Effektivität der EU-Konditionalität und Wahrnehmung der Europäisierung

Zweifelsohne hätte ohne tatsächliche, systematische Fortschritte bei der Übernahme der rechtlichen EU-Kriterien im Minderheitenschutz ein Beitritt Rumäniens zur EU nicht erfolgen können. Dessen ungeachtet, wurde die Übernahme aber mit unterschiedlicher Intesität und Effektivität verfolgt. Aufbauend u. a. auf den Arbeiten von Radaelli und Dobre teilt Constantin die Resultate der Europäisierung in Rumänien in ein Schema mit den Phasen Trägheit, Übernahme, Transformation und Einschränkung ein. Die Trägheit zeichnet sich durch das Ausbleiben von Änderungen, Verzögerungen und die Umsetzung von EU-Gesetzen aus. In der Übernahme hingegen werden zwar politische Forderungen übernommen, jedoch ohne die grundlegende Strukturen zu ändern, wo durch es effektiv nur zu minimalen Änderungen kommt. Transformation hingegen bezeichnet eine tatsächliche Umgestaltung politischen Handelns, sichtbar durch eine Änderung gewohnter Praktiken, Prozesse und Institutionen.

Bei der Einschränkung hingegen sind Aktivitäten zu vermerken, die der Intention der Europäisierung widerstreben.⁸⁰⁵ Zu erwähnen ist auch, dass innerrumänische Faktoren eine bedeutende Rolle bei der Adaptierung der europäischen Standards in nationales Recht

803 Vgl. SAR (2009), S. 9.

804 Wie Vizi aufzeigt (vgl. Vizi 2014, S. 25), wird die Rolle der europäischen Integration auf den Minderheitenschutz zunehmend diskutiert, darunter u. a. von Ahmed (2011), de Witte u. Horváth (2008), Shoraka (2010), Jovanovic (2012); ausführlich mit den Fallbeispielen Slowakei und Ungarn außerdem hierzu Schnellbach (2013).

805 Vgl. Constantin (2007), S. 82; detailliert hierzu neben Radaelli (2000) auch Dobre (2004), Hentier (2001) sowie Borzel u. Risse (2000).

gespielt haben, darunter mit dem stärksten Auswirkungen das proaktive Vorgehen der ungarischen Minderheit.⁸⁰⁶ Demnach unterteilt Constantin die Europäisierung auch in Rumänien in mehrere Phasen.

Der Zeitraum zwischen 1989 bis 1996 kann als Phase der Trägheit bezeichnet werden, die eher von Nationalismus geprägt ist. Maßnahmen in der Minderheitenpolitik sind eher Lippenbekenntnisse als konkrete Fortschritte, mithin konnte sich keine demokratische Kultur entwickeln. Als positiv stachen der Beitritt zum Europäischen Rat 1993, die Unterzeichnung und Ratifizierung des RSNM 1995 sowie die (von beiden Seiten widerwillige Unterzeichnung) des ungarisch-rumänischen Grundlagenvertrages 1996 hervor. Als ambivalent können hingegen die ineffektive Regelung der garantierten Minderheitensitze und der Rat der nationalen Minderheiten bezeichnet werden.⁸⁰⁷ Rundweg negativ werden hingegen die einschränkenden Bestimmungen hinsichtlich des Gebrauchs von Minderheitensprachen bei Behörden (1991) und in der Bildung gesehen.⁸⁰⁸

