Minderheitenschutz im Rumänischen Recht

Der rumänische Minderheitenschutz hat seit Anfang der 90er-Jahre große Fortschritte gemacht, auch bedingt durch die Umsetzung von UN-Konventionen, die Beitrittsverhandlungen mit der EU sowie die darauffolgenden EU-Direktiven. Trotz dessen konnte, wie oben erwähnt, ein umfassendes Minderheitenstatusgesetzes bislang nicht verabschiedet werden.⁵⁴³ Die Regelungen der Verfassung können in größeren Entwicklungsschritten betrachtet werden. Im Wesentlichen sind dies die Verfassung 1991 nach dem Fall des Kommunismus, die Annäherung an die EU bis zur Verfassungsänderung von 2003 sowie die darauf folgende weitere Konsolidierung nach dem EU-Beitritt 2007 bis heute.

Die Verfassung von 1991 spiegelte das bereits erläuterte gesellschaftliche Nationalstaatsverständnis Rumäniens als „einheitlich und unteilbar“ wider. Im Gegensatz zur sonstigen Abgrenzung von den kommunistischen Verfassungsprinzipien steht diese bezüglich des Verhältnisses von Nation und Minderheit in der Kontinuität der im Kommunismus verfestigten, staatslegitimierenden Nationalbilder. Die postkommunistischen Eliten bedienten sich dieses Kurses, um ihre Führungsrolle zu legitimieren, was sich schließlich in einer Staatsorganisation jakobinischer Prägung manifestierte.⁵⁴⁴ Entgegen der Stimme der ungarischen Minderheit⁵⁴⁵ wurden umfassendere Minderheitenrechte in der Verfassungsdiskussion mit dem Verweis auf die Gleichbehandlung aller Bürger (Gleichheitsprinzip) abgelehnt. Die Verfassung von 1991 ist geprägt von diesem Geist, der sich auch noch im aktuellen Umgang mit dem Minderheitenschutz in Rumänien finden lässt:

Während die juristische Literatur etwa die Vereinigung der Fürstentümer Moldau und Walachei als im Einklang mit dem Selbstbestimmungsrecht der Völker betrachtet, wird dasselbe Recht bezüglich der Minderheiten nicht durchgehend anerkannt. Nicht zuletzt war dieses angesichts der stark durchmischten Bevölkerung unmöglich umzusetzen. Mit der Gründung des rumänischen Nationalstaats mit der neuen Verfassung entfaltete sich daher auch ein Spannungsfeld zwischen territorialer Integrität und dem Selbstbestimmungsstreben der Minderheiten.⁵⁴⁶

Die Annäherung an die EU führte zur Verfassungsänderung von 2003. Diese war vornehmlich den Kriterien der EU geschuldet und brachte auch keine fundamentalen Änderungen, wie etwa eine administrative oder föderale Neuordnung, also Elementen die während ihrer Diskussion von der ungarischen Minderheit eingefordert worden waren. So

543 Vgl. Mungiu-Pippidi u. Poiana (2010), S. 30.

544 Vgl. Bakk (2009), S. 30.

545 Die UMDR optierte für eine starke Änderung der Verfassung, da diese nahe am Geist des Kommunismus angelehnt sei und die Annäherung an die Europäische Wertgemeinschaft neue Konzepte erfordere. Nach Meinung Rusus sind die „Forderungen […] legitim, da die Schaffung einer demokratischen Basis durch eine Verfassung lange nicht ausreicht, um die Minderheitenrechte zu gewährleisten“, s. Rusu (2007), S. 67 f.

