8. A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) intézményrendszere
8.2. A GMU története és jelentősége
A pénzügyi szektor hosszú időn keresztül nem volt az Európai Közösségek működésének középpontjában, elsődlegesen azért, mert a tagállamok számára túlságosan érzékeny te-rületet jelentett, amelyre nemzeti szuverenitásuk különösen fontos részeként tekintettek.
Ugyanakkor a regionális integráció bizonyos kezdeményei már korábban is megjelentek.
Már 1948-ban megkezdődött Nyugat-Európában az úgynevezett „Európán belüli fizetési egyezmények” megkötése, 1950-ben pedig létrejött az Európai Fizetési Unió.6 A Római Szerződés 1958-ban létrehozta a Monetáris Bizottságot, amelynek feladata a gazdasági
1 Várnay–Papp 2016, 157.
2 EUSZ 3. cikk (4) bekezdés.
3 EUMSZ 3. cikk (1) bekezdés c) pont.
4 Bodnár 2007, 252. (Ezt deklarálja az EUMSZ-hez fűzött, a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank Alapokmányáról szóló 4. jegyzőkönyv is.)
5 Collignon–Diessner 2016, 1296–1299.; Alexander 2016, 485–488.
6 Bodnár 2007, 250–251.
és pénzügyi folyamatok elemzése volt, 1964-ben pedig életre hívták a Jegybankelnökök Bizottságát, mivel úgy vélték akkor, hogy a monetáris unió még a 70-es években létre fog jönni (lásd alább).7 A mai értelemben vett Gazdasági és Monetáris Uniót megalapozó párbeszéd a 60-as, 70-es években kezdődött meg, amelynek kezdeményezője a Bizottság volt. Ezekhez adódtak a 70-es évek bankválságaiból fakadó kezdeményezések. Az ebben az időben készült anyagok azonban még inkább csak rövid vázlatok voltak.8 A 70-es évek bankválságai pedig az 1974-ben az EU-tól független intézményként létrejövő Bázeli Bank-felügyeleti Bizottság (BCBS), valamint egyéb független intézmények tevékenysége nyomán rendeződtek.9
Az Európai Közösségek 1988-as csúcsértekezlete által a Gazdasági és Monetáris Unió ütemtervének előkészítésével megbízott Delors (illetve az általa vezetett bizottság, amelynek tagja volt a kiváló magyar származású közgazdász, Lámfalussy Sándor) a róla elnevezett Delors-jelentésben a következő három tényezőt tartotta a monetáris unió nélkülözhetetlen előfeltételének: 1. a részt vevő valuták teljes konvertibilitása, 2. a tőkekorlátozások teljes megszüntetése, valamint 3. a keresztárfolyamok visszafordíthatatlan rögzítése.10
A GMU létrehozása szempontjából az első mérföldkövet az 1993-ban hatályba lépett Maastrichti Szerződés jelentette, amelyhez viszonyítva egy háromszakaszos menetrendben rajzolható fel a GMU megvalósítása:
• Az első szakasz 1990. július 1-től 1993. december 31-ig tartott. Célja a tagállamok közötti szabad tőkemozgás biztosítása volt, és alapvetően olyan lépéseket tartalma-zott, amelyek nem igényeltek elsődleges jogi módosításokat.11
• A második szakasz 1994. január 1. és 1998. december 31. között tartott, és a tag-állami gazdaságpolitikák és monetáris politikák közelítésére helyezte a hangsúlyt.
Létrejött az Európai Monetáris Intézet (EMI), amelynek fő feladata a harmadik szakaszba való átlépés előkészítése volt, részben az euró fizikai kibocsátásának technikai előkészítésével.12 Emellett a Lámfalussy Sándor által elnökölt EMI fel-adata volt az Európai Központi Bank (EKB) létrehozásának teljes előkészítése.
