8. A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) intézményrendszere
8.3. Az Európai Központi Bank és a Központi Bankok Európai Rendszerének felépítése
A Gazdasági és Monetáris Unió szervezetrendszerét adó intézmények száma és komple-xitása a válság, illetve az arra adott válaszok következtében nőtt. A legjelentősebb szerepe azonban továbbra is a KBER-nek, illetve az EKB-nak van. Az Unió monetáris politikáját
27 IMF Euro Area Policies: 2007 Article IV Consultation – Staff Report (2007). (IMF Country Report No. 07/260), 27.
28 IMF Euro Area Policies: 2007 Article IV Consultation – Staff Report (2007). (IMF Country Report No. 07/260), 27.
29 Az Európai Parlament és a Tanács 1093/2010/EU rendelete (2010. november 24.) az európai felügyeleti hatóság (Európai Bankhatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/78/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről (HL L 331., 2010. 12. 15., 12–47.); az Európai Parlament és a Tanács 1094/2010/EU rendelete (2010. november 24.) az európai felügyeleti hatóság (az Európai Biz-tosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság) létrehozásáról, valamint a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/79/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről (HL L 331., 2010. 12. 15., 48–83.); az Eu-rópai Parlament és a Tanács 1095/2010/EU rendelete (2010. november 24.) az euEu-rópai felügyeleti hatóság (Európai Értékpapír-piaci Hatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009 / 77 / EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről (HL L 331., 2010. 12. 15., 84–119.) (a továbbiakban: ESA-rendeletek).
30 Van Cleynenbreugel 2012, 231–237.
31 Ugyanakkor a legutolsó elem kidolgozása már korábban az ESFS kiépítése alatt is megindult.
az Európai Központi Bank és azon tagállamok nemzeti központi bankjai irányítják, amelyek pénzneme az euró, és amelyek az eurórendszert alkotják.32 A gyakorlatban tehát a kívül maradó tagállamok megőrzik monetáris szuverenitásukat, így jegybankjaik nem kapnak szerepet a KBER központi feladatainak végrehajtásában, azonban a KBER tagjaként több területen – például statisztikai adatgyűjtésben – szorosan együttműködnek az eurót bevezető tagállamokkal (ezen együttműködés fóruma az EKB Általános Tanácsa).33
Az EKB jogi személyiséggel rendelkezik.34 Azonban a KBER a Szerződések, illetve saját Alapokmánya – jelenleg az EUMSZ 4. jegyzőkönyve – szerint sem rendelkezik jogi személyiséggel, és klasszikus értelemben nem is tartozik az Európai Unió intézményei körébe. Ahogyan Vincze utal rá, a KBER egy szervezeti struktúra, amely rögzíti az EKB és a nemzeti központi bankok monetáris együttműködésének rendjét. Ezáltal az uniós és a tagállami szint együttműködésének keretét nyújtja, amelyben az uniós szintet a dön-tési kompetencia, a nemzeti központi bankokat pedig a végrehajtás illeti meg. Végső soron a KBER egy meghatározott célokra, az uniós monetáris érdekek végrehajtására létrejött szervezeti forma, de nem szerv, hiszen a részes felek egyéb, ezen kívüli tevékenységet is ellátnak.35 A KBER-t az Európai Központi Bank döntéshozó szervei, a Kormányzótanács és az Igazgatóság irányítják.36 Ezt egészíti ki a KBER Alapokmánya szerint az EKB Álta-lános Tanácsa harmadik döntéshozó szervként.37
Az EKB az Európai Bankunió megvalósulásával új helyzetbe került, ez hatáskörei mellett szervezeti felépítését is érinti az alábbiak szerint. Amikor 2012 közepe táján hozzá-kezdtek az Európai Bankunió megtervezéséhez, a döntéshozók az EKB-t tartották messze a leghitelesebb intézménynek, amelyre rá lehet bízni a prudenciális bankfelügyeletet.
Az erős intézményi függetlenség miatt az uniós jogalkotók úgy döntöttek, hogy az EFM-t statuáló rendeletekben élesen elválasztják egymástól az EKB-nak a monetáris politikával, illetve a prudenciális felügyelettel kapcsolatos funkcióit.38 Ebből kifolyólag itt is külön tárgyaljuk a két funkcióhoz kötődő belső szervezeti egységeket.
