• Nem Talált Eredményt

Az Európai Bizottság funkciói

5. Az Európai Bizottság

5.4. Az Európai Bizottság funkciói

Az integráció „motorja”

A Bizottság legfőbb szerepe az uniós jogszabályi és döntéshozatali javaslatok előterjesz-tésében van. Kivételt csak adott szakpolitikai területek képeznek, így például a közös kül- és biztonságpolitika.69 Ugyanakkor, szemben a nemzetállami hagyományokkal, sem egyéni parlamenti képviselői, sem államfői előterjesztésre nincs lehetőség. Az előterjesztő szerep azért is lényeges, mert a Bizottság egyértelműen meghatározhatja ezzel a későbbi jogalkotási folyamat irányát és végkimenetelét.70 Értelemszerűen ez egyfajta „kapuőri”

funkcióval is jár, hiszen az előterjesztéseket, azok tartalmát intézményesített (lásd európai polgári kezdeményezés) és nem vagy kevésbé intézményesített (lobbitevékenység érdekkép-viseleti és egyéb civil szervezetek által) formában több egyéb szereplő is befolyásolhatja.71 A Bizottság zöld könyvei olyan írásos anyagok, amelyek az adott szakpolitikai területre vonatkozó javaslatok alapjaként szolgálnak, míg a fehér könyvek már konkrét lépéseket, intézkedéseket is tartalmaznak, összefoglalják a lefolytatott konzultáció eredményét, il-letve a Bizottság azzal kapcsolatos álláspontját. A belső szervezeti egységek szempontjából meghatározó szerephez a szakterületért felelős főigazgatóság, a Főtitkárság, valamint a Jogi Szolgálat jut.72 Az uniós jogszabálytervezet elkészítésének eljárását több kritika éri, amely számtalan tényezővel függ össze: így az egyszemélyi felelős hiánya, a nyelvi sokszínűség

64 Spence 2006, 140.

65 A kabinettagok nemzeti hovatartozását illetően lásd bővebben: Egeberg–Heskestad 2010.

66 Chalmers–Davies–Monti 2014, 66.

67 Spence 2006, 150.

68 Peterson 2017, 361–362.

69 EUSZ 30. cikk (1) bekezdés.

70 Peers 2014, 46.

71 Lásd bővebben: Chalmers–Davies–Monti 2014, 73.

72 Robinson 2014, 254.

63 Az Európai Bizottság

az apparátuson belül, szakpolitikai „elfogultság” a véleményezés során.73 A jogalkotás minőségének javításával kapcsolatos többéves, évtizedes erőfeszítések – ahogy azt a két legutóbbi elnöki ciklus célkitűzései is mutatják – a jelzett problémákra próbáltak vala-milyen formában reagálni. Ennek egyik eredménye a jogalkotás minőségének javításáról szóló 2016-os intézményközi megállapodás, amely részletes szabályokat fektetett le a Bi-zottság tevékenységét illetően.74 A Bizottság éves munkaprogramjának elfogadása előtt az uniós jogalkotásért felelős intézményekkel konzultációt folytat. A jogszabályok teljes életciklusát végigkísérő megközelítéssel összhangban az intézményközi megállapodás külön szabályozza a hatásvizsgálat elvégzésének követelményeit, az érdekelt felekkel és a nyilvá-nossággal lefolytatandó konzultációs elvárásokat, végül a hatályos jogszabályok utólagos értékelését. A megállapodás több tekintetben is pozitív változást hozott: így a részletes kö-vetelmények lefektetésével, a megállapodás tág tárgyi hatályával, amely a nem jogalkotási aktusokra is kiterjed; ugyanakkor csak a következő időszak eredményei alapján ítélhető meg, hogy érdemi változások is történnek-e.

Jogalkotási és nem jogalkotási aktusok elfogadása

Az Európai Bizottság rendelkezik eredeti és származékos jogalkotási jogkörökkel is: ez egy-felől a jogalkotási aktusok elfogadása, másegy-felől a nem jogalkotási aktusok elfogadása.

Jogalkotási aktusok elfogadása: eredeti jogalkotási jogkör gyakorlására való feltalmazást ad az EUMSZ, így a Bizottság szükség esetén megfelelő irányelveket vagy ha-tározatokat intéz a tagállamokhoz a közvállalatok működésével kapcsolatban,75 valamint a Bizottság által rendeletekben76 meghatározott feltételek mellett maradhat az adott tagállam területén másik tagállam munkavállalója.77 Ugyanakkor ez a lehetőség egyértelműen ki-vételes a Bizottság tevékenységi köreit illetően.

