• Nem Talált Eredményt

Tagság az Európai Unióban

Az EUSZ 49. cikke értelmében bármely olyan európai állam kérheti felvételét az Unióba, amely tiszteletben tartja az EUSZ 2. cikkében említett értékeket, és elkötelezett azok ér-vényesítése mellett. Az EUSZ tehát három alapfeltételt támaszt a tagsággal kapcsolatban, amelyeket érdemes külön megvizsgálnunk.

• Az EU tagjai kizárólag államok lehetnek. Ez a feltétel mindeddig nem okozott kü-lönösebb jogi problémát. Belgium 1994-ben az Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozásáról szóló szerződés, illetve 1997-ben az Amszterdami Szerződés aláírá-sakor kijelentette, hogy a szerződések Belgiumot és annak három régióját (Brüsszel, Flandria, Vallónia), illetve három közösségét (flamand, német és vallon) egyaránt kötelezik. A tagállamok ugyanakkor mindkét esetben nyilvánvalóvá tették, hogy az említett szerződésekben foglalt kötelezettségek teljesítéséért Belgium kizárólagos nemzetközi felelősséget visel.18 A Bíróság maga is úgy foglalt állást, hogy a Szer-ződések alkalmazásában a „tagállam” fogalma nem foglalja magában a tagállamok régióit és közösségeit – bármilyen belső alkotmányos jogállással is bírjanak.19

• Az EU tagjai kizárólag európai államok lehetnek. Az „európaiság” kritériumait mindeddig nem határozták meg, ezért annak földrajzi, kulturális és politikai értel-mezései egyaránt napirenden vannak. Marokkó 1987-ben benyújtott csatlakozási kérelmét az EK arra hivatkozva utasította el, hogy az nem európai ország. Török-ország esetében sem annak földrajzi fekvése, sem a kulturális különbségek nem jelentették akadályát a csatlakozási tárgyalások megkezdésének.

• A tagjelölt államoknak tiszteletben kell tartaniuk az EUSZ 2. cikkében említett értékeket (emberi méltóság, szabadság, demokrácia, egyenlőség, jogállamiság, em-beri jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait), és elkötelezettnek kell lenniük azok érvényesítése mellett. Az EUSZ 49. cikke úgy fogalmaz, hogy az Európai Tanács által megállapított feltételeket is figyelembe kell venni. Ilyen felté-teleket fogalmazott meg a koppenhágai és madridi Európai Tanács 1993-ban, illetve 1995-ben. Az azóta koppenhágai kritériumokként ismerté vált feltételek, amelyek

18 HL 1994 C 241/402; HL 1997 C 40/307.

19 C-95/97. számú ügy, Région wallonne v. az Európai Közösségek Bizottsága; ECLI:EU:C:1997:184. Aust 2013, 62.

közül az első a csatlakozási tárgyalások megkezdésének, a második és a harmadik pedig a csatlakozásnak az előfeltétele, a következők:

– a demokráciát, a jogállam és az emberi jogok érvényesülését garantáló intézmé-nyek stabilitása, a kisebbségi jogok tiszteletben tartása és védelme;

– működő piacgazdaság és képesség az Unión belüli versenyviszonyokkal és piaci erőkkel való megbirkózásra;

– a tagsággal járó kötelezettségek teljesítésére – és ennek részeként az uniós jogot képező szabályok, standardok és szakpolitikák (a „közösségi vívmányok”) haté-kony végrehajtására – való képesség, valamint a politikai, gazdasági és pénzügyi unió célkitűzéseinek vállalása.

A csatlakozási döntések meghozatala során tekintettel kell lenni az EU integrációs kapacitására (korábban: abszorpciós kapacitás) is, bár ez nem tekinthető formális csatlakozási feltételnek és fogalma sem tisztázott.

A kérelmező államnak a kérelmet a Tanácshoz kell benyújtania, amely a kérelemről értesíti az Európai Parlamentet és a nemzeti parlamenteket. A tagságról a Bizottsággal folytatott konzultációt és az Európai Parlament tagjainak többségével elfogadott egyetértését követően a Tanács egyhangúlag határoz. A felvétel feltételeit és a Szerződéseknek a felvétel miatt szükségessé váló kiigazításait a tagállamok és a felvételét kérő állam közötti megállapodás (csatlakozási szerződés) rendezi. Ezt a megállapodást alkotmányos követelményeinek megfelelően valamennyi szerződő államnak meg kell erősítenie. A csatlakozási szerződés aláírását követően a tagjelölt állam csatlakozó állammá válik, és aktív megfigyelő státuszt élvez: tanácskozási joggal részt vehet az uniós intézmények munkájában.

A gyakorlatban a csatlakozási tárgyalások minden egyes bővítési körben más, egyre cizelláltabban kidolgozott eljárási rendben zajlottak. Jelenleg a tagjelölti státuszt az Európai Tanács biztosítja a felvételét kérő országnak a Bizottság kedvező véleményét követően.