Az új intézmény székhelyéül némi politikai harc után Frankfurt-am-Maint jelölték ki.13 A háromszakaszos menetrend sikeres tartása végett, a bankszektor szkepti-cizmusa miatt szükség volt a Gazdasági és Pénzügyi Tanács (ECOFIN) 1995-ben Valenciában informálisan elfogadott azon ütemtervére, amelyet az Európai Ta-nács 1995 decemberében Madridban formálisan jóváhagyott. Ebben a Maastrichti Szerződésben egyébként nem szereplő követelményeket határoztak meg, úgymint 1. minden új adósságkibocsátás euróban fog történni, 2. a meglévő, más valutában
7 Bodnár 2007, 250–251.
8 Emellett bizonyos, a közelmúltban megvalósult gondolatok, mint például az Európai Bankunió már itt fel-bukkantak. 1969-ben külön munkacsoport jött létre Coordination of Banking Legislation néven.
Lásd: Mourlon-Druol 2016.
9 Mourlon-Druol 2016.
10 Bodnár 2007, 250–251.
11 Gombos 2017, 143–144.
12 Gombos 2017, 143–144.
13 A 2014 novemberében átvett új épület elhelyezése is szimbolikus jelentőségű, így ma már a nagyobb bank-házak épületeitől mint a felügyelt piaci szerepelőktől jól elkülönített felhőkarcolóban működik az EKB.
Lásd: Lamfalussy–Maes–Péters 2014, 135–136.
99 A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) intézményrendszere
jegyzett adósságállományt euróra váltják, és 3. az EKB kizárólag az eurót fogja használni a működése során.14
• A harmadik szakasz 1999. január 1. óta folyamatosan tart. Ez a szakasz már a mo-netáris unió végső céljának megvalósításáról szól, azaz a tagállamok fokozatosan bevezetik a közös pénzt, az eurót, és az utóbbival összefüggésben végrehajtják a közös monetáris politikát.
• 1999. január 1-jével megkezdte működését az Európai Központi Bank (EKB) és a nemzeti központi bankokból (jegybankokból), valamint az EKB-ból álló Köz-ponti Bankok Európai Rendszere (KBER). A közös monetáris politikát a KBER határozza meg, végrehajtását pedig az EKB felügyeli.15
A Maastrichti Szerződés által lefektetett úgynevezett konvergenciakritériumok (maastrichti kritériumok) meghatározzák azokat a szabályokat, amelyeket a monetáris unióban részt vevő tagállamoknak teljesíteniük kell. Ezek az alábbiak:16
• Az árstabilitás magas fokának elérése: a tagállam egyéves időszakon keresztül az ár-stabilitást illetően legjobb eredményt felmutató, legfeljebb három tagállam átlagos inf-lációs rátáját legfeljebb 1,5 százalékponttal meghaladó infinf-lációs rátával rendelkezett.
• Az állam pénzügyi helyzetének fenntarthatósága: a tagállam olyan költségvetési egyenleget ér el, amely nem rendelkezik a Szerződések értelmében vett túlzott hi-ánnyal, vagyis a következő referenciaértékek csak kivételes és átmeneti esetben léphetők túl, vagy a túllépésük esetén az arány jelentős és folyamatos csökkenése nyomán egy referenciaérték-közeli állapot beállása szükséges.
• A referenciaértékek: a tervezett vagy tényleges költségvetési hiány 3% GDP- arányosan és az államadósság 60% GDP-arányosan.17 Ezek a referenciaértékek voltak a legfontosabb, úgynevezett preventív intézkedései az 1997 júniusában meg-kötött Stabilitási és Növekedési Paktumnak. E rendelkezések jelenleg az EUMSZ 12. jegyzőkönyveként szerepelnek a Szerződésekhez csatolva.18
• Az Európai Monetáris Rendszer árfolyam-mechanizmusa által előírt normál inga-dozási sávok betartatása: a saját valuta euróval szembeni leértékelésére legalább két éven át nem kerül sor.