Die Phase 1997 bis 2007 lässt sich hingegen als Phase der Übernahme mit Elementen der Transformation fassen.⁸⁰⁹ Klares Ziel der neuen Koalitionsregierung unter Einbindung der UDMR war die Erfüllung der Kriterien zur EU-Mitgliedschaft. Die Zusammenarbeit mit der UDMR hatte auch taktische Gründe, nämlich als positives Zeichen gegenüber dem Ausland, wie auch um Minderheitenfragen unter Kontrolle zu halten. Positiv zu werten war die Beauftragung eines Ministers der UDMR mit der Aufsicht über die neue Abteilung zum Schutz nationaler Minderheiten. Zwar stellte dies einen Wendepunkt für die Minderheiten dar, da ab jetzt viele Gesetze zu ihren Gunsten erlassen wurden. Dieser war aber eher durch die Übernahme der rechtlichen Standards zum Minderheitenschutz und nicht durch eine tatsächliche innere Reform bedingt. In diese Phase fielen außerdem, neben weiteren Freundschafts- und Kooperationsabkommen mit Nachbarstaaten, die teilweise Restitution von Kircheneigentum sowie Regelungen zum muttersprachlichen Sprachgebrauch bei Behörden bzw. zur muttersprachlichen Bildung auf allen Stufen. Probleme zeigten sich allerdings in starken Spannungen in der Koalition, da der Minderheitenschutz nicht wirklich ernst genommen wurde. Die Vorschläge und Initiativen einer ungarischsprachigen Universität durch die UDMR versandeten über die Jahre. Zudem wurde von Brüssel der Schutz von Roma angeprangert, worauf die rumänische Politik aber umgehend mit passenden Antidiskriminierungsmaßnahmen reagierte. Die Phase war insgesamt geprägt von einer Mischung aus Erfolgen und Rückschlägen. Nach Constantin lag dies daran, dass Änderungen nur nachahmend erfolgten: Zwar wollten alle rumänischen Parteien in die EU, doch gab es keine Übereinstimmung hinsichtlich der Ausgestaltung der Minderheitenrechte

806 Vgl. Constantin (2013b), S. 342.

807 Vgl. Constantin (2007), S. 82 ff.; s. a. Kapitel 5.4.

808 Vgl. Constantin (2013b), S. 347.

809 Vgl. Constantin (2013b), S. 360.

und folgten zum Teil Abgeordnete nicht dem Diktum ihrer Parteiführer. Die Einbindung der UDMR war größter Fortschritt der Phase.⁸¹⁰

Ab 2000 kann die Phase einer beginnenden Transformation angesetzt werden. So öffneten sich etwa die ehemaligen Kommunisten der SDP gegenüber der UDMR. Dies äußerte sich in einer pragmatischen Einstellung gegenüber der Zusammenarbeit mit gegenseitiger Unterstützung, ohne aber der Bildung einer Koalition.⁸¹¹ In dieser wurden nicht nur Verbesserungen für die Minderheiten ausgehandelt, das Regierungsprogramm bezog sich sogar auf die Verpflichtungen zur Integration in EU und NATO. Bedeutendste Änderung war zunächst das Verwaltungsgesetz von 2001, das den Minderheitensprachgebrauch bei Behörden erweiterte. In der Ablehnung einer Verfassungsklage gegen das Gesetz bezog sich das Verfassungsgericht explizit auf den RSNM. Des Weiteren folgte im selben Jahr die Einrichtung des Nationalrates gegen Diskriminierung, allerdings mit den bereits geschilderten Einschränkungen bei dessen Effektivität.⁸¹² 2002 kamen zudem – gemäß der SDP-UMR-Kooperationsvereinbarung – Verbesserungen im Bereich der Polizei und der audiovisuellen Medien hinzu, 2003 die Änderung der Verfassung für EU-Konformität sowie 2003 und 2004 Änderungen im Wahlrecht, die zwar eher negativ für kleinere Minderheiten waren, aber von der UMDR im Hinblick auf die Konkurrenz neuer ungarischer Parteien mitgetragen wurde.

Insgesamt führte die Kooperation der Parteien also zu einigen positiven Resultaten.

Während die rumänischen Parteien generell ihre Minderheitenaversion beibehielten, zeigte sich zumindest auf Ebene ihrer Eliten eine zaghafte Akzeptanz von Minderheitenrechten.⁸¹³

2004 trat die UDMR wieder in Koalition mit den Liberalen (PNL) und den Demokraten (PD), wobei sie diesmal den Vizepremier, drei Minister und über zehn Staatssekretäre stellte. Das Regierungsprogramm enthielt einen Punkt zu interethnischen Beziehungen, der den Fokus auf die Ratifizierung der Charta der Regionalsprachen sowie auf die Schaffung eines Minderheitenstatusgesetzes setzte. Neben inhaltlichen Defiziten und Streitigkeiten auf der ungarischen Seite⁸¹⁴ scheint das Statusgesetz auch am fehlenden politischen Willen der rumänischen Politik zu scheitern. Die extrem langsame Bearbeitung des Gesetzes lässt sich teilweise durch das Fernbleiben von Abgeordneten von entscheidenden Sitzungen erklären.

