2. Az EU intézményrendszerének általános áttekintése, intézményközi kapcsolatok
2.1. Hatalmi ágak elválasztása és demokratikus működés
Az Európai Unió intézményrendszerének felépítését és sajátosságait az Unió sajátos célki-tűzései és funkciói határozzák meg, azok elemzése során a vonatkozó szerződéses rendelke-zésekből kell kiindulni. Valójában semmi nem indokolja, hogy a tagállamok államszervezési elveit kivetítsük az EU intézményrendszerére, és ezt a megközelítést a Bíróság kifejezetten vissza is utasította, amikor az Európai Parlament a nemzetközi szerződések jóváhagyásával kapcsolatos szerződéses jogosítványait a tagállami parlamentek hasonló jogosítványainak fényében kívánta értelmezni.1 Nagyon nehéz mégis ellenállni a kísértésnek, hogy a szem-lélő olyan követelményeket kérjen számon az EU intézményein és azok működésén, ame-lyek a tagállami alkotmányos berendezkedés alapját képezik. A két leggyakoribb alapelv, amelynek vélt vagy valós hiánya rendszerint megütközést vált ki, az a hatalmi ágak elválasz-tása és a demokratikus működés. Rendhagyó módon ezért először ezeket vizsgáljuk meg.
Amennyiben a hatalmi ágak elválasztása alatt azt értjük, hogy az egyes funkciókat meghatározott intézmények elkülönülten és egymástól függetlenül látják el, akkor a hatalmi ágak elválasztása az Európai Unióban valóban nem érvényesül. A jogalkotási (törvényho-zási) funkciót az Európai Parlament és a Tanács, esetenként a Tanács gyakorolja a Bizottság közreműködésével. Végrehajtó funkciót a Bizottság és a tagállamok egyaránt ellátnak.
Speciális esetekben a végrehajtó funkciót más szervek is betölthetnek: a közös kül- és biz-tonságpolitika területén a Tanács, a monetáris politika területén pedig a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank. Igazságszolgáltatási funkciót az Európai Unió Bírósága mellett a tagállami bíróságok is ellátnak, a két intézményrendszer közötti kapcsolatot pedig elsősorban nem a hierarchia, hanem az együttműködés jellemzi.
Amennyiben a hatalmi ágak elválasztása alatt azt értjük, hogy az intézmények au-tonóm módon működnek, és egymást kölcsönösen ellenőrzik, akkor azt mondhatjuk, hogy az Európai Unióban is megtalálható a fékek és ellensúlyok rendszere. Ez a rendszer azonban az Európai Unió sajátosságait jobban megragadó alapelvekkel pontosabban leírható, és erre a következő alpontban kísérletet is teszünk.
A demokrácia elvét az Európai Unió Bírósága olyannak tekinti, amely közös a tag-államokban, és amelyen az európai integráció építménye alapul.2 Ugyanakkor az Európai Unió demokratikus működése a Maastrichti Szerződés óta folyamatos viták tárgya. E viták az Unió állítólagos „demokratikus deficitje” körül forognak, amely kifejezés negatív töltete egyértelmű, tartalma azonban meglehetősen bizonytalan. A demokratikus deficit utalhat
1 C-189/97. számú ügy, Európai Parlament v. az Európai Unió Tanácsa; ECLI:EU:C:1999:366, 34.
2 T-135/96 számú ügy, UEAPME v. az Európai Unió Tanácsa; ECLI:EU:T:1998:128, 88.
arra a tényre, hogy az egyetlen közvetlenül választott uniós intézmény, az Európai Parla-ment összetételének változása nem feltétlenül eredményezi az uniós politikák megváltozását, mert az Európai Parlament csak társjogalkotó, és nincsenek egyértelmű politikai felelős-ségi viszonyok közte és a végrehajtó funkciót ellátó uniós szervek között. A demokratikus deficit utalhat arra is, hogy az uniós hatáskörök bővülésével párhuzamosan egyre csökken a nemzeti parlamentek ellenőrző szerepe, amelyet az Európai Parlament hatásköreinek kiter-jesztése nem tud megfelelően ellensúlyozni. A demokratikus deficit kifejezést használhatják abban az értelemben is, hogy az uniós döntések jelentős része az úgynevezett komitológia révén a demokratikus ellenőrzési mechanizmusokon kívül eső eljárási rendben születik.
A demokratikus deficit további jelentése lehet, hogy az uniós döntéseket a polgároktól távol, számukra átláthatatlan módon hozzák. A demokratikus deficit végül utalhat arra is, hogy a tagállami alkotmányos berendezkedésekben megszokott széles bírósági és alkotmány-bírósági kontroll az uniós intézményrendszerben lényegesen szűkebb körben érvényesül.3 A Lisszaboni Szerződés – az Alkotmányos Szerződés koncepciójában megjelenő újítást fenntartva – úgy kívánt reagálni ezekre a kritikákra, hogy külön cím kialakításával jobban láthatóvá tette a demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezéseket. A cím a demokratikus egyenlőség, a képviseleti demokrácia és a részvételi demokrácia elveit fogalmazza meg, kiegészítve a nemzeti parlamentek hozzájárulásával az Unió működéséhez.
A demokratikus egyenlőség a polgárok közötti egyenlőség elvét jelenti: az Unió in-tézményei, szervei és hivatalai valamennyi uniós polgárt egyenlő figyelemben részesítik.4 A képviseleti demokrácia elvének megfogalmazásakor az EUSZ 10. cikke nem ke-letkeztet új jogokat, pusztán megerősíti a Szerződések szelleméből következő alapelveket.
