• Nem Talált Eredményt

Speciális uniós együttműködési formák

In document Az Európai Unió intézményrendszere (Pldal 187-194)

6. Soft law és speciális kormányzati együttműködési formák

6.2. Speciális uniós együttműködési formák

A többszintű kormányzás és az újfajta kormányzási formák

A döntéshozatal és a jogalkotás az Európai Unióban az úgynevezett többszintű kormányzás fogalmával írható le. A többszintű kormányzás az uniónak, a tagállamoknak, valamint a regionális és helyi önkormányzatoknak a szubszidiaritás és arányosság elvein és a part-nerségen alapuló olyan összehangolt cselekvéseként értelmezhető, amely funkcionális és intézményesített együttműködésben valósul meg, célja az Európai Unió politikáinak kidolgozása és végrehajtása.9

A szubszidiaritás elve azt jelenti, hogy azokon a területeken, amelyek nem tartoznak az Unió kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és ameny-nyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi

4 Terpan 2015, 74–76.

5 EUMSZ 288. cikk, 5. francia bekezdés.

6 Gombos 2017, 234–235. Továbbá lásd a Grimaldi-ítélet, C-322/88, EU:C:1989:646, 18. pontját.

7 EUMSZ 288. cikk.

8 Gombos 2017, 237–238.

9 Több helyen is megjelenő definíció példaként lásd: a Régiók Bizottsága véleménye – A többszintű kormány-zás európai kultúrájának kialakítása – A Régiók Bizottsága fehér könyvének nyomon követése ( 2012/C 113/12).

187 Soft law és speciális kormányzati együttműködési formák

szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók.10

Az arányosság elvének megfelelően pedig az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjeszkedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szük-séges.11

Az Európai Bizottság a 2001. évi, az európai kormányzásról szóló Fehér Könyvében12 meghatározta a jó kormányzás öt alapelvét, amelyek a következők:

• nyitottság: az európai intézményeknek nagyobb figyelmet kell fordítaniuk a döntés-hozatal átláthatóságára és kommunikációjára;

• részvétel: a polgárokat intézményesített eljárásokon keresztül hatékonyabban be kell vonni a szakpolitikák tervezésébe és végrehajtásába;

felelősség: a döntéshozatali eljárásban részt vevő valamennyi szereplő pozícióját tisztázni kell – feladatuk megfelelő ellátásáért felelősséggel tartoznak;

• hatékonyság: a döntéseket a megfelelő szinten és időben kell hozni;

• összhang: az EU a legkülönfélébb szakpolitikákkal foglalkozik, amelyek össz-hangjára törekedni kell.

Az utóbbi évtizedekben az Európai Unió működésében egyre inkább megjelennek speciális kormányzási modellek, amelyekről az alábbiakban szólunk.

Megerősített együttműködés

A megerősített együttműködés egy sajátos uniós szabályozási technika, amely bizonyos szabályozási területeken egyre jobban terjed, lehetővé teszi, hogy az Európai Unió által nem kizárólagos hatáskörbe vont területeken legalább kilenc tagállam szorosabb együtt-működést hozzon létre. A lényege az adott területen a további szabályozás elfogadására nem hajlandó tagállamok nélkül a szabályozási cél elérése.13 A Tanács akkor fogadhat el ilyen tárgyú határozatot, ha a célkitűzés az Európai Unió célkitűzései megvalósításának előmozdítására, érdekeinek védelmére és az integráció folyamatának megerősítésére irá-nyul, és megállapítható, hogy a célkitűzés az Európai Unió egésze által észszerű határidőn belül nem érhető el.14

Ez a jogintézmény az Amszterdami Szerződéssel, vagyis relatíve régen került be az uniós jogrendbe. Az elmúlt években jelentős szabályozási kérdésekben is sor került az alkalmazására, illetve kísérletet tettek arra.15 A teljesség igénye nélkül itt ezek közül említünk meg néhányat:

