4.1. Az uniós költségvetés általános szabályai
Habár maga az EUMSZ is a különleges jogalkotási eljárások közé sorolja az Unió éves költségvetésének elfogadását, e folyamat inkább hasonlít a korábban bemutatott rendes jogalkotási eljárásra. Az Unió éves költségvetését, elfogadásának a kereteit az Unió több-éves pénzügyi kerete adja. A többéves pénzügyi keret (az EUMSZ szerint1 minimum ötéves időszakra kell megállapítani, ez a gyakorlatban hét évet jelent) kiadási kategóriánként hatá-rozza meg a kötelezettségvállalási és a kifizetési előirányzatok éves felső határát, emellett a korlátozott számú kiadási kategóriák az Unió főbb tevékenységi területeinek felelnek meg.2
A pénzügyi keret tekintetében is érvényesül a költségvetési jog azon általános köve-telménye, hogy a tárgyidőszakra vonatkozóan rendelkeznie kell az Uniónak jóváhagyott költségvetéssel. Így ha az előző pénzügyi keret időszakának végéig a Tanács nem fogadta el az új pénzügyi keretet meghatározó rendeletet, az új jogi aktus elfogadásáig az előző keret utolsó évének megfelelő felső határok és egyéb rendelkezések alkalmazása meghosszabbo-dik.3 Emellett általános elvárás az is, hogy az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság az új pénzügyi keret elfogadására irányuló eljárás során mindvégig minden szükséges intézkedést tegyen meg az elfogadás megkönnyítése érdekében.4 Ahogyan az integráció-történet egészét végigkísérte az Európai Parlament politikai emancipációja a költségvetési eljárást és a kereteik lefektetését illetően, az is igaz, hogy a Európai Parlament egyre erő-sebb hatáskörökhöz jutott.
4.2. Éves költségvetési eljárás
Az Unió éves költségvetésének elfogadására vonatkozó részletes szabályokat az EUMSZ 314. cikke tartalmazza. Az éves költségvetés elfogadása az Európai Parlament és a Tanács együttműködésén alapul az alábbi lépéseknek megfelelően:5
Az Európai Központi Bank kivételével valamennyi intézmény (tárgyévet megelőző év) július elseje előtt megtervezi a következő pénzügyi évre vonatkozó kiadásait. A Bi-zottság ezeket a javaslatokat költségvetési tervezetbe foglalja, amely eltérő javaslatokat is
1 EUMSZ 312. cikk (1) bekezdés.
2 EUMSZ 312. cikk (3) bekezdés.
3 EUMSZ 312. cikk (4) bekezdés.
4 EUMSZ 312. cikk (5) bekezdés.
5 Lásd: EUMSZ 314. cikk.
tartalmazhat. A költségvetési tervezet egy tervezett bevételi előirányzatot és egy tervezett kiadási előirányzatot tartalmaz.
• A Bizottságnak a költségvetési tervezetet tartalmazó javaslatát legkésőbb a költ-ségvetés végrehajtását megelőző (tárgy)év szeptember 1-jéig az Európai Parlament és a Tanács elé kell terjesztenie. A Bizottság az eljárás során a költségvetési terve-zetet mindaddig módosíthatja, amíg az alábbiakban olvasható egyeztetőbizottságot össze nem hívják.
• A Tanács elfogadja a költségvetési tervezetre vonatkozó álláspontját, és azt leg-később az adott pénzügyi évet megelőző év október 1-éig az Európai Parlament elé terjeszti. A Tanáccsal szembeni általános elvárás, hogy teljeskörűen tájékoztassa az Európai Parlamentet az álláspontjának elfogadásához vezető okokról.
• Ha az álláspont közlésétől számított negyvenkét napon belül az Európai Parlament 1. egyetért a Tanács álláspontjával, a költségvetést elfogadják; 2. nem foglal állást, akkor a költségvetést elfogadottnak kell tekinteni; 3. tagjainak többségével módosí-tásokat fogad el, a módosított tervezetet továbbítja a Tanácsnak és a Bizottságnak.