546 Vgl. Rusu (2007), S. 67 f.

steht den konkreten Vorgaben zum territorial, national und charakterlich einheitlichen Staat die Gewährleistung von Minderheitenrechten eigentlich entgegen, da formal jede positive Diskriminierung bzw. ein Gruppenschutz nicht anerkannt wird.⁵⁴⁷ Als für die ungarische Minderheit positiv wird jedoch die Einbindung des Sprachgebrauchs in der Muttersprache vor Behörden und rechtlichen Angelegenheiten gesehen.⁵⁴⁸

Die dritte und vorerst wohl letzte Etappe der Konsolidierung steht – wie später noch gezeigt wird – unter dem verstärkten Einfluss, sprich der Umsetzung europäischer Regelungen, wie des RSNM (Beitritt Rumäniens 1998) oder der ECRM (Beitritt Rumäniens 2008). Für den Minderheitenschutz in Rumänien prägend sind also zwei Aspekte, nämlich auf der einen Seite der v. a. der in der Verfassung fixierte Nationalstaatsgedanke bzw. das Gleichheitsprinzip, auf der anderen Seite v. a. der betreffende Rechtsrahmen der EU.

5.2.1 Ethnopolitischer Staatsbegriff

Der Umgang mit Minderheiten in der rumänischen Verfassung (RV) muss vor dem Hintergrund einer schwierigen Ausgangsbasis gesehen werden: Viele post-kommunistische Gesellschaften hatten mit einer fehlenden, rechtsstaatlich-politischen Ordnung zu kämpfen.⁵⁴⁹ Ausweg bot manchen politischen Eliten in Ost- und Mittelosteuropa, wie Fleiner u. Basta Fleiner beschreiben, der Rückgriff auf Ethnizität als disziplinierendes Element:

„Die ethnische Identität, die an sich gegenüber anderen ethnischen Gruppen ausgrenzend ist, wird zur Grundlage solidarischer Forderungen und Verpflichtungen. Die Ethnizität gewährleistet gleichzeitig die soziale Integration und Homogenisierung der Gesellschaft. […] Eine solche reduktionistische Politik geht davon aus, dass ethnische Identitäten dauerhafter, wichtiger und auch normativ maßgeblicher sind als alle anderen Diversitäten. Ethnische Kategorien gelten als letzte und eigentliche Quelle sinnvoller sozialer Beziehungen.“⁵⁵⁰

Tatsächlich war die Angst vor einem Verlust der Einheit zum Zeitpunkt der Schaffung der Verfassung von 1991 dominant.⁵⁵¹ Für manche Autoren liegt ein Grundproblem der RV – und der sich damit befassenden juristischen Literatur – in der unklaren Definition des rumänischen Volks als ethnos oder demos (d. h. als ethnische oder politische Gemeinschaft;

Anm. d. Autors).⁵⁵² Da das rumänische Volk (und nicht die Bevölkerung) die verfassungsgebende Gewalt innehat (Art. 2 Abs. 1 RV)⁵⁵³ und auch nach Rechtskommentaren darunter eine ethnisch verstandene Schicksalsgemeinschaft zu verstehen ist, bildet dieser Umstand auch das staatsbildende und legitimierende Kriterium.

547 Vgl. Rusu (2007), S. 67 ff.; zu den rechtlichen Details der EU-Integration s. a. Kapitel 6.

548 Vgl. Constantin (2013b), S. 351.

549 Vgl. Vlad (2008), S. 56.

550 Vgl. Fleiner u. Basta Fleiner (2003), S. 498; natürlich könnte dies auch der Autonomieforderung der Minderheiten unterstellt werden; im Gegensatz zur Minderheit bedarf die Mehrheitsbevölkerung eines Staates bzw. der Staat selbst nicht desselben Schutzes der Identität (Anm. d. Autors).

551 Vgl. Selejan-Gutan (2016), S. 42 f.

552 Vgl. Vlad (2008), S. 57 f. u. Rusu (2007), S. 68 f.; zur Unterscheidung der Begriffe ethnos und demos s. Francis(1965), zur ethnischen Begründung von Nationalstaaten s. Heckmann (1993).

