• Nem Talált Eredményt

Hatalmi ágak elválasztása és demokratikus működés

2. Az EU intézményrendszerének általános áttekintése, intézményközi kapcsolatok

2.1. Hatalmi ágak elválasztása és demokratikus működés

Az Európai Unió intézményrendszerének felépítését és sajátosságait az Unió sajátos célki-tűzései és funkciói határozzák meg, azok elemzése során a vonatkozó szerződéses rendelke-zésekből kell kiindulni. Valójában semmi nem indokolja, hogy a tagállamok államszervezési elveit kivetítsük az EU intézményrendszerére, és ezt a megközelítést a Bíróság kifejezetten vissza is utasította, amikor az Európai Parlament a nemzetközi szerződések jóváhagyásával kapcsolatos szerződéses jogosítványait a tagállami parlamentek hasonló jogosítványainak fényében kívánta értelmezni.1 Nagyon nehéz mégis ellenállni a kísértésnek, hogy a szem-lélő olyan követelményeket kérjen számon az EU intézményein és azok működésén, ame-lyek a tagállami alkotmányos berendezkedés alapját képezik. A két leggyakoribb alapelv, amelynek vélt vagy valós hiánya rendszerint megütközést vált ki, az a hatalmi ágak elválasz-tása és a demokratikus működés. Rendhagyó módon ezért először ezeket vizsgáljuk meg.

Amennyiben a hatalmi ágak elválasztása alatt azt értjük, hogy az egyes funkciókat meghatározott intézmények elkülönülten és egymástól függetlenül látják el, akkor a hatalmi ágak elválasztása az Európai Unióban valóban nem érvényesül. A jogalkotási (törvényho-zási) funkciót az Európai Parlament és a Tanács, esetenként a Tanács gyakorolja a Bizottság közreműködésével. Végrehajtó funkciót a Bizottság és a tagállamok egyaránt ellátnak.

Speciális esetekben a végrehajtó funkciót más szervek is betölthetnek: a közös kül- és biz-tonságpolitika területén a Tanács, a monetáris politika területén pedig a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank. Igazságszolgáltatási funkciót az Európai Unió Bírósága mellett a tagállami bíróságok is ellátnak, a két intézményrendszer közötti kapcsolatot pedig elsősorban nem a hierarchia, hanem az együttműködés jellemzi.

Amennyiben a hatalmi ágak elválasztása alatt azt értjük, hogy az intézmények au-tonóm módon működnek, és egymást kölcsönösen ellenőrzik, akkor azt mondhatjuk, hogy az Európai Unióban is megtalálható a fékek és ellensúlyok rendszere. Ez a rendszer azonban az Európai Unió sajátosságait jobban megragadó alapelvekkel pontosabban leírható, és erre a következő alpontban kísérletet is teszünk.

A demokrácia elvét az Európai Unió Bírósága olyannak tekinti, amely közös a tag-államokban, és amelyen az európai integráció építménye alapul.2 Ugyanakkor az Európai Unió demokratikus működése a Maastrichti Szerződés óta folyamatos viták tárgya. E viták az Unió állítólagos „demokratikus deficitje” körül forognak, amely kifejezés negatív töltete egyértelmű, tartalma azonban meglehetősen bizonytalan. A demokratikus deficit utalhat

1 C-189/97. számú ügy, Európai Parlament v. az Európai Unió Tanácsa; ECLI:EU:C:1999:366, 34.

2 T-135/96 számú ügy, UEAPME v. az Európai Unió Tanácsa; ECLI:EU:T:1998:128, 88.

arra a tényre, hogy az egyetlen közvetlenül választott uniós intézmény, az Európai Parla-ment összetételének változása nem feltétlenül eredményezi az uniós politikák megváltozását, mert az Európai Parlament csak társjogalkotó, és nincsenek egyértelmű politikai felelős-ségi viszonyok közte és a végrehajtó funkciót ellátó uniós szervek között. A demokratikus deficit utalhat arra is, hogy az uniós hatáskörök bővülésével párhuzamosan egyre csökken a nemzeti parlamentek ellenőrző szerepe, amelyet az Európai Parlament hatásköreinek kiter-jesztése nem tud megfelelően ellensúlyozni. A demokratikus deficit kifejezést használhatják abban az értelemben is, hogy az uniós döntések jelentős része az úgynevezett komitológia révén a demokratikus ellenőrzési mechanizmusokon kívül eső eljárási rendben születik.