Az Európai Parlament elnöke a Tanács elnökével egyetértésben haladéktalanul összehívja az egyeztetőbizottságot. Amennyiben azonban a Tanács a tervezet továb-bításától számított tíz napon belül tájékoztatja az Európai Parlamentet arról, hogy valamennyi módosításával egyetértett, az egyeztetőbizottság ülésére nem kerül sor.
Az egyeztetőbizottsági eljárás az alábbiak szerint alakulhat:
• A Tanács tagjaiból vagy azok képviselőiből és az Európai Parlament azonos számú képviselőiből álló egyeztetőbizottság jön létre.
• A Bizottság részt vesz az egyeztetőbizottság munkájában, és megtesz minden szük-séges kezdeményezést az Európai Parlament és a Tanács álláspontjának közelítése érdekében.
• Az egyeztetőbizottság feladata, hogy a Tanács tagjainak vagy azok képviselőinek minősített többségével és az Európai Parlament képviselőinek többségével az Eu-rópai Parlament és a Tanács álláspontjai alapján az összehívásától számított hu-szonegy napon belül megállapodásra jusson egy közös szövegtervezetről.
Ha a huszonegy napos határidőn belül az egyeztetőbizottság közös szövegtervezetben állapodik meg, e megállapodás időpontjától számítva tizennégy nap áll mind az Európai Parlament, mind a Tanács rendelkezésére, hogy a közös szövegtervezetet jóváhagyja.
Amennyiben az előző pontban említett tizennégy napos határidőn belül
1. mind az Európai Parlament, mind pedig a Tanács jóváhagyja a közös szövegterve-zetet, vagy egyikük sem foglal állást, illetve amennyiben ezen intézmények egyike jóváhagyja a közös szövegtervezetet, míg a másik nem foglal állást, a költségvetést a közös szövegtervezettel összhangban véglegesen elfogadottnak kell tekinteni;
2. az Európai Parlament – tagjainak többségével – és a Tanács egyaránt elutasítja vagy a közös szövegtervezetet, vagy amennyiben ezen intézmények egyike elutasítja a közös szövegtervezetet, míg a másik nem foglal állást, a Bizottság új költségvetési tervezetet nyújt be; vagy
175 A költségvetési eljárás és az éves költségvetés elfogadása
3. az Európai Parlament – tagjainak többségével – elutasítja a közös szövegtervezetet, míg a Tanács azt jóváhagyja, a Bizottság új költségvetési tervezet nyújt be; vagy 4. az Európai Parlament jóváhagyja a közös szövegtervezetet, míg a Tanács azt
el-utasítja, a Parlament – tagjainak többségével és a leadott szavazatok háromötö-dével – a Tanács elutasításától számított tizennégy napon belül úgy határozhat, hogy a 4. pont c) alpontjában említett módosítások egy részét vagy egészét megerősíti.
Ha a Parlament valamely módosítását nem erősítik meg, a módosítással érintett költségvetési sorra vonatkozóan az egyeztetőbizottságban megállapított álláspontot kell megtartani. A költségvetést ezen az alapon véglegesen elfogadottnak kell te-kinteni.
Amennyiben a fent említett huszonegy napon belül az egyeztetőbizottság a közös szöveg-tervezetet illetően nem jut megállapodásra, a Bizottság új költségvetési szöveg-tervezetet nyújt be.
Az e cikkben előírt eljárás lezárását követően az Európai Parlament elnöke megálla-pítja, hogy a költségvetést véglegesen elfogadták. Az e cikkben ráruházott hatásköröket minden intézmény a Szerződések, illetve az azok alapján – különösen az Unió saját forrásai, valamint a bevételek és kiadások közötti egyensúly területén – elfogadott jogi aktusok tisz-teletben tartásával gyakorolja.