A tagjelölti státusz azonban nem jelenti a csatlakozási tárgyalás automatikus megkezdését, ehhez a Tanács egyhangú döntése szükséges a csatlakozási tárgyalások keretéről és a tár-gyalási mandátumról. A tárgyalások kormányközi konferencia keretében zajlanak az egyes szakpolitikai területekről, amelyeket tárgyalási fejezetnek neveznek (számuk jelenleg 35).

A fejezetek megnyitása előtt a Bizottság elvégzi a kapcsolódó szakterület átvilágítását (screening), és javaslatot tehet a fejezet megnyitását megelőzően feltételek teljesítésére (opening benchmark). A fejezetek tárgyalása a tagjelölt és az EU tárgyalási álláspontjainak ütköztetése és összehangolása révén történik, lezárásához pedig az EU további feltételeket szabhat (closing benchmark). Az ideiglenesen lezárt fejezetek bármikor újranyithatók mind-addig, amíg az összes fejezetet le nem zárták.

A csatlakozás a fennálló uniós vívmányok alapján történik, azaz a csatlakozó államnak az uniós jogrendet a maga teljességében el kell fogadnia. A csatlakozási szerződések tartal-mazhatnak átmeneti rendelkezéseket, azonban ezek célja szükség esetén a rendelkezések bevezetésének fokozatos biztosítása, nem pedig a rendelkezések alkalmazásának mellőzése.

Vagyis a csatlakozási szerződések a Szerződéseket a szükséges mértékben kiigazíthatják, és megállapíthatnak ideiglenes derogációkat, de a Szerződéseket lényegileg nem módosít-hatják, és nem hozhatnak létre állandó különleges jogrendet egyes tagállamok viszonyla-tában. A Bíróság ilyen tartalmú értelmezési követelményt fogalmazott meg a csatlakozási

23 Az Európai Unió jogi státusza és hatáskörei

szerződésekkel kapcsolatban.20 Azonban – mivel a csatlakozási szerződések nem uniós intézmények aktusai – azok érvényességét a Bíróság nem vizsgálhatja még akkor sem, ha konkrét rendelkezései ezen elvvel ellentétben állnak.21

A Szerződések nem teszik lehetővé tagállam kizárását az Európai Unióból. Ugyancsak nincs mód egy állam tagságának felfüggesztésére sem a tagállam saját, sem a többi tagállam döntése alapján. Az Amszterdami Szerződés azonban bevezette azt a lehetőséget, hogy szankciós céllal egyes tagállam tagsághoz fűződő bizonyos jogait felfüggesszék. Az EUSZ 7. cikke és az EUMSZ 354. cikke olyan eljárást szabályoz, amely keretében a Tanács állapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan meg-sérti az EUSZ 2. cikkében felsorolt értékeket, illetve az Európai Tanács megállapíthatja, hogy az értékek súlyos és tartós megsértése fennáll. Ez utóbbi esetben a Tanács dönthet úgy, hogy a kérdéses tagállamnak a Szerződésekből származó egyes jogait (például a tagállamot a Tanácsban megillető szavazati jogokat) felfüggeszti. Ez az eljárás sajátos eljárás, ami különbözik a kötelezettségszegési eljárástól és az egyéni alapjogvédelem uniós eljárásaitól is, mert nem feltétlenül a tagállamnak az uniós jog hatókörébe tartozó kötelezettségeinek megsértését szankcionálja, és nem az egyéni alapjogsérelmek orvoslása a célja. Az EUSZ 7. cikkének alkalmazására – elsősorban a döntés megbélyegző jellege és nagy politikai súlya miatt – mindeddig nem került sor, ami jól mutatja egy ilyen „nukleáris opció” korlátait.

A Lisszaboni Szerződés módosításai óta az EUSZ 50. cikke kifejezetten szabályozza az EU-ból történő kilépés lehetőségét és eljárási rendjét. Ezt megelőzően a kilépésről igen különböző jogi álláspontok láttak napvilágot, amelyek uniós jogi rendelkezés hiányában a nemzetközi szerződésekre, illetve a nemzetközi szervezetekre vonatkozó nemzetközi jogi szabályozásból igyekeztek a megoldást levezetni a problémára. Az EUSZ 50. cikke nem támaszt tartalmi követelményeket a kilépési eljárás megindításához, és az érintett tag-államnak még indokolási kötelezettsége sem áll fenn. A kilépési eljárás nyitómozzanata, hogy a tagállam saját alkotmányos követelményeivel összhangban a kilépésről határoz, és ezt a szándékát bejelenti az Európai Tanácsnak. Arra vonatkozóan az EUSZ nem tar-talmaz időkorlátot, hogy az alkotmányos követelményekkel összhangban meghozott kilépési döntést mikor kell bejelenteni az Európai Tanácsnak. Annyi bizonyos, hogy a közlésnek kifejezettnek és célzatosnak kell lennie, vagyis formájában az Európai Tanácshoz címzett vagy az Európai Tanácson jegyzőkönyvbe vett nyilatkozatnak kell lennie, ami tartalmában az EUSZ 50. cikkében foglalt kilépési eljárás megindítására vonatkozik.