• Az első megvalósult megerősített együttműködés eredménye a határokon átnyúló házasság felbontásra és különválásokra alkalmazandó jog uniós szabályozását

10 EUSZ 5. cikk (3) bekezdés.

11 EUSZ 5. cikk (3) bekezdés.

12 Európai kormányzás: egy Fehér Könyv, COM(2001)428 final; 2001. október 12.

13 EUSZ 20. cikk és EUMSZ 326–338. cikk, illetve: Gombos 2017, 239.

14 EUSZ 20. cikk és EUMSZ 326–338. cikk, illetve: Gombos 2017, 239.

15 Kroll–Leuffen 2015, 353–354.

kiegészítő úgynevezett Róma III. rendelet16 volt, amelyet 13 tagállam – közöttük Magyarország – kezdeményezett.17

• Másodikként a szabadalmi jog területén, 2011-ben hagyta jóvá a Tanács a meg-erősített együttműködést. Az egységes európai szabadalom létrehozását célzó kezdeményezéshez Spanyolország és Olaszország kivételével az összes tagállam csatlakozott, így jelenleg ez a legátfogóbb megerősített együttműködés.18

• Említés szintjén érdemes kitérni olyan kísérletekre, mint az egységes konszolidált társasági adóalap létrehozásának kísérlete, amelyek nem vagy nem megerősített együttműködés keretében valósultak meg, de ilyen jellegű kísérletet is tettek a kez-deményezők.19

A nyitott koordinációs együttműködés (OMC)

Az OMC jellemzése: az OMC esetében a megfogalmazott célok nem kötelezők. A jellemző megnyilvánulási formák, így például az elfogadott programok, általános iránymutatások, célok stb. maximum gyenge kötelezettség keletkeztetésére alkalmasak. A tagállamok arra kötelezik el magukat, hogy részt vesznek a koordinációban, nem pedig az adott cél eléré-sére. Az OMC-n keresztül elért normák nem közvetlenül alkalmazhatók vagy ültethetők át a nemzeti jogba, a tagállami hatóságok csak a cél figyelembe vételére kötelesek saját politikáik kialakításánál.20

Az OMC-t a szakirodalom az alábbi kritériumok mentén21 határolja el a tradicionális európai uniós soft lawtól. Ezek a következők:

• Az OMC intergovernmentális (kormányközi) megközelítése különbözik a korábbi soft law formák szupranacionális megközelítésmódjától.

• Mind a politikai keretek kialakítása, mind a monitoring fázisokban egyéb soft law formákhoz képest jelentősen magasabb szintű politikai részvétel tapasztalható.

• A világos eljárási mechanizmus és a magas szintű politikai részvétel hatására jelen-tősen több kötelezettségvállalás és peer pressure („azonos szintű társak nyomása”)  mechanizmus jön létre, mint a korábbi soft law formákban.

• A legtöbb egyszerűbb soft law eszközhöz képest, amelyek egy-egy szakpolitikai területet voltak alkalmasak egyszerre kezelni, az OMC a politikák szisztematikus és stratégiai összefogására törekszik.

• Az OMC keresi a tagállami szintű döntéshozás és az EU szintű koordináció közötti  kapcsolat minél szorosabbá tételének módjait.

16 A Tanács 1259/2010/EU rendelete a házasság felbontására és a különválásra alkalmazandó jog területén létrehozandó megerősített együttműködés végrehajtásáról (2010. december 20.).

17 Tagarta 2015, 116–117.

18 Bonadio, 2011, 416.

19 Kroll–Leufen 2015, 363–364.

20 Terpan 2015, 81.

21 Borrás–Jacobsson 2004, 188–189.

189 Soft law és speciális kormányzati együttműködési formák

• Az OMC keretében általános cél, hogy a szereplők minél szélesebb körét mobili-zálja, úgy a privát mint a közszektorban, így többszintű együttműködést alakít ki.