Az uniós polgárok közvetlen képviselete az Európai Parlamentben valósul meg. Az európai parlamenti választásokon a választójog gyakorlásának szabályait az EU irányelvi szinten határozza meg, az európai parlamenti képviselők választási eljárására vonatkozóan pedig közös elveket állapít meg (erről részletesen lásd a II. rész 6. fejezetét).
Az EUSZ 10. cikke kifejezetten utal az európai szintű politikai pártok hozzájárulására az európai politikai tudatosság kialakításához és az uniós polgárok akaratának kinyilvá-nításához. Az európai politikai pártokról és szerepükről először a Maastrichti Szerződés tett említést, szervezetüket és finanszírozásukat pedig a Nizzai Szerződés felhatalmazása alapján 2003 óta az EU rendeleti szinten szabályozza.5 Az európai politikai pártok bizonyos feltételek fennállása esetén (például legalább a tagállamok egynegyedében politikai kép-viselettel rendelkeznek vagy a legutóbbi európai parlamenti választásokon legalább a tag-államok egynegyedében legalább 3%-os eredményt értek el) közvetlen uniós támogatásban részesülnek, viszont szervezetüket és finanszírozásukat el kell választaniuk az Európai Parlament képviselőcsoportjainak szervezetétől és finanszírozásától. 2016-ban 15 európai párt kapott pénzügyi támogatást az Európai Uniótól. Az európai politikai pártok súlyát és láthatóságát jelentősen növelte az Európai Parlament által a 2014. évi európai parlamenti választásokon kezdeményezett csúcsjelölti rendszer. Ennek keretében a legnagyobb európai
3 Craig, Paul – De Búrca, Gráinne (2015): EU Law. Text, Cases, and Materials. 6th ed. Oxford, Oxford University Press. 151–152.
4 EUSZ 9. cikk.
5 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/2003/EK rendelete (2003. november 4.) az európai szintű politikai pártokra irányadó előírásokról és finanszírozásuk szabályairól.
27 Az EU intézményrendszerének általános áttekintése…
pártok a választásokat megelőzően jelöltet állítottak az Európai Bizottság elnöki posztjára azzal az elvárással, hogy a tagállamok állam- és kormányfői a választáson legtöbb helyet szerző párt jelöltjét támogatják majd. Ténylegesen ez így is történt, azonban a tagállamok állam- és kormányfőit ilyen jogi kötelezettség nem terheli, és korai még állást foglalni arról, hogy a megoldás bevett gyakorlattá válik-e. Az Európai Parlament és az Európai Bizottság közötti kapcsolatokról szóló keretmegállapodás felülvizsgálatáról szóló, 2018. február 7-i határozatában a Parlament mindenesetre kimondta, hogy készen áll arra, hogy elutasítson az Európai Bizottság elnöki posztjáért induló minden olyan jelöltet, aki nem volt valamely európai szintű politikai párt csúcsjelöltje a 2019. évi európai parlamenti választásokat meg-előző időszakban.
A képviseleti demokrácia elve az EU-ban nemcsak az Európai Parlamenten keresztül, hanem az Európai Tanács munkájában részt vevő állam- és kormányfőkön, illetve a Ta-nácsban képviselettel rendelkező kormányokon keresztül is érvényesül, amelyek vagy nemzeti parlamentjüknek, vagy állampolgáraiknak tartoznak demokratikus felelősséggel.
A részvételi demokrácia körében a Lisszaboni Szerződés legfontosabb újítása az uniós polgári kezdeményezés bevezetése, amelynek részletszabályait az EU rendeleti úton hatá-rozta meg.6 Polgári kezdeményezést olyan ügyben lehet tenni, amely az Európai Bizottság hatáskörébe tartozik, és ahol a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség. A polgári kezdeményezést az EU tagállamainak legalább egynegyedéből származó 1 millió uniós polgárnak kell támogatnia a tagállamonként megállapított alsó kor-látnak megfelelően (Magyarország esetében ez legalább 16 500 fő). Az aláírásgyűjtést egy legalább héttagú „polgári bizottság” kezdeményezheti, amelynek minden tagja más-más tag-állam tag-állampolgára. A kezdeményezést nyilvántartásba kell venni az Európai Bizottságnál, és a nyilvántartásba vétel megerősítését követően a szervezőknek 12 hónap áll rendelkezésre a kívánt számú aláírások összegyűjtésére. A megfelelő számú aláírás összegyűjtését kö-vetően a Bizottságnak három hónapja van arra, hogy a kezdeményezést mérlegelje. Ebben az időszakban a kezdeményezők találkozhatnak a Bizottság képviselőivel, és javaslataikat az Európai Parlamentben nyilvános meghallgatáson mutathatják be. A Bizottság indokolt döntésben határoz arról, hogy kíván-e a jogalkotást kezdeményezni az ügyben, de ilyen irányú jogi kötelezettsége nincsen. Mindeddig három sikeres (megfelelő számú aláírást összegyűjtő) kezdeményezésre került sor, amelyek alapján a Bizottság több válaszlépésre is ígéretet tett, de kifejezett jogalkotási lépéseket egyik sem eredményezett.
Uniós szinten a részvételi demokrácia további fontos alkotóeleme az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal folytatott nyílt, átlátható és rendszeres párbeszéd, illetve a szabályozásban érintett felekkel folytatott széles körű előzetes konzultáció. Az ér-dekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal folytatott párbeszéd legvitatottabb pontja a lobbizás kérdése, erről részletesen lásd a II. rész 11. fejezetét.
Az EUSZ 12. cikke emellett tárgyalja a nemzeti parlamentek hozzájárulását az Európai Unió működéséhez, erről részletesen lásd a II. rész 10. fejezetét.
6 Az Európai Parlament és a Tanács 211/2011/EU rendelete (2011. február 16.) a polgári kezdeményezésről.