Az EUSZ 50. cikke ugyanis „egyirányú utca” abból a szempontból, hogy felhívása esetén az eljárás szükségszerűen a kilépéshez vezet: csak a kilépés időpontja kétséges (ez lehet a kilépésről szóló megállapodás hatálybalépésének időpontja, a bejelentéstől számított két év vagy az Európai Tanács és az érintett tagállam által meghosszabbított határidő), de a kilépés ténye nem.22 Az EUSZ 50. cikke kifejezetten csak a határidő

20 231/78. számú ügy, Az Európai Közösségek Bizottsága v. Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága; ECLI:EU:C:1979:101.

21 31. és 35/86. számú egyesített ügyek, Levantina Agricola Industrial SA (LAISA) és CPC España SA v.

az Európai Közösségek Tanácsa; ECLI:EU:C:1988:211.

22 A kilépés viszont nem „egyirányú út” abból a szempontból, hogy a kilépett tagállam kérheti újbóli felvételét az EU-ba. A felvételre az EUSZ 49. cikkében meghatározott rendes csatlakozási eljárást kell követni, vagyis a kilépett tagállam számára nincsen visszafelé vezető „királyi út”.

meghosszabbítását teszi lehetővé, a kilépési eljárás megszüntetését vagy a kilépési nyi-latkozat visszavonását nem.

Az EUSZ 50. cikkében szabályozott eljárás filozófiája az, hogy a kilépés – ellentétben a csatlakozással – nem tagállamok közötti, hanem az Európai Unió és a kilépő tagállam közötti ügy. Ezért nem szükséges a kilépési megállapodás ratifikációja a tagállamok alkot-mányos rendelkezései szerint. Ugyanebből a filozófiából következik azonban, hogy a ki-lépési megállapodás nem tekinthető az elsődleges uniós jog részének, így az Európai Unió Bírósága előtt megsemmisítési eljárás tárgya lehet.

Az EUSZ a kilépési megállapodás letárgyalását és elfogadását a lehető legkeve-sebb eljárási akadállyal kívánja terhelni. A döntéshozatalhoz elegendő minősített – igaz, az EUMSZ 238. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti emelt küszöbű – többség a Tanácsban és egyszerű többség az Európai Parlamentben. A Bizottság szerepe meglepően csekély, az EUMSZ 218. cikk (3) bekezdése alapján pusztán ajánlásokat nyújt be a Tanácsnak, és a Tanács határoz a tárgyalások megkezdéséről, illetve jelöli ki az Unió főtárgyalóját.

A kilépő tagállam az Európai Tanács és a Tanács kilépéssel kapcsolatos tanácskozásain és határozatainak meghozatalában nem vesz részt. Az Európai Parlamenttel kapcsolatban az EUSZ hasonló rendelkezést nem tartalmaz, így a kilépő tagállamban megválasztott európai parlamenti képviselők a kilépés időpontjáig valamennyi parlamenti döntés meg-hozatalában – a kilépési megállapodás jóváhagyásában is – részt vehetnek.

A kilépés joghatásairól az EUSZ 50. cikke lakonikusan csak annyit állapít meg, hogy

„a Szerződések az érintett államra nem alkalmazhatók”, de ennek tényleges tartalma igen bizonytalan. A polgárok szintjét illetően a többségi álláspont az, hogy a kilépő állam állam-polgárai megszűnnek uniós polgárnak lenni, bár ezzel ellentétes nézet is ismert.

A kilépés részletes szabályait és az érintett tagállam, illetve az Unió jövőbeli kapcso-latait nem lehet egyetlen megállapodásban rögzíteni, annak ellenére, hogy a kapcsolódó tárgyalások elvileg párhuzamosan is folyhatnak. Ennek jogi akadálya, hogy az EUSZ 50. cikkében szabályozott egyszerűsített döntéshozatali folyamat kizárólag „az illető állam kilépésének részletes szabályaira” vonatkozik, a kilépés utáni kapcsolatokra nem.

A kilépés utáni kapcsolatokat szabályozó megállapodások megkötésére az egyes tartalmi elemeknek megfelelően a nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó uniós jogi rendelkezéseket kell alkalmazni – ezek jelentős részét pedig a tagállamoknak alkotmányos berendezkedésüknek megfelelően ratifikálniuk kell majd. A kilépéshez kapcsolódó további jogalkotási feladat a Szerződések hozzáigazítása a kilépés utáni helyzethez, ez azonban jog-technikai szempontból nem problematikus, a kilépő tagállam részvétele nélkül lefolytatott felülvizsgálati eljárás.

2. Az EU intézményrendszerének általános áttekintése,

KAPCSOLÓDÓ DOKUMENTUMOK