• Hasonlatosan az OECD gyakorlatához, az OMC is kifejezetten bátorítja a kölcsönös tanulást, a tudásanyag cseréjét a szereplők között, és nagymértékben épít is arra.22 Az OMC funkcionális struktúrája pedig az alábbi négy pontban23 foglalható össze:

• Az uniós iránymutatások meghatározása és a hozzájuk tartozó időbeli ütemezés kialakítása.

• A tagállami érzékenységeket is figyelembe véve az említett iránymutatások konkrét célokon keresztüli átalakítása politikai döntésre irányuló kezdeményezésekké.

Minőségi és mennyiségi értékelési módszerek kidolgozása.

• Periodikus monitoring, értékelés, peer review a folyamatok vonatkozásában, a ta-nulási folyamat elősegítése érdekében.24

Az OMC kialakulása: bizonyos szabályozási területeken (például a közös kül- és biztonság-politika) már a 70-es évektől egyre inkább az előbbi pontban az OMC sajátosságai között említett kormányközi megközelítés került előtérbe. A valódi mérföldkövet azonban e te-rületen is a Maastrichti Szerződés jelentette, amelynek nyomán a koordináció különböző formái – és kiemelten az OMC – elkezdtek hangsúlyosan megjelenni olyan területeken, mint a szociális politika, gazdaságpolitika, foglalkoztatás, környezetvédelem, oktatás- és kutatásfejlesztés.25

Az EUMSZ (korábban: EKSZ) a foglalkoztatással kapcsolatban kifejezetten említi az uniós intézményeknek a tanácsadó szervekkel való konzultációját és azt követően olyan ösztönző intézkedések elfogadását, amelyek arra szolgálnak, hogy „bátorítsák az együtt-működést a tagállamok között, és támogassák fellépésüket a foglalkoztatás terén”.26 Az úgy-nevezett poszt-Maastricht-krízis, tehát az Európai Unió 90-es évekbeli legitimációs válsága és az ezzel párhuzamosan jelentkező növekvő európai munkanélküliség együttesen jó alapot jelentettek a koordinációs mechanizmusok megerősödéséhez a szociális politika és a foglal-koztatás területén. A Delors-Bizottság 1993-ban fogadta el a Növekedés, versenyképesség és foglalkoztatás: a kihívások és a 21. századba vezető utak című fehér könyvet, amely e válság kezelését célozta részben a koordinációs mechanizmusok erősítése által.27 Mind-ezek nyomán ebben az időben alakult ki az Európai Foglalkoztatási Stratégia (European  Employment Strategy, EES), amelynek működési modellje a korábbi hard law jogalkotás helyett az OMC-modellt vette alapul, és ezáltal a foglalkoztatási politika lett az a terület, amely leginkább alkalmazta a nyitott koordinációs mechanizmust.28

Az Európai Foglalkoztatási Stratégia és az OMC kapcsán alakult ki az a vita, amelynek témája, hogy a nyitott koordinációs mechanizmus valójában egy új kormányzási mechanizmus vagy inkább egy új megfigyelési/felügyeleti (surveillance) mechanizmus.