• A hosszútávú kamatszint elérése: egy éven keresztül az árstabilitást illetően legjobb eredményt felmutató, legfeljebb három tagállam átlagos nominális hosszú távú ka-matát legfeljebb 2 százalékponttal meghaladó kamat.
Az euróövezeti tagállamoknak a fenti kritériumokat folyamatosan teljesíteniük kell szank-ciók terhe mellett. Emellett a Bizottság és az EKB legalább kétévente egyszer jelentést tesz a Tanácsnak, hogy az euróövezeti tagsággal nem rendelkező tagállamok mennyiben felelnek meg a konvergenciakritériumoknak. A harmadik szakasz jelenleg is tart, hiszen elvben minden tagállam be kell lépjen az eurózónába, Dánia és Nagy-Britannia kivételével, akik
14 Lamfalussy–Maes–Péters 2014, 134–141.
15 Gombos 2017, 143–144.
16 EUMSZ 140. cikke és (13.) jegyzőkönyve.
17 EUMSZ 126. cikke és (12.) jegyzőkönyve.
18 Hinajeros 2014, 570–571.
opt-out jogot harcoltak ki a Maastrichti Szerződés aláírásakor.19 Svédországban a lakosság 2003-ban népszavazáson utasította el az euró bevezetését.20
Az első euróérmék és -bankjegyek 2002. január 1-jén kerültek fizetési forgalomba.
Ekkor az eurót Ausztria, Belgium, Finnország, Franciaország, Hollandia, Írország, Luxemburg, Németország, Olaszország, Portugália és Spanyolország vezette be azonnal.
Görögország 2002. január 1-jén, Szlovénia 2007. január 1-jén, Ciprus és Málta 2008. január 1-jén, Szlovákia 2009. január 1-jén, Észtország 2011. január 1-jén, Lettország 2014. január 1-jén és Litvánia 2015. január 1-jén vezette be az eurót.21 Jelenleg tehát a 28 tagállamból 19 használja az eurót.
A 2007–2008-as válság pénzügyi-gazdasági hatásai az Európai Unió tagállamaiban igen súlyos következményekkel jártak. Annak mértékében fontos szerepe volt az Egye-sült Államoknak mint a pénzpiaci válságjelenségek kiindulópontjának, mivel az amerikai pénzpiac úgynevezett mérgező adósságállománnyal árasztotta el a világ pénzpiacait, így az európai pénzpiacot is. Emellett a költségvetési fegyelem betartása sem valósult meg az európai kontinensen. Ugyanis Franciaország és Németország egy idő után már nem tett eleget a maastrichti kritériumoknak, ami végzetes hatással járt, mert ilyen magatartásra bá-torította a kisebb országokat is, akik gyakran követték is ezt az utat.22 Maguk a maastrichti kritériumok is túlzottan a költségvetési követelményeket helyezték előtérbe a reálgazdaság teljesítményén alapuló árfolyamok helyett.23
A válság egyik legjelentősebb hatása az volt, hogy megkérdőjeleződött a piac önsza-bályozó képességébe vetett hit, különösen a pénzügyi szektor vonatkozásában, amelynek nyomán megjelent az igény egy új, sokkal szigorúbb szabályozás iránt.24 Az eredeti GMU kritikájának talaján Olli Rehn – az Európai Bizottság akkori gazdasági és pénzügyekért felelős biztosa – 2012 nyarán meghirdette az úgynevezett GMU 2.0 programot, amelyet 2013-ban a Bizottság is jóváhagyott, és amelynek célja egy szorosabb GMU létrehozása legkésőbb 2025 végéig.25
A pénzügyi szektor integrációja mint cél megvalósítása a monetáris unióhoz képest kevésbé volt prioritás, csak fokozatosan jelent meg, és az első érdemi lépések évtizedekkel később történtek ezen a területen, mint a monetáris unió ügyében. Így egy magas színvo-nalú, uniós szintű pénzügyi felügyelet kiépítésére sem került sor hosszú ideig.26
Az Európai Közösségek pénzügyi felügyeletének alapját az úgynevezett Lámfalussy-jelentés adta, amely keretében felügyeleti bizottságok jöttek létre (Committee of European