553 Vgl. Rumänisches Parlament (2003a).

Dies bedeutet aber ein diskriminierendes Kriterium, das „integrativen, demokratischen Konzepten entgegengesetzt ist“.⁵⁵⁴ Vage ist von einem politisch definierten Nationenbegriff die Rede, der aber gleichzeitig auf eine „gemeinsame Herkunft, Sprache und Religion“

abstellt, während die Verfassung selbst diesbezüglich sehr unklar, kontrovers und von sprachlicher Symbolik erscheint.⁵⁵⁵

Die RV ist in verschiedene Abschnitte unterteilt. Der erste Abschnitt Generelle Prinzipien, insbesondere Art. 1 bis 7, beinhaltet Festsetzungen zur rumänischen Staatlichkeit.⁵⁵⁶ Der zweite Abschnitt listet dann Grundrechte, Freiheiten und Pflichten auf.⁵⁵⁷ Nach Art. 1 Abs. 1 RV ist Rumänien ein „unteilbarer, einheitlicher Nationalstaat“⁵⁵⁸ – eine Wendung, die sich seit der Schaffung Rumäniens in nur leicht abgewandelter Form in allen Verfassungen wiederfindet.⁵⁵⁹ Ferner beruht laut Art. 4 Abs. 1 RV der Staat auf „der Einheit des rumänischen Volkes“ und ist gemäß Art. 4 Abs. 2 darüber hinaus das „gemeinsame und unteilbare Vaterland all seiner Bürger ohne Unterschied von Rasse, Nationalität, ethnischer Herkunft, Sprache [oder] Religion“⁵⁶⁰.Bezüglich des Minderheitenschutzes werden hier nach Rusu zwei Aspekte besonders augenscheinlich, nämlich Reihenfolge und Wortwahl: Zum einen verleihe die Positionierung der „Unteilbarkeit“ des rumänischen Staates an vorderster Stelle der Verfassung diesem Aspekt das größte Gewicht (zum Vergleich: Das deutsche Grundgesetz etwa listet in den Art. 1 bis 19 zuerst die bürgerlichen Grundrechte auf; Anm. d.

Autors). Zum anderen suggeriere die Wortwahl eine Homogenität der Nation mit der Unteilbarkeit des Vaterlandes als höchstes Gut. Augenscheinlich werde dies auch an der problematischen Verwendung des Begriffs rumänisches „Volk“ statt „Bürger“ bzw.

„Bevölkerung“ im ersten Artikel. Minderheiten seien so auch sprachlich von vornherein nicht eingeschlossen.⁵⁶¹ Weiterhin könne sich zumindest die ungarische Minderheit damit nicht identifizieren, da die symbolische Formulierung „Einheit des rumänischen Volkes“ implizit nur ethnische Rumänen meint und damit die Minderheiten von der politischen Gemeinschaft ausschließt.⁵⁶² Die Frage der Staatsdefinition führt insofern zu Verwirrung und steht einer Lösung durch die Eliten beider Seiten im Wege.⁵⁶³

554 Vgl. Vlad (2008), S. 56 f..

555 S. Rusu (2007), S. 68 f.

556 Die Artikel befassen sich entsprechend mit den Themen: rumänischer Staat, Souveränität, Territorium, Einheit der Menschen und Gleichheit unter den Menschen, Staatsbürgerschaft, Identitätsrechte, Auslandsrumänen; vgl. Rumänisches Parlament (2003a).

557 Vgl. Rumänisches Parlament (2003a); die auch im Folgenden verwendeten Zitate aus den Rechtsquellen sind eigene, sinngemäße Übersetzung des Autors aus dem Englischen.

558 Vgl. Rumänisches Parlament (2003a).

559 Die diesbezüglichen, wörtlichen Bestimmungen in der Reihenfolge der Jahre der Verfassungsgebung: 1866 (unteilbar), 1923 (einheitlich und unteilbar), 1938 (national, einheitlich und unteilbar), 1948 und 1965 (souverän, einheitlich und unteilbar) sowie 1991 und 2003 (souverän, unabhängig, einheitlich und unteilbar); vgl. Matei (2009), S. 57, Dragulin (2013), Rumänisches Parlament (1991) u. Rumänisches Parlament (2003a).