22 Borrás–Jacobsson 2004, 188–189.

23 Faruk 2016, 221.

24 Faruk 2016, 221.

25 Terpan 2015, 69.

26 EKSz. 129. cikk 1. francia bekezdés (ma: EUMSZ 149. cikk 1. francia bekezdés).

27 Faruk 2016, 215–218.

28 Faruk 2016, 218–223.

Vitát váltott ki a Európai Foglalkoztatási Stratégia good example (jó példa) mechanizmusa is – azaz egyes tagállamok foglalkoztatáspolitikájának a Bizottság által jó példaként való megjelölése és ajánlása a többi tagállam felé. Az azonban nem kérdés, hogy mindezen jelen-ségek pozitív értelemben felélénkítették a tagállami szintű foglalkoztatáspolitikai vitákat.29 A szociális politika területén is aránylag korán megjelent az OMC modellje. A Maast-richti Szerződés előtt ez a terület nem tartozott egyértelműen az Európai Unió hatáskörébe, csupán néhány szerződéses rendelkezés érintette. Az EUMSZ (a kérdéses időben még EKSZ) kifejezetten említi egy szociális védelemmel foglalkozó bizottság létrehozását annak érdekében, hogy „a szociális védelmi politikák területén elősegítse az együttműködést a tag-államok között és a Bizottsággal”. 30 Az ezen a területen elfogadott másodlagos joganyag viszont alapvetően a belső piac szempontjából, kizárólag gazdasági szempontból keresztül tekintett rá. A Maastrichti Szerződéshez csatolt Szociális Politikáról szóló jegyzőkönyv je-lentősen kiterjesztette az Európai Unió hatásköreit e területen, és lehetővé tette a független uniós szociális jogalkotást. Azonban a 2000-ben tartott Lisszaboni Csúcstalálkozó volt az, amelytől az OMC a szociális politika területének egyik legkedveltebb eszköze lett.31

Az OMC (illetve a koordináció) alkalmazásának további területei az oktatás területén az EUMSZ szerint az, hogy „[a]z Unió a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével és szükség esetén tevékenységük támogatásával és kiegészítésével hozzájárul a minőségi oktatás fejlesztéséhez”.32 A területen komoly eredménynek számítanak az 1999-es Bolognai Nyilatkozat nyomán egységesedő tagállami felsőoktatási rendszerek, illetve az Erasmus+

program 2013-as megalkotása, amikor is a már korábban is létező nemzetközi felsőoktatási diákcserét és szakmai gyakorlatot biztosító program szabályait egy egységesebb szabály-rendszerbe foglalták.33 Az oktatás területén tapasztalhatóhoz hasonlóan, az Európai Unió együttműködést szorgalmaz a szakképzés34 és a kultúra35 területén is.

A kutatás-fejlesztés területén az EUMSZ elsősorban a vállalkozásokat, kutatási köz-pontokat és egyetemeket ösztönzi határokon átívelő együttműködésre és az európai ku-tatási térség fejlesztésére.36 Ez azonban természetesen megkívánja a tagállamok közötti koordinációt is, például a szükséges jogharmonizáció érdekében. Külön érdekesség, hogy mivel a terület a közszféra és a magánszféra metszetében helyezkedik el, ezért az együtt-működések kialakítása során különös hangsúlyt kap az uniós versenyjogi szabályok tisz-teletben tartása.37

29 Faruk 2016, 223–224.

30 EKSz. 144. cikk 1. francia bekezdés (ma: EUMSZ 160. cikk, 1. francia bekezdés).

31 Terpan 2015, 84.

32 EUMSZ 165. cikk (1) bekezdés.

33 Rossi 2016, III/1. pont

34 EUMSZ 166. cikk (1) és (4) bekezdés.

35 EUMSZ 167. cikk (2) bekezdés.

36 EUMSZ 179. cikk.

37 Ruffert 2016, 179. cikk magyarázata, III/3. pont.

191 Soft law és speciális kormányzati együttműködési formák

A gazdasági kormányzás koordinációja

Az európai integráció mindenekelőtt gazdasági integráció. Ennek következtében az Európai Unió számára megkerülhetetlen a makrogazdasági politikák koordinációja, azaz maga a gazdasági kormányzás egységesítése irányába való elmozdulás, legalább az eurózóna tagállamain belül. A Maastrichti Szerződés nyomán kiépülő Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) monetáris ága, amelynek fő célja a közös monetáris politika és közös valuta eléré-sében maximálódik, jelentősen előbbre jár a fiskális természetű Gazdasági Unió tervénél.38 Az Európai Unió monetáris kormányzása számára az úgynevezett pénzügyi inkon-zisztens kvartett nevű jelenség kezelése jelenti az egyik legnagyobb kihívást. A jelenség az úgynevezett pénzügyi trilemma problémája, amely a 1. a pénzügyi stabilitás; 2. a határon átívelő banki tevékenység és 3. a nemzeti pénzügyi politikák közötti kölcsönhatást vizs-gálja, azt állítva, hogy a három közül csak kettő (tetszőleges) kombinációja valósulhat meg, de mindhárom egyszerre sohasem. Az EU-ban ehhez hozzáadódik egy negyedik tényező, nevezetesen a közös valuta, így jön létre a kvartett. Mind a négy cél egyszerre nem érhető el, az euró pedig priorizált cél a négy közül, így a tagállami pénzügyi politikák itt egyre inkább az uniós szintnek adják át a helyüket. Ezért itt elsősorban a jelenleg is fejlődésben levő Európai Bankunió és különösen a már működő mechanizmusai, így az egységes fel-ügyeleti mechanizmus (EFM) és az egységes szanálási mechanizmus (ESZM) intézményei töltenek be fontos szerepet (bővebben lásd a GMU intézményrendszeréről szóló fejezetet).39

