4. Az Európai Unió Tanácsa
4.5. Az EU Tanácsának ülésezési és belső döntéshozatali rendje
Az EU Tanácsának belső döntéshozatali rendjét a Szerződések, illetve a Tanács eljárási szabályzata határozza meg. A Tanács saját eljárási szabályzatához kötve van, annak ren-delkezéseit egyedi döntéssel nem írhatja felül még akkor sem, ha az magasabb szavazati aránnyal született, mint ami az eljárási szabályzat elfogadásához szükséges. Ha a Tanács változtatni kíván eljárási rendjén, akkor az eljárási szabályzatot kell módosítania. Az eljárási szabályzat megsértése a döntés megsemmisítését eredményezheti a Bíróság előtti eljárásban, amelynek megindítására a tagállamok is jogosultak.41
A Tanács üléseit Brüsszelben tartja, kivéve az április, június és október hónapban ese-dékes üléseket, amelyek Luxembourgban zajlanak. A Tanács egyhangúlag más helyszínen történő ülésezésről is határozhat.
A Tanács ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetéről tanácskoznak vagy sza-vaznak, nyilvánosak. A nyilvánosságot a Tanács internetes videóközvetítés révén biztosítja.
A jogalkotási aktusokkal kapcsolatos szavazások eredményét és a szavazatoknak a Tanács tagjai vagy a rendes jogalkotási eljárásban előírt egyeztetőbizottságban részt vevő képvi-selői által adott indokolását, valamint a Tanács jegyzőkönyvében rögzített nyilatkozatokat és e jegyzőkönyvnek az egyeztetőbizottság ülésével kapcsolatos pontjait nyilvánosságra kell hozni. A Tanács minősített többséggel dönthet úgy, hogy egyéb témákban is nyilvános ülést vagy nyilvános vitát tart.
A napirendet a Tanács az egyes ülések kezdetén fogadja el. Az elnökség által elő-készített ideiglenes napirenden nem szereplő pont napirendre tűzése a Tanács egyhangú jóváhagyását igényli. Az ideiglenes napirend és az elfogadott napirend három részre tago-lódik: egy, a jogalkotási aktusokra vonatkozó tanácskozásra („jogalkotási tanácskozás”),
38 EUMSZ 240. cikk (1) bekezdés.
39 C-25/94 számú ügy, az Európai Közösségek Bizottsága v. az Európai Unió Tanácsa; ECLI:EU:C:1996:114.
40 EUMSZ 240. cikk (2) bekezdés.
41 68/86 számú ügy, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága v. az Európai Közösségek Tanácsa;
ECLI:EU:C:1988:85.
49 Az Európai Unió Tanácsa
egy nem jogalkotási tevékenységgel foglalkozó részre („nem jogalkotási tevékenységek”), illetve az egyéb ügyekre. Az ideiglenes napirend első két részének napirendi pontjai
„A” és „B” napirendi pontokra oszlanak. „A” napirendi pontként szerepelnek azok a pontok, amelyeknek a Tanács általi jóváhagyása vita nélkül is lehetséges, mert a Coreper szintjén sikerült a tagállamok között megállapodásra jutni. Ez azonban nem zárja ki annak lehető-ségét, hogy a Tanács valamely tagja vagy a Bizottság e pontok jóváhagyásakor véleményt nyilvánítson, és nyilatkozatait jegyzőkönyvbe vetesse. Bármelyik tagállam kifogásolhatja egy ügy „A” napirendi pontként történő besorolását. Az egyéb ügyek napirendi pont alatt olyan eszmecserék és tájékoztatások szerepelhetnek, amelyek nem igényelnek döntést a Ta-nács részéről. E napirendi pontok felvételét a kérelmezőnek indokolnia kell.
A döntéshozatal során a Tanács a Szerződésekben meghatározottak szerint egyszerű többséggel, minősített többséggel vagy egyhangúlag határoz. Az EUSZ 16. cikk (3) bekez-dése értelmében főszabály a minősített többséggel történő döntéshozatal.
A Tanács egyszerű többséggel történő döntéshozatalához a Tanács tagjai többsé-gének – ez jelenleg 15 tagállam – szavazata szükséges. A Szerződések értelmében a Tanács egyszerű többséggel
• fogadja el eljárási szabályzatát, és dönt eljárási kérdésekben;
• kéri fel a Bizottságot, hogy végezze el a Tanács által a közös célkitűzések eléréséhez szükségesnek tartott vizsgálatokat, és terjesszen be ahhoz megfelelő javaslatokat.