Nem jogalkotási aktusok elfogadása: a Bizottság kvázijogalkotási tevékenységeinek a legnagyobb részét az úgynevezett nem jogalkotási aktusok elfogadása teszi ki, amelyek szerződési alapjaként az EUMSZ 290. és 291. cikke szolgálnak. Ennek megfelelően a nem jogalkotási aktusok két kategóriáját választották külön:

• Jogalkotási aktusokban felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják (felhatalmazáson ala-puló jogi aktusok). E felhatalmazás gyakorlása szigorú feltételekhez kötött, így az nem terjedhet ki a szabályozási terület alapvető elemeire, a felhatalmazásban meg kell határozni a céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát. Uniós jog-alkotóként mind a Tanács, mind az Európai Parlament visszavonhatja a

felhatalma-73 Robinson 2014, 265–267.

74 Intézményközi megállapodás az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között a jogalkotás minőségének javításáról, HL L 123., 2016. 05. 12. (a továbbiakban: Jogalkotási Intézményközi Megállapodás).

75 EUMSZ 106 cikk (3) bekezdés.

76 EUMSZ 45. cikk (3) bekezdés d) pont.

77 Chalmers–Davies–Monti 2014, 67.

zást, valamint lehetősége van kifogást emelni az Európai Bizottság így kibocsátott aktusaival szemben.

• Az EUMSZ azt is egyértelműen rögzíti, hogy a tagállamok nemzeti jogukban fo-gadják el a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézke-déseket (végrehajtási aktusok). Ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végre-hajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra, ám itt a tagállamoknak biztosítják az ellenőrzési joguk gyakorlását a tagállamok képviselőiből álló bizottságokkal (komitológia  bizottságok és azok eljárásai). Utóbbiak szervezeti és működési kereteit bár a Bi-zottság biztosítja, mégis a tagjai révén a tagállami érdekek becsatornázásának mechanizmusaként tekinthetünk rájuk. Az idők folyamán ugyanakkor a döntés-hozatali rendjükkel kapcsolatos garanciális követelmények, valamint demokratikus legitimáció szempontjából az Európai Parlament jogkörei is a bizottsági munkával összefüggésben megerősödtek.

Az uniós költségvetéssel kapcsolatos funkciók

A Bizottság költségvetéssel kapcsolatos funkciói egyfelől a költségvetés előkészítése, más-felől a költségvetés végrehajtása.

A költségvetés előkészítése: a Bizottság meghatározó szereppel bír a költségvetés és a többéves pénzügyi keret előkészítésében. Míg az ESZAK, az EGK és az Euratom költ-ségvetési rendszere az 1970-es Luxemburgi Szerződéssel egységesült,78 addig a többéves pénzügyi keretek bevezetése csak a 80-as évek végén történt meg, amely a költségvetés egyre jelentősebb részét kitevő fejlesztési kiadások hatékonyabb és eredményesebb forrás-allokációját tette lehetővé.79 Ugyanakkor a tagállami költségvetésekkel összevetve annak nagysága napjainkig viszonylag alacsony, az uniós költségvetés egyértelműen fejlesztési jellegű, hiszen a legfontosabb közjavakat változatlanul tagállami szinten finanszírozzák (oktatás, egészségügy, szociális ügyek), amelyek tekintetében az Európai Unió legfeljebb koordináló, kiegészítő jellegű hatáskörrel rendelkezik.80

A válságra adott válaszlépések révén csak részben alakult át a Bizottság szerepe és működése a költségvetési tervezetek előterjesztését illetően. A Költségvetési Főigaz-gatóság megtartotta korábban is meglévő központi szerepét, de a Főtitkárság és az elnöki beavatkozás erősödése a költségvetési eljárások tekintetében is megmutatkozott, különösen a 2014–2020-as pénzügyi keret elfogadását érintően.81 Másrészt a belső eljárásrendek leg-utóbbi újraszabályozása, Juncker elnök befektetési terve és a költségvetésért felelős biztos alelnöki pozíciójának biztosítása egyértelműen arra utalnak, hogy a költségvetési eljárás és a funkciók megvalósítása egyre nagyobb jelentőségre tesznek szert a Bizottságon belül.82