560 Vgl. Rumänisches Parlament (2003a).

561 Vgl. Rusu (2007), S. 68 f.

562 Vgl. Interview 8-2.3.

563 Vgl. Interview 1-2.3.

Auch andere Beobachter sehen die Definition nach Art. 1 Abs. 1 RV kritisch: So wird sie auf der einen Seite als limitierend und restriktiv für eine ethnische Autonomie eingestuft⁵⁶⁴, da auch nach der administrativen Aufteilung in Ortschaften, Bezirke und Gesamt-Territorium kein Platz für eine „Region“ vorgesehen ist.⁵⁶⁵ Nicht zuletzt diene die als unpassend für eine multiethnische Gesellschaft angesehene Formulierung der rumänischen politischen Elite z. B. als Referenzpunkt für (Minderheiten; Anm. d. Autors) ausschließende Gesetze.⁵⁶⁶ Eine Änderung wird aufgrund der rechtlichen Hürden und des fehlenden Willens hierzu für unrealistisch erachtet.⁵⁶⁷ Von anderen wiederum wird die Formulierung als nur symbolischer Natur bewertet, nicht aber als rechtliche Schranke für eine Autonomie⁵⁶⁸, da auch einheitliche Nationalstaaten wie beispielsweise Italien oder Spanien Autonomien hätten.⁵⁶⁹ So konnten etwa mit der Wiedervereinigung Deutschlands die – im DDR-Recht stärker als im westdeutschen Grundgesetz vorgesehenen – Minderheitenrechte für Sorben und Wenden auf Ebene der Föderalstaaten umgesetzt werden.⁵⁷⁰ Letztens Endes wäre, wie Selejan-Gutan feststellt, jedoch viel wichtiger statt der Konfusion der Sprache in der Verfassung – die nicht nur ethnozentrisch, sondern auch pluralistisch ausgelegt werden kann – die ethnozentrische Mentalität zu ändern.⁵⁷¹

5.2.2 Individualrechtliches Rechtskonzept und Recht auf Identität

Neben dem Nationenbegriff kann das strickt individualrechtliche Rechtskonzept der RV als Hürde für die Ausgestaltung eines umfassenderen Minderheitenschutzes angesehen werden. Auf der einen Seite lehnte die Verfassungskommission 1991 Forderungen nach einem kollektivrechtlichen Minderheitenschutz ab, da sie einen solchen als unvereinbar mit internationalem Recht ansah und extrem negative Konsequenzen fürchtete. Auf der anderen Seite gewährleistet die RV – trotz der formellen Ablehnung – einige Kollektivrechte, wie sie etwa die Rahmenkonvention zum Schutz der Minderheiten vorsieht.⁵⁷² Demnach anerkennt bzw. garantiert der Staat gegenüber Angehörigen der Minderheiten – also Einzelpersonen – nach Art. 6 Abs. 1 RV ein Recht auf Wahrung, Entfaltung und Ausdruck der „ethnischen, kulturellen, sprachlichen und religiösen Identität“.⁵⁷³ Dies gilt aber nur insoweit die betreffenden staatlichen Maßnahmen dabei die Gleichheit und Nichtdiskriminierung der

564 Vgl. Interviews 2-2.3.; 4-2.3.; 8-2.3.

565 Vgl. Interview 4-2.3.

566 Vgl. Interviews 10-2.3; 11-2.3.

567 Vgl. Interviews 2-2.3.; 3-2.3.; 4-2.3.; 9-2.3.; 11-2.3.

568 Vgl. Interview 9-2.3.

569 Vgl. Interviews 5-2.3.; 9-2.3.

570 Vgl. Interview 2-3.2.

571 Vgl. Selejan-Gutan (2016), S. 43.

572 Vgl. Rusu (2007), S. 69.

573 Vgl. Rumänisches Parlament (2003a); Art. 6 RV ist eine wörtliche Übernahme der Ziffer 32 Abs. 2 und Ziffer 33 Abs. 2 des Dokuments des Kopenhagener KSZE Folgetreffens vom 29.06.1990, s.

Tontsch (1995), S. 153.