A Tanács egyhangú döntését nem akadályozza a jelen lévő vagy képviselt tagok tartózko-dása.42 A Szerződések egyhangú döntéshozatalt az alábbi kérdésekben írnak elő:
• ha a Tanács a Bizottság javaslata alapján jár el, a javaslatot a Tanács – a 294. cikk (10) és (13) bekezdésében, a 310. cikkben, a 312. cikkben, a 314. cikkben, valamint a 315. cikk második albekezdésében foglalt esetek kivételével – csak egyhangúlag módosíthatja, kivéve
– a rendes jogalkotási eljárás egyeztetőbizottsági szakaszában;
– a költségvetési eljárást és a többéves pénzügyi keret elfogadására irányuló el-járást;
• egyes alkotmányos jelentőségű kérdésekben:
– az Európai Parlament tagjainak valamennyi tagállamban egységes eljárás sze-rint vagy valamennyi tagállamban közös elveknek megfelelően tartandó, meg-választásához szükséges intézkedések;43
– az Unió intézményeinek nyelvhasználatára vonatkozó szabályok;44 – az EUMSZ 352. cikkében foglalt általános uniós hatáskör alkalmazása;
– egyes nemzetközi szerződések megkötése;45 – új tagállam felvétele;46
42 EUMSZ 238. cikk (4) bekezdés.
43 EUMSZ 223. cikk (1) bekezdés.
44 EUMSZ 342. cikk.
45 EUMSZ 218. cikk (8) bekezdés.
46 EUSZ 49. cikk.
• gazdasági vagy politikai szempontból szenzitív kérdésekben:
– az Unió saját forrásainak rendszere;47 – közvetett adók harmonizálása;48
– a közös kül- és biztonságpolitika területén a legtöbb esetben;
– fegyverek, lőszerek és hadianyagok meghatározása.49
A minősített többséggel történő döntéshozatalhoz 2017. április 1. óta az alábbi feltételek teljesülése szükséges
• a Tanács tagjai 55%-ának szavazata (16 tagállam),
• akik az Unió népességének legalább 65%-át kitevő tagállamokat képviselik.50 Ha a Tanács nem a Bizottságnak vagy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselő-jének a javaslata alapján jár el, a minősített többséghez
• a Tanács tagjai legalább 72%-ának a szavazata szükséges (21 tagállam),
• akik az Unió népességének legalább 65%-át kitevő tagállamokat képviselik.51 A blokkoló kisebbségnek mindkét esetben legalább négy tagállamból kell állnia. Ez utóbbi rendelkezés azért szükséges, mert a három legnépesebb tagállam (Németország, Francia-ország és Nagy-Britannia) összlakossága meghaladja az EU lakosságának 35%-át, így ön-magukban is képesek lennének blokkolni bármilyen javaslatot.
A Lisszaboni Szerződéshez fűzött 7. nyilatkozat értelmében a Tanácsnak minősített többséggel történő döntéshozatala során, amennyiben a blokkoló kisebbség létrejöttéhez szükséges, 1. a népesség legalább 55%-át (vagyis az uniós népesség 19,25%-át) vagy 2. a tagállamok számának legalább 55%-át (vagyis 8 tagállamot) képviselő tagok jelzik, hogy ellenzik valamely aktusnak a Tanács által minősített többséggel történő elfogadását, és a Tanács megvitatja a kérdést. A Tanács e tárgyalások során minden tőle telhetőt meg-tesz annak érdekében, hogy észszerű határidőn belül és az uniós jog által meghatározott kötelező határidők sérelme nélkül kielégítő megoldást találjon a felvetett aggodalmakat illetően. Amennyiben jóhiszemű tárgyalásokat követően nem sikerül minden tagállam számára megnyugtató megoldást találni, a Tanács szavazással dönthet a minősített többség rendes szabályainak megfelelően.