78 Csűrös 2015, 136.

79 Csűrös 2015, 137.

80 Csűrös 2015, 132–137.

81 Götz–Patz 2016, 1047–1049.

82 Götz–Patz 2016, 1052.

65 Az Európai Bizottság

A költségvetés végrehajtása: a költségvetés végrehajtásáért felelős uniós intézmény a Bizottság. Az EUMSZ szerint a Bizottság „végrehajtja az [unió] költségvetését és irányítja a programokat”.83 A végrehajtás során a Bizottság „a költségvetést […] saját felelősségére és az előirányzatok keretein belül hajtja végre a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával”, amelynek felelőssége alól az Európai Parlament mentesí-ti.84 Érdekes ebből a szempontból, hogy az éves költségvetésről szóló parlamenti és tanácsi döntésnek nincs jogi aktusa, csupán politikai kötelezettség a Bizottság felé.85

Az uniós normák végrehajtása

Az uniós normák közvetlen végrehajtása annak saját apparátusa révén (közvetlen végre-hajtás) az integráció történetében először a Bizottságnál mint közösségi szintű versenyfel-ügyeleti szervnél jelent meg. Ez később továbbfejlődött, és mind több ágazati szakpolitikai területen szerzett a hatósági jogalkalmazáshoz köthető hatásköröket. A közvetlen végre-hajtás ilyen típusú erősödése túlmutatott a Bizottságon is, amelytől már szervezetileg el-különült módon egyéb ágazati szakpolitikai területeken megjelentek az EU ügynökségeinek hatósági hatáskörei is. Végezetül ez a fajta fejlődési folyamat elvezetett az EKB bankfel-ügyeleti szerepkörének elismeréséig. Jelen fejezetben pusztán utalni kívánunk a közvetlen végrehajtás erősödésére, amely külön fejezet vizsgálati tárgyát képezi. Így a tagállami szervek általi közvetett végrehajtás elsődleges szerepe főszabály szerint máig érvényesül.

A Szerződések „őre”

A Szerződések „őreként” a Bizottság fellép a tagállamokkal szemben, ha nem tartják meg az uniós jog rendelkezéseit. Ennek biztosítása érdekében a Bizottság számára több eszköz és eljárás is rendelkezésre áll. Ilyen a kötelezettségszegési eljárás és a túlzottdeficit-eljárás.

A rendelkezésre álló eszközök közül a leglényegesebb az úgynevezett kötelezettség-szegési eljárás.86 Ennek lényege egy többlépésben lezajló egyeztetés a tagállam és a Bi-zottság között. Amennyiben ez sikertelenül zárul, a BiBi-zottság az Európai Unió Bírósága előtt kötelezettségszegés megállapítása iránti per megindítására jogosult. Ugyanakkor sejthető, hogy ez az eljárás viszonylag hosszadalmas, amelynek megkönnyítése és az uniós követelményeknek való megfelelés érdekében szűk évtizeddel ezelőtt egy további megelőző eljárást vezettek be.

2008 óta a Bizottság úgynevezett piloteljárást honosított meg, amely megelőzi a köte-lezettségszegési eljárás megindítását. A piloteljárás célja éppen az, hogy a kötelezettségsze-gési eljárás megindítása nélkül lehessen rendezni az uniós követelmények megsértése miatti problémát. Ennek során a tagállam tájékoztatást ad a Bizottságnak a felmerült helyzetről, amelyről a Bizottság maga vagy panasz alapján értesül. A piloteljárás abból a szempontból

83 EUSZ 17. cikk.

84 EUMSZ 319. és 322. cikk.

85 Csűrös 2015, 133.

86 EUMSZ 258. cikk.

mindenképpen beváltotta a hozzá fűzött reményeket, hogy az esetek 80%-ában a meg-indított ügyek nem jutnak el a kötelezettségszegési eljárás szintjére.87 Korrelációs táblák, pontozásos értékelések, megfelelési és egyéb célzott vizsgálatok, tagállami végrehajtási tervek keretében a Bizottság ma már az uniós követelményeknek való megfelelés vizsgá-latának széles eszköztárát alkalmazza.88

Amennyiben a piloteljárás sikertelenül zárul, sor kerülhet a kötelezettségszegési eljárás hivatalos megindítására. Ha a Bizottság megítélése szerint a tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét (továbbra) sem teljesítette, figyelmeztető levelet bocsát ki, amelyben felhívja, hogy két hónapon belül tegye meg a meg nem feleléssel kapcsolatos észrevételeit. A Bizottság dönthet 1. az eljárás befejezése mellett, amennyiben megítélése alapján a tagállam kellően alapos érveket tudott felsorakoztatni; 2. ennek hiányában pedig dönthet az eljárás folytatása mellett.

