11. Az Európai Unió ügynökségei
11.1. Az EU ügynökségei és azok kategorizálása
Az EU ügynökségeinek szerződésidegen jogi helyzete
Az utóbbi évtizedekben egyértelműen erősödik az uniós szervek szerepe. Ilyeneknek te-kinthetjük az EU ügynökségeit is. A közvetett végrehajtás és a közvetlen végrehajtás viszo-nyával, az uniós szintű hatósági tevékenység erősödésével külön fejezetben foglalkozunk. Itt pusztán arra kívánunk utalni, hogy az Európai Unió egyre több esetben saját intézményeire, vagy szerveire bízza az uniós jog végrehajtását.
Korábban is létezett egyes szakpolitikai területeken a tagállami szervek és az uniós szintű szereplő hálózati együttműködésén alapuló modell, amely ismerte az uniós szintű hatóságot. Így a kartelljog területén az Európai Bizottság számára biztosították a közvetlen fellépési lehetőséget. Ugyanakkor már az alapvető fogalmi keretek megváltozását jelzi az el-sődleges jogi keretek Lisszaboni Szerződéssel bevezetett módosítása, hiszen az EUMSZ 298.
cikke szerint feladataik ellátása során az Unió intézményei, szervei és hivatalai egy nyitott, hatékony és független európai igazgatásra támaszkodnak. A hivatalok között szerepelnek az uniós jog közvetlen végrehajtásában egyre nagyobb szerepet játszó EU-ügynökségek.
Az EU-ügynökségeket – a szakirodalomban a szerzők többsége által elfogadott meg-határozás szerint – relatív önállósággal, állandó jelleggel, önálló jogi személyiséggel rendel-kező szervekként, a közösségi (uniós) jog által, speciális feladatok ellátására hozzák létre.1 Meghatározásukat illetően nem ok nélkül tudunk csak a szakirodalmi megközelítésre tá-maszkodni. Az ügynökségek ugyanis máig „szerződésidegen” szervek, mivel a Szerződések nem határozzák meg alapításuk és működésük legalapvetőbb szabályait sem.2 Ugyanakkor a jogvédelmi jellegzetességeik kapcsán látni fogjuk, hogy egyre erősebb hatásköreik miatt az aktusaikkal szembeni bírói jogvédelmet már biztosította a Lisszaboni Szerződés.
Az ügynökségek számára a hatáskörök átruházása már az integráció kezdetén meg-jelent dilemmaként. Ez abból fakadt, hogy „a tagállamok a közhatalom gyakorlásának jogát a (korábbi) Közösségekre csak annyiban ruházták át, amennyiben olyan közösségi szervek
1 Fischer-Appelt 1999, 38., 44. Griller és Orator szerint az ügynökségek olyan, a másodlagos jog által rela-tíve független, tartósan létrehozott jogi személyiséggel rendelkező szervezetek, amelyeket meghatározott feladat ellátásával bíznak meg. Lásd: Griller–Orator 2010, 7. Danwitz szerint – idézve Koch meghatározá-sát – az ügynökségek olyan, a közvetlen végrehajtásért felelős jogilag független szervek, amelyek alapítámeghatározá-sát az uniós jog rendezi. Koch 2005, 455. Idézi: Danwitz 2008, 319.
2 Egyes ügynökségek rendelkeznek szektorspecifikus elsődleges jogi alapokkal, így az Európai Környezet-védelmi Ügynökség esetén az EUMSZ. 192. cikke (EKSz. 175. cikke), a közlekedési ügynökségeknél az EUMSZ. 91. és 100. cikkei (EKSz. 80. cikke), míg az Európai Védelmi Ügynökség esetén az EUMSZ.
77. és 79. cikkei szolgáltak jogalapként.
és intézmények járnak el, amelyeket az általuk megkötött Szerződés(ek) is intézményesí-tenek, így a szükséges demokratikus legitimációval bírnak.”3 Ilyen hatáskörök elsődleges címzettje eredetileg az Európai Bizottság (a korábbi ESZAK Főhatósága) lehetett, amely kapcsolódó hatásköreit ruházta át az ügynökségekre. A luxemburgi esetjog az ügynöksé-geknek szóló (további) hatáskör-átruházás feltételeként a széles körű mérlegelést lehetővé tevő diszkrecionális hatáskör átruházásának tilalmát szabta meg a Meroni-ítéletben, amely később egyfajta doktrínává merevedett.4 A korlátozott hatáskör-átruházás a piacszabályo-zással szükségszerűen együtt járó szakpolitikai döntések meghozatalának megakadályo-zása révén kizárhatja a piacfelügyeleti és piacszabályozási tevékenység hatékony ellátását.
Utóbbira ugyanakkor egyre nagyobb igény mutatkozik bizonyos szakpolitikai területeken.