A minősített többség számításához szükséges népességadatokat a tagállami statisztikai szolgálatok által az Eurostatnak megküldött tájékoztatás alapján évente frissítik. A 2018. év során használt százalékos adatok a következők:
47 EUMSZ 311. cikk.
48 EUMSZ 113. cikk.
49 EUMSZ 346. cikk (2) bekezdés.
50 EUSZ 16. cikk (4) bekezdés.
51 EUMSZ 238. cikk (2) bekezdés.
51 Az Európai Unió Tanácsa
3. táblázat
A minősített többség számításához szükséges népességadatok (2018)
Ausztria 1,71% Lengyelország 7,41%
Belgium 2,22% Lettország 0,38%
Bulgária 1,39% Litvánia 0,56%
Ciprus 0,17% Luxemburg 0,12%
Csehország 2,04% Magyarország 1,91%
Dánia 1,12% Málta 0,09%
Egyesült Királyság 12,85% Németország 16,10%
Észtország 0,26% Olaszország 11,95%
Finnország 1,07% Portugália 2,01%
Franciaország 13,09% Románia 3,83%
Görögország 2,10% Spanyolország 9,08%
Hollandia 3,36% Svédország 1,97%
Horvátország 0,81% Szlovákia 1,06%
Írország 0,93% Szlovénia 0,40%
Forrás: saját szerkesztés
Az adatokból látható, hogy blokkoló kisebbséget tudnak alkotni
• a nettó költségvetési befizető tagállamok (félkövérrel szedve; 11 tagállam, a lakosság 65,56%-a),
• a mediterrán tagállamok (dőlt betűvel szedve; 7 tagállam, a lakosság 38,49%-a),
• az úgynevezett kohéziós tagállamok (színes háttérrel kiemelve; 15 tagállam, a lakosság 24,42%-a); illetve
• a 2004-ben és azt követően csatlakozott tagállamok (aláhúzva; 13 tagállam, a lakosság 20,31%-a).
A Tanács konszenzusra törekvő munkamódszerének köszönhetően az elmúlt évek átlagát tekintve a minősített többséggel elfogadható előterjesztések több mint kétharmada esetén a tagállamok egyhangú döntést hoztak.
Szavazásra akkor kerülhet sor, ha a szavazásra jogosult tagok többsége jelen van.
A Tanács elnökének kezdeményezésére szavaz. Az elnöknek ezenkívül szavazási eljárást kell kezdenie a Tanács valamely tagjának vagy a Bizottságnak a kezdeményezésére, feltéve, hogy a Tanács tagjainak többsége így határoz. A Tanács tagjai a tagállamoknak az egymást követő elnökségek jegyzéke szerinti sorrendjében szavaznak. A parlamenti döntéshozatal hagyományaival ellenkezően a Tanácsban nem az eredeti szöveghez benyújtott módosító javaslatokról, hanem az elnökség által előkészített kompromisszumos szövegekről nyilvá-nítanak véleményt a tagállamok. Formális szavazásra és szavazatszámlálásra a legritkább esetben kerül sor. A vita lezárultával az elnökség a hozzászólások alapján rendszerint csak megállapítja, hogy az elfogadáshoz szükséges többség létrejött-e.
A Tanács sürgős ügyre vonatkozó jogi aktusai írásbeli szavazással is elfogadhatók, amennyiben a Tanács vagy a Coreper egyhangúlag ilyen eljárás alkalmazásáról határoz.
Az írásbeli eljárás alkalmazásához a Bizottság beleegyezése szükséges, amennyiben az írásbeli szavazás olyan tárgyra vonatkozik, amelyet a Bizottság terjesztett a Tanács elé.
Az elnökség kezdeményezésére a Tanács egyszerűsített írásbeli eljárást, úgynevezett
„hallgatólagos beleegyezési eljárást” is alkalmazhat:
• a Tanácshoz az Európai Parlament képviselője által intézett szóbeli vagy írásbeli kérdésre adott válasz szövegének elfogadása céljából, miután a Coreper megvizs-gálta a választervezetet;
• a Gazdasági és Szociális Bizottság tagjainak és a Régiók Bizottsága tagjainak, valamint póttagjaiknak kinevezése céljából, miután a Coreper megvizsgálta a ha-tározattervezetet;
• más intézményekkel, szervekkel vagy hivatalokkal folytatandó konzultációról szóló határozat céljából, amennyiben a szerződések ilyen konzultációt kívánnak meg;
• a közös kül- és biztonságpolitikának a „COREU”-hálózaton keresztüli végrehajtása érdekében („COREU egyszerűsített írásbeli eljárás”; erről részletesen lásd az I. rész 12. fejezetét).
Ilyenkor a vonatkozó szöveget azon határidő leteltével kell elfogadottnak tekinteni, amelyet az ügy sürgősségére való tekintettel az elnökség megállapít. Az írásbeli eljárás lezárultát a Főtitkárság állapítja meg. A hallgatólagos beleegyezési eljárás alkalmazásával szemben a Tanács bármely tagja kifogást emelhet.