A költségvetési eljáráshoz kötődően egyértelműen rendezi az EUMSZ, ha a tárgyévre vonatkozóan nem sikerült véglegesen elfogadni az éves költségvetést, valamint annak sza-bályait, hogy az előző pénzügyi évre vonatkozó költségvetéshez képest milyen költések megengedettek.6 Ezt kiegészítik a költségvetési eljárás azon szabályai, amelyek szerint a pénzügyi év végén el nem költött előirányzatok – a személyi kiadások előirányzatainak kivételével – csak a következő pénzügyi évre vihetők át.7
Az egyes uniós intézmények költségvetési önállóságát is rendezi a kapcsolódó szabá-lyozás. Eszerint az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Bizottság, valamint az Európai Unió Bírósága kiadásai – az egyes közös kiadásokra vonatkozó külön rendelkezések sérelme nélkül – a költségvetésben önálló részeket képeznek.8
4.3. A költségvetés végrehajtása
A költségvetés végrehajtása általában a Bizottság felelőssége (erről részletesen lásd az I. rész. 6. fejezetét) mindaddig, amíg ez alól az Európai Parlament nem mentesíti. A Par-lament 1958 és 1970 között csak tájékoztatást kapott a Tanács által a költségvetés végre-hajtására vonatkozóan a Bizottságnak adott mentesítési határozatokról. 1971-ben hatáskört szerzett a mentesítés Tanáccsal együtt történő megadására. Az 1975. július 22-i szerződés 1977. június elsejei hatálybalépése óta egyedül jogosult az elszámolásokkal kapcsolatos mentesítés – Tanács ajánlását követő – megadására.
A Tanács ajánlására a Parlament – a bizottsági főigazgatóságok tevékenységi jelen-téseinek, a Bizottság éves irányítási- és teljesítményjelentésének, az EUMSZ 318. cikke
6 EUMSZ 315. cikk.
7 EUMSZ 316. cikk.
8 EUMSZ 316. cikk.
szerinti értékelő jelentésnek és az Európai Számvevőszék éves jelentésének, valamint a Bizottság és más intézmények általa feltett kérdésekre adott válaszainak vizsgálatát kö-vetően – évente egyszer mentesítést ad a Bizottság számára az n˗2. évi költségvetés végre-hajtására vonatkozóan.9 A Költségvetési Ellenőrző Bizottság tagjai előkészítik a Parlament számvevőszéki különjelentésekkel kapcsolatos álláspontját, általában munkadokumentumok formájában, amelyek eligazításként szolgálnak a mentesítéssel foglalkozó általános előadó számára. A Bizottság és a többi intézmény köteles intézkedéseket tenni a Parlament men-tesítési állásfoglalásaiban szereplő észrevételek nyomán.10
Habár a Szerződések csak a Bizottságnak adandó mentesítést említik, az átláthatóság és a demokratikus ellenőrzés céljából a Parlament a többi intézménynek és szervnek, va-lamint az egyes ügynökségeknek vagy hasonló egységeknek is ad külön mentesítést.11 Az Európai Fejlesztési Alappal kapcsolatos intézkedések végrehajtása tekintetében külön ad mentesítést a Bizottságnak, mivel az Alapot egyelőre még nem építették be az általános költségvetésbe. A Parlament az Unió általános költségvetése I. szakaszának (Európai Par-lament) végrehajtásáról szóló mentesítési határozatát és állásfoglalását a Parlament elnö-kének címezi.
A mentesítés megadásáról szóló szavazásra – kivételes helyzetektől eltekintve – a má-jusi ülésen, elnapolás esetén pedig az októberi ülés folyamán kerül sor. Ha a mentesítés megadására vonatkozó javaslat nem kap többségi támogatást, vagy ha a Parlament a men-tesítési határozat elhalasztása mellett dönt, tájékoztatja az érintett intézményeket vagy ügy-nökségeket a mentesítés elhalasztásának okairól. Utóbbiak haladéktalanul kötelesek meg-tenni a szükséges intézkedéseket, hogy elhárítsák a mentesítési határozat meghozatalának akadályait. Ezt követően a Költségvetési Ellenőrző Bizottság hat hónapon belül új jelentést nyújt be, amelyben a mentesítés megadására vagy megtagadására vonatkozó új javaslata szerepel. A mentesítés megtagadása egyenértékű a Bizottság lemondására való felhívással.
9 EUMSZ 319. cikk.
10 EUMSZ 319. cikk (3) bekezdése és a költségvetési rendelet 166. cikk.
11 Európai Parlament eljárási szabályzat VI. melléklet.