Az EU ügynökségeinek kategorizálása
Az absztrakt ügynökségi definíció miatt az ügynökségek kategorizálása is többféleképpen történhet meg:
• a létrejöttük ideje szerinti generációs felosztás: az 1975-ig felállított ügynökségek alkotják az első generációt, a második generációt az 1975 és a végrehajtási ügynök-ségek jogi alapját adó 58/2003/EK rendelet5 kibocsátása között felállítottak, a har-madik generációt pedig a rendelet kibocsátását követően felállított ügynökségek.
• a funkciójuk szerinti felosztás: a kezdeti időszak koordinációs és információgyűjtési feladata után a 90-es években felállított ügynökségek egyre gyakrabban kaptak át-ruházott döntéshozatali jogokat (a Meroni-doktrína ellenére), ami mára elvezetett az egyre kiterjedtebb piacszabályozási hatáskör átruházásának problémájához.
Ezzel párhuzamosan folyt le az alapításukkor alkalmazott jogi rendelkezések ki-választásával kapcsolatos jogvita, amely szerint − funkciójukat tekintve − határozott időre létrehozott végrehajtási ügynökségeket és decentralizált ügynökségeket kell egymástól elkülöníteni. Míg az előbbiek segítséget nyújtanak az Európai Bizott-ságnak az uniós programok végrehajtásában, az utóbbiak a hatáskörök bővülésével párhuzamosan a belső piachoz kapcsolódó szabályozói szerephez jutnak.
• a Szerződések rendszere és a (korábbi) pillérszerkezet szerinti osztályozás.6
3 Siekmann 2010, 69.
4 Meroni-ítélet, C-9/56, EU:C:1958:7, 43–47. pont. Később a Salvatore Tralli-ügy összefoglaló jelleggel tartal-mazta az átruházás megengedhetőségének feltételeit, így a Szerződések előírásainak tiszteletben tartásával lehetséges az átruházás: az átruházott hatáskörök gyakorlására is ugyanazok a feltételek vonatkoznak, mintha e hatásköröket közvetlenül az átruházó hatóság gyakorolná, különös tekintettel az indokolási és közzétételi kötelezettségre, az átruházó hatóság – még ha hatásköreinek átruházására jogosult is – köteles erről kifejezett határozatot hozni, illetve a hatáskör-átruházás csak pontosan meghatározott végrehajtási jogköröket érinthet (Salvatore Tralli-ítélet, C-301/02, EU:C:2005:306, 42–43. pont).
5 A Tanács 58/2003/EK rendelete (2002. december 19.) a közösségi programok igazgatásában bizonyos fel-adatokkal megbízott végrehajtó hivatalokra vonatkozó alapszabály megállapításáról (HL L 11., 2003. 01. 16., 1–8., magyar nyelvű különkiadás: 1. fejezet 4. kötet, 235–242.).
6 Az egyes csoportosítási szempontokról, valamint az ügynökségek fejlődéstörténetéről lásd bővebben:
Danwitz 2008, 319–322.; Hofmann–Rowe–Türk 2011, 285–299.
129 Az Európai Unió ügynökségei
Jelen fejezet követi az Európai Unió által meghonosított7 kategorizálást, amely megkülön-bözteti
a) az Euratom-ügynökségeket;
b) a korábbi pillérszerkezet szerinti bel- és igazságügyi együttműködés ügynökségeit;
c) a korábbi pillérszerkezet szerinti kül- és biztonságpolitikai együttműködés ügy-nökségeit;
d) a végrehajtó ügynökségeket; valamint
e) a decentralizált ügynökségeket (korábbi szabályozási ügynökségek).
a) Euratom-ügynökségek
Az Euratom-ügynökségek – tekintettel az Euratom Szerződés máig fennálló különállá-sára – jogilag és szakpolitikailag is jól elhatárolható szerveket foglal magában. E tekintetben pontosabb ezeket az ügynökségeket az Euratom Közösség szerveinek tekinteni, hiszen a Lisszaboni Szerződéssel az Euratom Közösség nem olvadt egybe az Európai Unióval.8 E szervek célja a békés célú nukleáris energia felhasználásához szükséges tagállami kuta-tások összehangolása, a szükséges ismeretek és infrastruktúra biztosítása, a biztonságos és megfelelő atomenergia felhasználása. Idetartozik a Fúziósenergia-fejlesztési és ITER Európai Közös Vállalkozás, az Euratom Ellátási Ügynökség.
b) bel- és igazságügyi együttműködés ügynökségei
A szervezett bűnözés elleni együttműködést szolgálják egyes ügynökségek, amelyek kere-teit a bel- és igazságügyi együttműködés adja. Ennek része az Európai Unió Igazságügyi Együttműködési Egysége (Eurojust), a (budapesti székhelyű) Európai Rendőrakadémia (CEPOL), az Európai Rendőrségi Hivatal (EUROPOL), Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EASO), Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex). Ezek közül egyes ügynökségekkel részletesen foglalkozunk a következő pontban.