Monetáris funkcióval kapcsolatos belső szervezeti egységek A Kormányzótanács
Az Európai Központi Bank Kormányzótanácsa annak legfőbb döntéshozó testülete – az Eu-rópai Központi Bank Igazgatóságának tagjaiból és azon tagállamok nemzeti központi bankjainak az elnökeiből áll, amelyek pénzneme az euró.39
A kezdetben az „egy tagállam, egy szavazat” elv szerint működő testület szavazási rendjét egy 2003-ban Nizzában, az állam- és kormányfői összetételben ülésező Tanács
32 EUMSZ 282. cikk (1) bekezdés.
33 Vincze 2011, 3045.
34 EUMSZ 282. cikk (3) bekezdés 1. mondat.
35 Vincze 2011, 3045–3046.
36 EUMSZ 129. cikk (1) bekezdés.
37 EUMSZ 4. jegyzőkönyv 44. cikk.
38 Alexander 2016, 469–472.
39 EUMSZ 283. cikk (1) bekezdés.
103 A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) intézményrendszere
egyhangú határozattal átalakította. Elfogadták, hogy amint az érintett nemzeti jegybank-elnökök száma meghaladja a 15-öt – ez Szlovákia euróövezeti csatlakozásával bekövet-kezett –, illetve a 21-et, a szavazási rendet egy rotációs rendszerre cserélik. Az érintett országokat gazdasági teljesítmény alapján csoportokba sorolják, és a csoportok szavazati súlya eszerint alakul.40
A testületi jelleggel működő Kormányzótanácsban (és az Igazgatóságban is) az elnök alapvetően csak első az egyenlők között (primus inter pares). Ugyanakkor vannak többlet-jogosítványai:41
• a Kormányzótanács, az Igazgatóság és az Általános Tanács ülésein ő (távollétében az alelnök) elnököl, szavazategyenlőség esetén az ő szavazata dönt;
• harmadik személyekkel szemben ő képviseli az EKB-t,
• ő mutatja be a KBER Alapokmánya szerinti éves jelentést42 az Európai Parla-mentnek, a Bizottságnak és az Európai Tanácsnak;
• részt vehet továbbá az ECOFIN és az Eurócsoport ülésein.
Emellett a válság megmutatta, milyen fontos szerepe van az EKB mellett kiemelten az EKB elnökének is a sikeres válságkezelésben. A vezetéstudomány szempontjából az elnök primus inter pares volta úgy fogható fel, hogy ő a testület szóvivője, illetve a leader (tehát nem menedzser), azaz annyira tud vezetni, amennyire a testületben követik, tágabb értelemben pedig az EKB annyira tud sikeresen működni, amennyire a tagállamok elfogadják és kö-vetik az álláspontját.43
Az EKB-nak eddig három elnöke volt: Willem Frederik Duisenberg (1998–2003), Jean-Claude Trichet (2003–2011) és Mario Draghi (2011–2019). Ahogyan az a hivatali idejükből is jól látszik, hármuk közül kettő, Trichet és Draghi elnökségét érintette intenzíven a válság, ennek megfelelően rájuk komoly szerep hárult annak elhárításában is. A szakirodalom értékelése szerint Trichet is, de különösen Draghi a válság elejétől kezdve nagyon jól tel-jesített ezen a területen. Így a 2012. július 26-án tartott beszédében (amely a nemzetközi szakirodalomban „bazooka speech” néven híresült el) jelentette ki, hogy „[f]elhatalmazá-sunk keretein belül az EKB bármit meg fog tenni, hogy megőrizze az eurót. És higgyék el nekem, ez elegendő lesz!” A szakirodalom álláspontja szerint ennek a beszédnek legalább akkora hatása volt az euróválság stabilizálásában, mint a tényleges gazdasági lépéseknek.44
Az Igazgatóság az elnökből, az alelnökből és négy további tagból áll. Az elnököt, az alelnököt és az Igazgatóság többi tagját az Európai Tanács minősített többséggel, a Ta-nácsnak az Európai Parlamenttel és az Európai Központi Bank Kormányzótanácsával folytatott konzultációt követő ajánlása alapján olyan személyek közül nevezi ki, akik mo-netáris vagy banki területen elismert szakmai tekintéllyel és tapasztalattal rendelkeznek.
Megbízatásuk nyolc évre szól, és nem újítható meg. Az Igazgatóság tagjai csak a tagállamok állampolgárai lehetnek.45
40 Vincze 2011, 3052–3053.
41 Vincze 2011, 3052–3055.
42 EUMSZ 4. jegyzőkönyv 15.3. cikk.
43 Verdun 2017, 215–216.
44 Verdun 2017, 215.; Collignon–Diessner 2016, 1297.
45 EUMSZ 283. cikk (2) bekezdés.
Ahogy Vincze összegzi, az Igazgatóság az EKB operatív döntéshozó testülete, viszi az EKB napi ügyeit, valamint meghozza a szükséges döntéseket a Kormányzótanács irány-mutatásai, valamint a Kormányzótanács határozata által meghatározott keretek között.