Ähnlich lang, nämlich über zehn Jahre, dauerte auch die Ratifizierung der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen (diese erfolgte erst zwölf Jahre später in 2007⁸¹⁵; Anm. d. Autors). Um mit EU-Vorgaben konform zu sein, kam es 2006 zudem zu

810 Vgl. Constantin (2007), S. 84 ff.

811 Die SDP akzeptierte die Weiterentwicklung des Minderheitenschutzes, die UDMR unterstütze die SDP im Parlament; vgl. Constantin (2013b), S. 351.

812 Vgl. Kapitel 5.5.

813 Vgl. Constantin (2007), S. 86 ff.

814 Vgl. Kapitel 8.

815 Vgl. Europarat (2016).

einer Änderung des Antidiskriminierungsgesetzes.⁸¹⁶ Hinsichtlich der Situation der Roma kritisierte die EU-Kommission zwischen 1999 und 2007 die Kluft zwischen gesetzlicher Regelung und tatsächlicher Politik. Im Gegensatz dazu äußerte sie sich bei der Lage der ungarischen Minderheit überwiegend positiv und bezog sich etwa auf die erweiterten Möglichkeiten der Nutzung der Muttersprache.⁸¹⁷ Insgesamt brachte der Zeitraum 1997 bis 2007 allerdings nur mäßige Fortschritte im Minderheitenschutz.⁸¹⁸

Auch die Phase von 2008 bis 2013 zeigte Zeichen einer beschränkten Transformation. Nach einer kurzen Zeit in der Opposition formte die UDMR mit der Liberaldemokratischen Partei (PD-L) eine Koalition, die aber 2012 nach einem Misstrauensvotum scheiterte. Während Rumänien unter der Finanzkrise stark getroffen wurde, spürte die moderat auftretende UDMR mit dem Aufkommen von Konkurrenzparteien aus der Minderheit⁸¹⁹ zunehmenden Druck – den Wahlergebnissen von 2012 nach jedoch ohne Grund. Während das Bildungsgesetz von 2011 noch ein sehr positives Zeichen setzte⁸²⁰, führte das Thema Regionalreform zu starken, äußerst kontroversen Diskussionen.⁸²¹ Sollten diese nach den aktuell bekannten Plänen umgesetzt werden, würde dies sogar einer Einschränkung bedeuten.⁸²² Gleiches kann für die 2015 erfolgte Einstufung von Autonomieforderungen als

„nationales Sicherheitsrisiko“ gelten, die der positiven Beurteilung des Verhältnisses beider Ethnien widerspricht.⁸²³ Genauso erscheint auch die Einhaltung bzw. Umsetzung der u. a. in RSNM und ECRM gesetzten Regelungen in vielen Punkten problematisch.⁸²⁴ Hinsichtlich des Niedergangs der außenpolitischen Beziehungen seit 2012, in der der Minderheit eine zentrale Rolle zukommt, steht die EU zudem weitestgehend außen vor.⁸²⁵

Zu ähnlichen Schlüssen kommen auch andere Experten, wobei diese die Rolle der Europäisierung sehr unterschiedlich bewertet. So werden zunächst zwar die praktischen Folgen der Europäisierung gewürdigt: Sie normalisierte demnach das interethnische Verhältnis, schuf einen Schutzraum für die Minderheit, die eigenen Forderungen zu artikulieren und zu verfolgen,⁸²⁶ und ermöglichte ferner freie Reisemöglichkeit (Familienaustausch), Wirtschaftsentwicklung und grenzüberschreitende Kooperation.⁸²⁷ Jedoch wird auch stark zwischen der positiven Wirkung der Europäisierung bzw. ihren

816 Vgl. Constantin (2007), S. 88 ff.

817 Vgl. Constantin (2013b), S. 354.

818 Vgl. Constantin (2013b), S. 360 f.

819 Vgl. Kapitel 8.2.

820 Vgl. Kapitel 5.3.5.

821 Vgl. Constantin (2013b), S. 354 ff.

822 Vgl. Constantin (2013b), S. 361.

823 Vgl. Kapitel 4.

824 Vgl. Kapitel 5.5.

825 Vgl. Kapitel 9.4.

826 Vgl. Interviews 10-3.1.; 10-3.4.

827 Vgl. Interview 6-2.5.

Auswirkungen vor dem Beitritt zur EU und dem Ausbleiben dieser nach diesem unterschieden.⁸²⁸