c) kül- és biztonságpolitikai együttműködés ügynökségei
A közös kül- és biztonságpolitikai együttműködés keretében működik az Európai Védelmi Ügynökség és az Európai Unió Biztonsági Kutatóintézete, az Európai Unió Műholdköz-pontja.
d) végrehajtó ügynökségek
A végrehajtó ügynökségek jogi alapjaként az 58/2003/EK rendelet szolgál. Ez a Bizottság adott uniós programok végrehajtására alapított ügynökségek (a rendelet szóhasználata szerint hivatalok) alapszabályának jogi alapját biztosítja. Ezeket a Bizottság határozata hozta létre határozott időre, önálló jogi személyiséggel, ebben a tekintetben a szakirodalmi
7 Az ügynökségek kategorizálását illetően lásd az EU alábbi weboldalát: https://europa.eu/european-union/
about-eu/agencies_en (A letöltés dátuma: 2019. 06. 01.)
8 Gombos 2017, 94.
definíció nem minden elemét teljesítik.9 Az említett rendelet alapján az alábbi feladatokat látják el a végrehajtási ügynökségek:
• egy projekt élettartama során az összes vagy néhány szakasz igazgatása az egyedi projektekkel kapcsolatban, a közösségi program végrehajtásának és az ehhez szük-séges ellenőrzések végrehajtásának keretében, a vonatkozó döntések elfogadásával a Bizottság által átruházott hatáskörök alapján;
• a bevételek és kiadások vonatkozásában jogi aktusok elfogadása, a költségvetés végrehajtásához és a közösségi program végrehajtásához szükséges összes tevé-kenység véghezvitele a Bizottság által átruházott hatáskör alapján és különösen a szerződések és támogatások odaítélésével kapcsolatos tevékenységek;
• a közösségi program végrehajtásának irányításához szükséges összes információ összegyűjtése, elemzése és a Bizottságnak történő átadása.
Szervezeti felépítésüket tekintve a végrehajtó ügynökségeket operatív bizottság és igazgató vezeti, annak személyzete az igazgatónak alárendelve végzi tevékenységét.10 Az operatív bizottság dönt a belső szervezeti felépítésről, az éves munkaprogramról és a Bizottságnak benyújtandó tevékenységi jelentésről, saját eljárási szabályzatáról.11
Idetartozik az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség, az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége, a Kutatási Végrehajtó Ügynökség, a Fogyasztó-, Egészség-, Élelmiszerügyi és Mezőgazdasági Végrehajtó Ügynökség, az Oktatási, Audio-vizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség.
e) decentralizált ügynökségek
Végül az említett hatáskör-bővülés leginkább az úgynevezett decentralizált ügynökségek esetében zajlik le. Ezek az adott szakpolitikai ágazatban meglévő speciális szaktudásuk és szakismereteik révén segítik az uniós intézményeket, valamint az egyes tagállamokat is. Egyre több esetben kapnak a belső piac egészére vonatkozó, egyre kiterjedtebb piacfel-ügyeleti és piacszabályozási hatásköröket. A szerződésidegen jogi helyzetük máig fennáll.
Ugyanakkor az Európai Parlament, a Tanács, valamint az Európai Bizottság jogi kötőerővel nem rendelkező közös nyilatkozatot fogadott el, amelyet mellékletként egészít ki egy közös koncepció12 a decentralizált ügynökségek (jövőbeni) alapításáról és működéséről. A közös nyilatkozat egységes terminológiára és névhasználatra törekszik: „az Európai Unió ügynök-sége” megjelöléssel.13 A Közös Koncepció alapvetően visszatükrözi az eddigi decentralizált ügynökségek működési tapasztalatait, ugyanakkor bizonyos újdonságokkal is szolgál.
A decentralizált ügynökségek feladatai és a biztosított hatáskörök szektorspecifikus jelleggel rendelkeznek. Ugyanakkor több bírósági ügyben is felmerült, hogy az EUMSZ
9 A Tanács 58/2003/EK rendelete (2002. december 19.) a közösségi programok igazgatásában bizonyos fel-adatokkal megbízott végrehajtó hivatalokra vonatkozó alapszabály megállapításáról 4. cikk.
10 58/2003/EK rendelet, 7. cikk.
11 58/2003/EK rendelet, 9. cikk.
12 Az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa, valamint az Európai Bizottság közös nyilatkozata a de-centralizált ügynökségek működéséről (2012. július), valamint annak mellékleteként közös koncepció (a to-vábbiakban: Közös koncepció).