19 Gombos 2017, 143–144.
20 Flash Eurobarometer 149: „Post-referendum in Sweden” (2003). DG Press and Communication, European Commission. Elérhető: http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/flash/fl149_en.pdf (A letöltés dátuma: 2019. 06. 01.)
21 Gombos 2017, 143–144.
22 2002-ben, illetve 2003-ban a Bizottság meg is indította a túlzottdeficit-eljárást Németországgal, illetve Franciaországgal szemben, azonban a Tanács mindkét esetben leszavazta e kezdeményezéseket, majd a Bi-zottság jogorvoslati kérelme nyomán az Európai Bíróság is olyan ítéleteket hozott a Tanács e döntéseivel kapcsolatban, amely lehetetlenné tette a Bizottság számára, hogy további intézkedéseket tegyen, illetve követeljen a Tanácstól ezen országokkal szemben. Lásd: Hinajeros 2014, 570–571.
23 Lamfalussy–Maes–Péters 2014, 160–167.
24 Lőrincz 2010, 50–51.
25 Halmai 2016, 273–276.
26 Az első releváns jogforrás az 1977-es első bankkoordinációs irányelv volt. Lásd: Heinz 2011, 469–472.
101 A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) intézményrendszere
Banking Supervisors, Committee of European Insurence and Occupational Pensions Su-pervisors, Committee of European Securities Regulators), amelyek alapvetően tanácsadói funkcióval rendelkeztek, ám emiatt munkájuk nem volt kielégítő az uniós jog egységes alkalmazásának, a tagállami felügyeleti gyakorlat konvergenciájának elősegítésében, amint arra a pénzügyi majd gazdasági válság tapasztalatai is rámutattak.27 A meglévő szervezeti keretek közötti lassú működésből, az intézményi kapacitás hiányából fakadóan a bizottságok nem alapozták meg a határokon átívelő válságra való hatékony reagálást.28
A 2009-ben publikált de Larosiére-jelentés hatására a döntéshozók úgy döntöttek, hogy radikálisan megújítják a vonatkozó szervezetrendszert. Ennek nyomán létrejött egy uniós szintű makroprudenciális felügyeleti szerv (Európai Rendszerkockázati Testület), amely rendszerszinten valósítja meg a pénzügyi felügyeletet. A három bizottság alapjain létrejött három mikroprudenciális felügyeleti szerv is, amelyek az egyes piaci szereplők szintjén valósítják meg a pénzügyi felügyeletet: 1. Európai Bankhatóság (EBH), 2. Európai Értékpapír-piaci Hatóság (EÉPH), 3. Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság (EBFH).29 Az utóbbi három szervet összefoglalóan az Európai Felügyeleti Hatóságoknak nevezzük. A fenti szervek egy vegyes bizottsággal és az illetékes tagállami hatóságokkal együtt alkotják a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerét (ESFS).30
A bankszabályozás területén egy úgynevezett második lépés kialakítása is folya-matban van, ez pedig az Európai Bankunió. E reformok nyomán az Európai Központi Bank és a Központi Bankok Európai Rendszere is valamelyest új szerepbe került. A Bankunió három alrendszer együttese: 1. Egységes Felügyeleti Mechanizmus (EFM), 2. Egységes Szanálási Mechanizmus (ESZM), 3. a betétbiztosítási rendszer reformja, illetve idesorolják még az egységes szabálykönyv (Single Rulebook)31 kidolgozását is. Az ESZM és a betét-biztosítási rendszer végleges kialakítása jelenleg is folyamatban van.