A demokratikus deficit további jelentése lehet, hogy az uniós döntéseket a polgároktól távol, számukra átláthatatlan módon hozzák. A demokratikus deficit végül utalhat arra is, hogy a tagállami alkotmányos berendezkedésekben megszokott széles bírósági és alkotmány-bírósági kontroll az uniós intézményrendszerben lényegesen szűkebb körben érvényesül.3 A Lisszaboni Szerződés – az Alkotmányos Szerződés koncepciójában megjelenő újítást fenntartva – úgy kívánt reagálni ezekre a kritikákra, hogy külön cím kialakításával jobban láthatóvá tette a demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezéseket. A cím a demokratikus egyenlőség, a képviseleti demokrácia és a részvételi demokrácia elveit fogalmazza meg, kiegészítve a nemzeti parlamentek hozzájárulásával az Unió működéséhez.

A demokratikus egyenlőség a polgárok közötti egyenlőség elvét jelenti: az Unió in-tézményei, szervei és hivatalai valamennyi uniós polgárt egyenlő figyelemben részesítik.4 A képviseleti demokrácia elvének megfogalmazásakor az EUSZ 10. cikke nem ke-letkeztet új jogokat, pusztán megerősíti a Szerződések szelleméből következő alapelveket.

Az uniós polgárok közvetlen képviselete az Európai Parlamentben valósul meg. Az európai parlamenti választásokon a választójog gyakorlásának szabályait az EU irányelvi szinten határozza meg, az európai parlamenti képviselők választási eljárására vonatkozóan pedig közös elveket állapít meg (erről részletesen lásd a II. rész 6. fejezetét).

Az EUSZ 10. cikke kifejezetten utal az európai szintű politikai pártok hozzájárulására az európai politikai tudatosság kialakításához és az uniós polgárok akaratának kinyilvá-nításához. Az európai politikai pártokról és szerepükről először a Maastrichti Szerződés tett említést, szervezetüket és finanszírozásukat pedig a Nizzai Szerződés felhatalmazása alapján 2003 óta az EU rendeleti szinten szabályozza.5 Az európai politikai pártok bizonyos feltételek fennállása esetén (például legalább a tagállamok egynegyedében politikai kép-viselettel rendelkeznek vagy a legutóbbi európai parlamenti választásokon legalább a tag-államok egynegyedében legalább 3%-os eredményt értek el) közvetlen uniós támogatásban részesülnek, viszont szervezetüket és finanszírozásukat el kell választaniuk az Európai Parlament képviselőcsoportjainak szervezetétől és finanszírozásától. 2016-ban 15 európai párt kapott pénzügyi támogatást az Európai Uniótól. Az európai politikai pártok súlyát és láthatóságát jelentősen növelte az Európai Parlament által a 2014. évi európai parlamenti választásokon kezdeményezett csúcsjelölti rendszer. Ennek keretében a legnagyobb európai

3 Craig, Paul – De Búrca, Gráinne (2015): EU Law. Text, Cases, and Materials. 6th ed. Oxford, Oxford University Press. 151–152.

4 EUSZ 9. cikk.

5 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/2003/EK rendelete (2003. november 4.) az európai szintű politikai pártokra irányadó előírásokról és finanszírozásuk szabályairól.