Vor dem Beitritt Rumäniens wird der Europäisierung ein indirekter Effekt attestiert. Demnach trug sie nicht nur zu einer Mäßigung im Umgangston bei, sondern wirkte durch die konsensorientierte Moderation ihrer Institutionen auch auf die Eliten ein und war ein Stabilitätsfaktor für die UDMR in den Koalitionsregierungen. Weiterhin eröffnete sich in ihrem Rahmen ein Verhandlungsraum für letztlich gute Resultate, zum Beispiel bei den Gesetzen zur lokalen Verwaltung und im Bildungsbereich.⁸²⁹ Die euro-atlantische Integration, v. a. in NATO und Europarat, wird als Push-Faktor zur Ratifizierung internationaler Rahmenwerke zum Minderheitenschutz durch das Land gesehen.⁸³⁰ Durch diese gab Europa Kontext und Standards vor, ohne sich aber um die Details der Umsetzung zu kümmern. Nichtsdestotrotz wird der dominierende Faktor für die bislang erfolgten positiven Änderungen im Wandel der Politik der rumänischen Parteien gesehen.⁸³¹

Seit dem Beitritt hingegen wird eine starke Veränderung in der Umsetzung der Regularien durch Rumänien vermerkt: Bis dahin noch priorisiert würden diese nun falsch interpretiert oder trotz Übernahme nur unwillig oder restriktiv umgesetzt.⁸³² Als Beispiel wird etwa der – unter starker Einwirkung der OECD ausgehandelte – Kompromiss zur Einrichtung einer mehrsprachigen Petöfi-Schiller Universität genannt. Die nie erfolgte Umsetzung blieb ohne Konsequenzen.⁸³³ Generell habe der Minderheitenschutz nach dem Beitritt seine Bedeutung verloren⁸³⁴:

„Within this process of interpreting now we see a downgrade due to the fact that Romania, after it became a member of the European Union, considered it not so important anymore to be a “good school boy” in the Council of Europe and the group of states waiting for membership. Now being a member of the European Union it considers that this soft law must not be interpreted in a largely and general manner.“⁸³⁵

Die aktuelle Situation wird einem Stillstand, einem „eingefrorenen Konflikt“⁸³⁶ gleichgesetzt, für den das seit 2005 festgefahrene Minderheitenstatusgesetz als Symbol gelten kann.⁸³⁷ Auch wird keine wirkliche Verbesserung in den interethnischen Beziehungen gesehen, gerade wegen der bei rumänischen Politikern und im Bildungssystem vorherrschenden

828 Vgl. Interviews 3-3.1.; 4-3.1.; 4-3.2.V1; 5-3.1.V1; 6-3.1.

829 Vgl. Interviews 6-3.1.; 7-3.1.; 9-3.1.; 9-3.1.V; 11-3.1.

830 Vgl. Interviews 7-3.1.; 8-3.1.

831 Vgl. Interviews 9-3.4.; im Sinne einer Einstellungsänderung von einer radikal anti-ungarischen Position zu einer moderaten, pragmatisch-opportunistisch von Machtpolitik geleiteten, vgl. ebd.

832 Vgl. Interviews 2-2.2.; 6-2.5.; 8-3.1.

833 Vgl. Interview 9-3.1.V.

834 Vgl. Interview 6-2.5.

835 S. Interview 2-3.2.

836 Vgl. Interview 4-3.2.V1.

837 Vgl. Interview 6-3.1.

Vorurteile.⁸³⁸ Das Verhältnis folgte hier demnach eher der allgemein skizzierten Entwicklung des Minderheitenschutzes: Der Beitritt habe an den schlechten Beziehungen nichts geändert bzw. treten jüngst sogar vermehrt Spannungen auf.⁸³⁹