13 Közös koncepció I.1. pont.
131 Az Európai Unió ügynökségei
114. cikke (belső piaci harmonizációs intézkedések elfogadása) mennyiben alkalmazható megfelelő jogalapként.14 Így a szakirodalomban többször felvetődött, hogy a 114. cikk alkal-mazási körének végletekig történő kibővítése helyett valóban szükséges lenne a megfelelő elsődleges jogi alapok lefektetése az ügynökségi működés számára.15
A decentralizált ügynökségek belső felépítését jellemzi, hogy fő döntéshozó testüle-tükben tagállami delegáltak üléseznek adott rendszerességgel, akik mellett részt vehetnek e tanácskozáson adott uniós intézmények képviselői is.16 A decentralizált ügynökségek vezetéséért külön személyek felelnek, akik ellátják e szervek képviseletét is, miközben fel-adataik elvégzését az operatív működésért felelős apparátus segíti.17 Az alábbi decentralizált ügynökségeket, valamint ágazatokat érdemes kiemelni példaként:
• élelmiszer-biztonság: Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság,18
• gyógyszerfelügyelet: Európai Gyógyszerügynökség,19
• a vegyi anyagok felhasználása: Európai Vegyianyag-ügynökség,20
• környezetvédelem: Európai Környezetvédelmi Ügynökség,21
• védjegyek és növényfajta oltalmak bejegyzése: Európai Unió Szellemi Tulajdoni Hivatala,22 Közösségi Növényfajta-hivatal,23
14 Egyesült Királyság v. Parlament és Tanács-ítélet, C-217/04, EU:C:2006:279, 42. pont; Egyesült Királyság v.
Parlament és Tanács-ítélet, EU:C:2014:18, 115. pont.
15 Az EUMSZ 114. cikke kapcsán kialakult jogirodalmi álláspontokról lásd bővebben: Hofmann–Rowe–Türk 2011, 290–292.; Craig 2011, 408–412. Az Európai Felügyeleti Hatóságok jogalapját illetően lásd bővebben:
Fahey 2011, 581–585.; Lefternov 2011, 41–46.; Siekmann 2010, 66–68.
16 A Közös koncepció II. pontja is ezt a felépítést követi.
17 Közös koncepció II. pont (14–19. alpont).
18 Lásd: Az Európai Parlament és a Tanács 178/2002/EK rendelete (2002. január 28.) az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiz-tonságra vonatkozó eljárások megállapításáról (a továbbiakban: EÉBH-rendelet) 29–30. cikk.
19 Az Európai Parlament és a Tanács 726/2004/EK rendelete (2004. március 31.) az emberi, illetve állatgyó-gyászati felhasználásra szánt gyógyszerek engedélyezésére és felügyeletére vonatkozó közösségi eljárások meghatározásáról és az Európai Gyógyszerügynökség létrehozásáról (magyar különkiadás fejezet, 13/34. kö-tet, 229–261. (a továbbiakban: EGYÜ-rendelet) IV. cím.
20 Az Európai Parlament és a Tanács 1907/2006/EK rendelete (2006. december 18.) a vegyi anyagok regisztrá-lásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról, az Európai Vegyianyag-ügynökség létrehozásáról, az 1999/45/EK irányelv módosításáról, valamint a 793/93/EGK tanácsi rendelet, az 1488/94/EK bizottsági rendelet, a 76/769/EGK tanácsi irányelv, a 91/155/EGK, a 93/67/EGK, a 93/105/EK és a 2000/21/EK bizottsági irányelv hatályon kívül helyezéséről (HL L 136., 2007. 05. 29., 3–281.), (a továbbiakban: REACH-rendelet).
21 Az Európai Parlament és a Tanács 401/2009/EK rendelete (2009. április 23.) az Európai Környezetvédelmi Ügynökségről és az európai környezeti információs és megfigyelőhálózatról (a továbbiakban: EKÜ-rendelet).
22 Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2017/1001 rendelete (2017. június 14.) az európai uniós védjegyről (HL L 154., 2017. 06. 16., 1–99.) (a továbbiakban: EUIPO-rendelet).
23 A Tanács 2100/94/EK rendelete (1994. július 27.) a közösségi növényfajta-oltalmi jogokról (magyar külön-kiadás fejezet, 3/16. kötet, 390–419) (CVPO-rendelet).
• közlekedés: Európai Repülésbiztonsági Ügynökség,24 Európai Tengerbiztonsági Ügynökség,25 Európai Unió Vasúti Ügynöksége,26
• az uniós pénzügyi felügyelet területén tevékenykedik az Európai Bankhatóság, az Európai Értékpapír-piaci Hatóság, az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyug-díj-hatóság (összefoglaló néven utóbbi három az Európai Felügyeleti Hatóságok),27
• hálózatos iparágakban: energiaszabályozás terén az Energiaszabályozók Együttmű-ködési Ügynöksége (ACER),28 telekommunikáció területén az Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testülete (BEREC).29