Amennyiben a Bizottság az ügy folytatása mellett dönt, indokolással ellátott véle-ményt ad. A véleménynek tartalmaznia kell minden olyan tényt és jogi indokot, amelyre a Bizottság a tagállam jogsértését alapozza;89 ettől eltérni utóbb már nem lehet.90 Az érin-tett tagállamnak ismét lehetőséget kell biztosítani észrevételei megtételére. Ha az érinérin-tett tagállam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak (amelynek részét képezik a tagállamtól elvárt intézkedések is), a Bizottság az Európai Unió Bíróságához fordulhat.

Az uniós követelmények megsértése kapcsán akkor is szerephez juthat a Bizottság, ha az EUMSZ 12. jegyzőkönyve szerinti túlzottdeficit-eljárás megindítása válik szükségessé azzal a tagállammal szemben, amelyik 1. tervezett vagy tényleges költségvetési hiányának a bruttó hazai termékhez viszonyított aránya meghaladja a 3%-ot, vagy 2. az államadós-ságnak a piaci árakon számított bruttó hazai termékhez viszonyított aránya a 60%-ot túllépi.

Ebben a speciális eljárástípusban a Bizottság szerepe és az eljárás megindítása a tagállamok azon általános kötelezettségén alapul, hogy tervezett és tényleges hiányukról, valamint adósságuk szintjéről haladéktalanul és rendszeresen tájékoztassák a Bizottságot.

Közös kül- és biztonságpolitika alakítása

Az EUSZ 17. cikke alapján „a Bizottság látja el az Unió külső képviseletét a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a Szerződések által meghatározott más esetek kivételével”.

Ugyanakkor ez olyan szakpolitikai területet jelent, ahol a Tanács rendelkezik meghatározó szereppel, illetve a kettős jogi természetű pozícióval bíró főképviselő.

A közös kül- és biztonságpolitikai főképviselő szerepe: a közös kül- és biztonságpo-litikai főképviselő kettős jogi helyzetéből fakadóan a Bizottsághoz, valamint a Tanácshoz kapcsolódó feladatokat lát el. Az EUSZ. 17. és 28 cikke szerint

87 Smith 2015, 362–366.

88 Smith 2015, 367.

89 Gombos 2017, 261.

90 A Európai Unió Bíróságának kapcsolódó gyakorlata alapján a kereset utóbb már nem terjeszthető ki az in-dokolással ellátott véleményben megjelölt tényekhez és jogalaphoz képest. A kapcsolódó esetjogi követel-ményeket illetően lásd bővebben: Barabás 2014, 42–43.

67 Az Európai Bizottság

• a főképviselő javaslataival hozzájárul a közös kül- és biztonságpolitika kidolgo-zásához;

• gondoskodik az Európai Tanács, illetve a Tanács által elfogadott határozatok végre-hajtásáról;

• biztosítja az Unió külső tevékenységeinek összhangját;

• a Bizottságon belül felel a Bizottság külkapcsolatokkal összefüggő feladatainak ellátásáért, és az Unió külső tevékenysége egyéb területeinek összehangolásáért;

• képviseli az Uniót, így általános jelleggel a közös kül- és biztonságpolitikára vonat-kozó ügyekben párbeszédet folytat harmadik felekkel, és képviseli az Unió állás-pontját a nemzetközi szervezetekben és nemzetközi konferenciákon is.

Európai Külügyi Szolgálat: megbízatásának ellátása során a főképviselőt az EUSZ. 27. cikke szerint az Európai Külügyi Szolgálat segíti, amely a tagállamok diplomáciai szolgálataival együttműködésben tevékenykedik, és a Tanács Főtitkársága, valamint a Bizottság meg-felelő szervezeti egységeinek tisztviselőiből, továbbá a nemzeti diplomáciai szolgálatok által kirendelt személyzetből áll.

A külügyi terület az uniós intézményrendszeren belüli sajátos helyzetét az európai külügyi szolgálat jogi helyzete is visszatükrözi, amely az azt létrehozó tanácsi határozat szerint az „Európai Unió önálló, a Tanács Főtitkárságától és a Bizottságtól függetlenül működő szerve”.91

KAPCSOLÓDÓ DOKUMENTUMOK