27 Az EU intézményrendszerének általános áttekintése…

pártok a választásokat megelőzően jelöltet állítottak az Európai Bizottság elnöki posztjára azzal az elvárással, hogy a tagállamok állam- és kormányfői a választáson legtöbb helyet szerző párt jelöltjét támogatják majd. Ténylegesen ez így is történt, azonban a tagállamok állam- és kormányfőit ilyen jogi kötelezettség nem terheli, és korai még állást foglalni arról, hogy a megoldás bevett gyakorlattá válik-e. Az Európai Parlament és az Európai Bizottság közötti kapcsolatokról szóló keretmegállapodás felülvizsgálatáról szóló, 2018. február 7-i határozatában a Parlament mindenesetre kimondta, hogy készen áll arra, hogy elutasítson az Európai Bizottság elnöki posztjáért induló minden olyan jelöltet, aki nem volt valamely európai szintű politikai párt csúcsjelöltje a 2019. évi európai parlamenti választásokat meg-előző időszakban.

A képviseleti demokrácia elve az EU-ban nemcsak az Európai Parlamenten keresztül, hanem az Európai Tanács munkájában részt vevő állam- és kormányfőkön, illetve a Ta-nácsban képviselettel rendelkező kormányokon keresztül is érvényesül, amelyek vagy nemzeti parlamentjüknek, vagy állampolgáraiknak tartoznak demokratikus felelősséggel.

A részvételi demokrácia körében a Lisszaboni Szerződés legfontosabb újítása az uniós polgári kezdeményezés bevezetése, amelynek részletszabályait az EU rendeleti úton hatá-rozta meg.6 Polgári kezdeményezést olyan ügyben lehet tenni, amely az Európai Bizottság hatáskörébe tartozik, és ahol a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség. A polgári kezdeményezést az EU tagállamainak legalább egynegyedéből származó 1 millió uniós polgárnak kell támogatnia a tagállamonként megállapított alsó kor-látnak megfelelően (Magyarország esetében ez legalább 16 500 fő). Az aláírásgyűjtést egy legalább héttagú „polgári bizottság” kezdeményezheti, amelynek minden tagja más-más tag-állam tag-állampolgára. A kezdeményezést nyilvántartásba kell venni az Európai Bizottságnál, és a nyilvántartásba vétel megerősítését követően a szervezőknek 12 hónap áll rendelkezésre a kívánt számú aláírások összegyűjtésére. A megfelelő számú aláírás összegyűjtését kö-vetően a Bizottságnak három hónapja van arra, hogy a kezdeményezést mérlegelje. Ebben az időszakban a kezdeményezők találkozhatnak a Bizottság képviselőivel, és javaslataikat az Európai Parlamentben nyilvános meghallgatáson mutathatják be. A Bizottság indokolt döntésben határoz arról, hogy kíván-e a jogalkotást kezdeményezni az ügyben, de ilyen irányú jogi kötelezettsége nincsen. Mindeddig három sikeres (megfelelő számú aláírást összegyűjtő) kezdeményezésre került sor, amelyek alapján a Bizottság több válaszlépésre is ígéretet tett, de kifejezett jogalkotási lépéseket egyik sem eredményezett.

Uniós szinten a részvételi demokrácia további fontos alkotóeleme az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal folytatott nyílt, átlátható és rendszeres párbeszéd, illetve a szabályozásban érintett felekkel folytatott széles körű előzetes konzultáció. Az ér-dekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal folytatott párbeszéd legvitatottabb pontja a lobbizás kérdése, erről részletesen lásd a II. rész 11. fejezetét.

Az EUSZ 12. cikke emellett tárgyalja a nemzeti parlamentek hozzájárulását az Európai Unió működéséhez, erről részletesen lásd a II. rész 10. fejezetét.

6 Az Európai Parlament és a Tanács 211/2011/EU rendelete (2011. február 16.) a polgári kezdeményezésről.

KAPCSOLÓDÓ DOKUMENTUMOK