A Gazdasági Uniót mint megvalósítandó célt maga az EUMSZ is deklarálja a GMU-ról szóló VIII. fejezet keretein belül.40 Az OMC megjelenése a gazdasági kormányzás koor-dinációjában már a 2007–2008-as gazdasági-pénzügyi válságra adott válaszok keretében történt meg, vagyis egyrészt viszonylag későn, másrészt a monetáris, illetve pénzügyi szabályozási és felügyeleti jellegű válaszokkal nemcsak párhuzamosan, de szoros össze-függésben. Korábban egy másfajta koordinációs mechanizmus, az explicit irányelvek alapján, multilaterális felügyelet alatt megvalósuló koordináció keretében és elsődleges jogbeli felhatalmazás alapján41 létrehozott átfogó gazdaságpolitikai iránymutatás (BEPG) volt a gazdasági koordináció legfőbb eszköze. Ebben a rendszerben a Tanács határozta meg az uniós gazdaságpolitika céljait, és országspecifikus ajánlásokat fogalmazott meg a tag-államok felé a követendő gazdaságpolitika vonatkozásában.42

A 2011-ben kiadott úgynevezett hatos jogszabálycsomag (Six Pack), amely magában foglalja az egy évvel korábbi, úgynevezett Európai Szemeszter vívmányait, alapvető válto-zást hozott mind a költségvetési politika, mind a gazdaságpolitika felügyelete tekintetében.

Felülvizsgálták a BEPG dominálta rendszert, ám itt alapvetően még csak a Bizottság jog-körei bővültek a Tanáccsal és a tagállamokkal szemben. Azonban a 2013-ban kiadott úgy-nevezett kettes jogszabálycsomag (Two Pack), illetve a Szerződés a gazdasági és monetáris  unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról (TSCG) lerakták egy multilaterális

38 Halmai 2016, 265–271.

39 Howarth–Quaglia 2014, 125–128.

40 EUMSZ 120–121. cikk.

41 EUMSZ 121. cikk.

42 Terpan 2015, 83.

koordinációs és felügyeleti mechanizmus alapjait közös költségvetési szabályok és ütemezés által, igaz, csak az eurózóna országai számára.43

A 2013-as reform mechanizmusai kiegészítőleg működnek együtt a korábbi szabá-lyozással, így például a hatos jogszabálycsomag részeként kiadott, a tagállamok költség-vetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló irányelv44 szabályaival. Emellett létrejött a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás (MIP). Az MIP tulajdonképpen egy felügyeleti mechanizmus, amelynek célja a makrogazdasági egyensúly-hiányok azonosítása, megelőzése és korrekciója. (Az MIP rendszere bár ismer szankciókat, de a szakirodalom szerint mindenképpen a soft law kategóriába sorolandó a szabályozás jellege miatt.)45

43 Terpan 2015, 83.

44 A Tanács 2011/85/EU irányelve a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről (2011. november 08.).

45 Terpan 2015, 83.

7. A nemzetközi szerződések megkötése és döntéshozatal

In document Az Európai Unió intézményrendszere (Pldal 187-194)

KAPCSOLÓDÓ DOKUMENTUMOK