„anderen rumänischen Bürger“ wahren (Art. 6 Abs. 2 RV).⁵⁷⁴ Zudem werden in der Verfassung oder anderen Rechtsquellen weder die identitätsstiftenden bzw. kulturtragenden Elemente genauer definiert, noch ist die getroffene Aufzählung (Religion, Sprache, Kultur) hinreichend, um alleine für die Wahrung der Identität geeignet zu sein. Über die genannten Bereiche hinaus wären dies z. B. individuelle Kulturgüter oder Traditionen der Minderheit.⁵⁷⁵ Das Gesagte spiegelt sich schließlich auch im Umgang mit der Begrifflichkeit von Minderheit:

Rumänien besitzt 20 offiziell anerkannte „nationale Minderheiten“, ohne aber das Konzept näher zu definieren.⁵⁷⁶ Dennoch findet es in verschiedenen Verfassungsartikeln Anwendung (z. B. Art. 6, Art. 32 oder Art. 62 RV). Nicht zuletzt wird die Existenz von ihnen angehörigen Personen anerkannt und deren Rechte garantiert. Doch weder in Verfassung noch in anderen Gesetzestexten finden sich eine Definition, Bestimmungskategorien oder eine Auflistung der Minderheiten. Eine Anerkennung als Minderheit bzw. Gruppe gibt es nicht.⁵⁷⁷ Zusammen mit dem schon oben zitierten Art. 4 Abs. 2 ergibt sich hieraus ein weiteres Spannungsfeld basierend auf dem Widerspruch zwischen positiver Diskriminierung zu Gunsten der Minderheit bei gleichzeitiger Nicht-Diskriminierung der Mehrheitsbevölkerung.

Trotz der individualrechtlichen Ausrichtung und des Verbots positiver Diskriminierung finden sich in der RV formell einige Gruppenrechte in der Verfassung (etwa den Bereichen Sprache, Identität, Ortstafeln), die allerdings nicht ausdrücklich als solche normiert werden⁵⁷⁸. Die Spannung zwischen Verfassungsrecht und deren Umsetzung in der Praxis könnte allerdings auch der Transformation Rumäniens zu einem demokratischen System geschuldet sein.⁵⁷⁹ Im Sinne der Minderheit wäre hier jedoch eine klärende, positive Änderung durchaus erwünscht: Denn die Verfassung entspricht, wie Tontsch feststellt, trotz genannter Diskrepanz zwar internationalen Rechtsstandards. Jedoch ist die Gewährleistung eines identitätsfördernden Minderheitenschutzes durch den Verweis auf die Nichtdiskriminierung schon im Kern entwertet und Konflikte sind in der Umsetzung angelegt.⁵⁸⁰

Schließlich enthält die Verfassung eine Ewigkeitsklausel, nach der Änderungen der Verfassung hinsichtlich des „nationalen, unabhängigen, einheitlichen und unteilbaren

574 Vgl. Rumänisches Parlament (2003a).

575 Vgl. Rusu (2007), S. 70.

576 Vgl. Constantin (2013b), S. 346.

577 Vgl. Europarat (1999), S. 15.

578 Nach Salat können einige Rechte sogar als Formen von Autonomie gesehen werden, darunter etwa das zweisprachige Schulsystem, die Kultur- und Medieninstitutionen in ungarischer Sprache, die rechtliche Anerkennung der Kirchen, die beinahe 3000 Räte, Bürgermeister und Bezirkspräsidenten der ungarischen Minderheit in der öffentlichen Verwaltung; vgl. Salat (2014), S. 128; Gleiches sieht Brusis in den überwiegend ungarisch besiedelten Regionen durch die Möglichkeiten der lokalen Selbstverwaltung, ungarischsprachige Schulen, Kulturinstitutionen und Medien, vgl. Brusis (2003), S. 9.

579 Vgl. Rusu (2007), S. 76 f.

580 Vgl. Tontsch (1995), S. 154 f.

Charakter[s] des rumänischen Staates“ unzulässig sind (Art. 152 RV).⁵⁸¹ Im Gegensatz zum Schutz des grundlegenden Wesenskerns der Verfassung spiegeln sich hier, so Rusu, eher politische Ziele wider. Problematisch sei dies insofern, als dass die „unendliche Verankerung“ keine Anpassung an geänderte politische und soziale Gegebenheiten mehr möglich mache. Die verfassungsgebende Versammlung von 1991 sei insofern gegenüber allen nachfolgenden Versammlungen überlegen.⁵⁸²