Die Ergebnisse des EU-Beitritts erscheinen auch einer Studie von 2009 zufolge – besonders in der Wahrnehmung der Minderheit – als ambivalent. So löste der Beitritt zunächst einen langsamen Prozess der politischen und ökonomischen Mobilisierung unter den Eliten der Minderheit aus: Unter vielen Ungarn des Szekler-Gebiets wird seitdem die Idee einer EU-Entwicklungsregion in den Grenzen des Szeklerlands als Hauptlösung für die Probleme betrachtet, wodurch sich dementsprechende Forderungen nach Selbstbestimmung und einem höherem Anteil an den europäischen Fördermitteln verstärkt haben. Die EU wird tatsächlich als Katalysator für den Dezentralisierungsprozess betrachtet. Nicht zuletzt versucht die ungarische Minderheit ihre Interessen damit zu verbinden.⁸⁴⁰ Während einige lokale Eliten durch der EU-Integration neue Perspektiven für Verbesserungen für die Minderheit in den Bereichen Selbstverwaltung, Kultur, Identität und Sprache sehen, begegnen andere dieser eher mit Skepsis. Angesichts des niedrigen wirtschaftlichen Entwicklungsstands des Szeklerlands werden etwa Zweifel an der fairen Verteilung von EU-Fördermittel an die Minderheit geäußert. Ungarische Minderheitenvertreter wiederum scheinen sichtbare, positive Resultate zu marginalisieren oder leugnen. In anderen Bereichen hingegen werden die Auswirkungen des EU-Beitritts als stark empfunden, etwa bei der kulturellen Mobilisierung der Minderheit, ihrer politischen Repräsentation und institutionellen Teilhabe von der übernationalen bis zur lokalen Ebene, aber auch im Bereich des Sprachgebrauchs oder durch die Möglichkeit zweisprachiger Ortsschilder.⁸⁴¹

Letztlich scheint die EU, den Autoren der Studie zufolge, sowohl in regulativer als auch in finanzieller Hinsicht eher einen „enzymatischen“ Effekt auf die Minderheiten und ihre Beziehung zur Mehrheit zu haben: Bereits existierende Strömungen wurden gedämpft oder aber verschlimmert, ohne dass die EU direkt in die Situation eingebunden gewesen sei.

„Europa“ wurde hingegen von beiden Seiten gleichermaßen zur Artikulierung der eigenen politischen Agenda genutzt. Weiterhin etablierte sich durch Förderung moderater lokaler Eliten bei Mehrheit und Minderheit ein wahrscheinlich nachhaltig bestehendes Arrangement der Machtteilung.⁸⁴² Auch versuchten die Eliten der Minderheit „Europa“ als Katalysator eigener Autonomie- bzw. Selbstverwaltungskonzepte zu nutzen. Durch die nur schwache regionale Identifizierung mit dem Heimatstaat, bietet der „Europa-Gedanke“ den

838 Vgl. Interviews 3-3.4.; 5-3.4.; vgl. Kapitel 4.4 u. 4.1.3.

839 Vgl. Interview 1-3.4.; 2-3.4.

840 Vgl. a. Kapitel 6.3.3 u. 8.2.2.

841 Vgl. SAR (2009), S. 2 ff.

842 S. auch die Erläuterung zur Rolle der UDMR als Swing Party im Kapitel 8.1.

Minderheiten außerdem eine weitere Identität neben der ethnischen. Eine nur marginale Wirkung wird hingegen den EU-Fördermitteln zugeschrieben.⁸⁴³

In der rumänischen Politik scheine, so Constantin, seit dem EU-Beitritt die Einstellung zu herrschen, die Arbeit im Minderheitenschutz sei erledigt und daher seien keine weiteren Änderungen mehr nötig. Trotz der greifbaren Fortschritte zeigen jedoch die anhaltenden Spannungen in den interethnischen Beziehungen, dass diese auch nach dem Beitritt kein abgeschlossenes Kapitel darstellen, sondern es noch viel Raum für Verbesserungen gibt.

Darunter fallen das Minderheitenstatusgesetz, die Umsetzung der europäischen Sprachencharta sowie die hitzigen Debatten um ungarischsprachige Universitätsbildung oder die Territorialautonomie.⁸⁴⁴ Auch daher fordert die UDMR von der EU, den Schutz nationaler Minderheiten in Form eines umfassenden, verbindlichen Normenwerks nicht nur in ihre Vertragswerke aufzunehmen, sondern dieses auch durch unter EU-Kompetenz zu stellen und mit einem soliden Monitoring zu flankieren.⁸⁴⁵