Elősegíti, hogy az EKB gyorsan tudjon reagálni a napi fejleményekre. A Kormányzó-tanács összetételéből adódóan erre nem alkalmas, ezt az Igazgatóság teljes munkaidőben az EKB-nak dolgozó tagjai tudják sikeresen végrehajtani. Az Igazgatóság tevékenységét testületként végzi. Általában hetente egyszer ülésezik, minden jelen levő tagnak egy sza-vazata van, határozatait egyszerű többséggel hozza.46
Az Általános Tanács
Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 129. cikke (1) bekezdésének (A KBER-t irá-nyító szervekről) sérelme nélkül az EKB harmadik döntéshozó szerveként létre kell hozni az Általános Tanácsot. Az Általános Tanács tagjai az EKB elnöke és alelnöke, valamint a nemzeti központi bankok elnökei. Az Igazgatóság többi tagja szavazati jog nélkül részt vehet az Általános Tanács ülésein.47
A gyakorlatban az Általános Tanács a GMU harmadik szakaszában részt vevő (azaz euróövezeti tag) és abban részt nem vevő (azaz nem euróövezeti tag) tagállamok kapcso-lattartó fóruma. Ebből adódóan formálisan csak átmeneti szerv, addig marad fenn, amíg van olyan tagállam, amely nem vesz részt a GMU harmadik szakaszában. Az Általános Tanácsnak azokat az Európai Monetáris Intézettől átvett feladatokat kell végrehajtania, amelyeket az EKB addig kell hogy ellásson, amíg minden tagállam be nem lép a GMU harmadik szakaszába.48
A felügyeleti funkcióhoz kötődő belső szervezeti egységek Az Egységes Felügyeleti Mechanizmus szervezete (Felügyeleti Tanács)
2013 októberében fogadták el az EFM-rendeletet, amelynek nyomán az EKB 2014 novem-berében teljes hatáskörrel megkezdte bankfelügyeleti szervként való működését. Az EFM-rendelet alapján megtörtént a Felügyeleti Testület létrehozása. Utóbbi az alábbi tagokból áll:
egy elnökből és egy alelnökből, az EKB négy képviselőjéből, valamint a mechanizmusban részt vevő tagállamok illetékes nemzeti hatóságainak egy-egy képviselőjéből álló szerv (ha az illetékes nemzeti hatóság nem a nemzeti központi bank, akkor annak egy képviselője is elkísérheti a delegáltat).49
Ennek elnökét és alelnökét az EKB javaslatára, az Európai Parlament jóváhagyásával a Tanács minősített többséggel, végrehajtási határozatában nevezi ki. Az elnök nyílt
kivá-46 Vincze 2011, 3054–3055.
47 EUMSZ 4. jegyzőkönyv 44.1–44.2. pont.
48 Vincze 2011, 3055–3056.
49 A Tanács 1024/2013/EU rendelete (2013. október 15.) az Európai Központi Banknak a hitelintézetek pru-denciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról (EFM-rendelet) 26. cikk (1) bekezdés.
105 A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) intézményrendszere
lasztási eljárásban kiválasztandó olyan személy, aki banki vagy pénzügyi területen elismert szakmai tekintéllyel és tapasztalattal rendelkezik, és nem tagja az EKB Kormányzótaná-csának. Megbízatása öt évre szól, nem megújítható. Az alelnök az EKB Igazgatóságának tagjai közül választandó.50
Az Egységes Szanálási Mechanizmus (ESZM) szervezete (Szanálási Testület és Alap) Az Egységes Szanálási Mechanizmusra vonatkozó jogszabályokat 2014 májusában és jú-liusában fogadták el. Az ESZM az uniós szintű intézmények, és a tagállamok által erre a célra létrehozott vagy kijelölt, úgynevezett nemzeti szanálási hatóságok együttműködésén épül fel.51 (A Tanács és a Bizottság is rendelkezik a mechanizmuson belül hatáskörökkel.52)
Létrejött az Egységes Szanálási Testület (a továbbiakban: a Testület). A Testület a fel-adatainak megfelelő konkrét struktúrával rendelkező EU-ügynökség. A Testület jogi sze-mélyiséggel rendelkezik, és az elnöke képviseli.53 A Testület tagjai: a kijelölt elnök, a kijelölt további négy teljes tag, az egyes részt vevő tagállamok által kinevezett, a nemzeti szanálási hatóságokat képviselő egy-egy tag; a Bizottság és az EKB egy-egy képviselővel jogosult részt venni a Testület ülésein.54
Megalakult továbbá az Egységes Szanálási Alap (a továbbiakban: Alap), amely a Tes-tület tulajdonában van. Az Alap feltöltése a nemzeti szinten beszedett források Alaphoz tör-ténő átutalására vonatkozó megállapodásban rögzített szabályokkal összhangban történik.55 Az ESZM-en belül a feladatmegosztás úgy alakul, hogy a Szanálási Testület dönt egy adott, a vonatkozó uniós normák által a hatáskörébe sorolt pénzügyi intézmény szanálásáról, a szanálást azonban a gyakorlatban a pénzügyi intézmény székhelye szerinti nemzeti szaná-lási hatóság hajtja végre. A bajba jutott bankok számára az Alap nyújt pénzügyi segítséget.56