5. Nem jogalkotási eljárások
5.2. A végrehajtási aktusok és a komitológia
A komitológiai eljárások szerződési jogalapja
A komitológiai eljárások igen hosszú múltra tekintenek vissza az európai integráció törté-netében. Ezek lényege, hogy a Bizottság munkáját egy olyan bizottságok segítik, amelyek a tagállamok képviselőiből állnak, és ellenőrzik, elsősorban pedig véleményezik a Bizottság által az elfogadásra elé terjesztett végrehajtási aktusokat.
A kezdetekben az akkori Közösségek Bizottsága a Tanács által delegált jogalkotási jogkörében eljárva, együttműködve a tagállami képviselőkből álló bizottsággal alkotta meg a közösségi jogszabályok végrehajtásához szükséges normatív aktusokat.4 A kezdetekkor az agrárpiaci rendtartáshoz kapcsolódó végrehajtási intézkedések véleményezését határo-zott idejű mandátummal látták volna el a bihatáro-zottságok, idővel ugyanakkor a döntéshozatal állandó szereplőivé váltak, a tevékenységük által lefedett ágazati szakpolitikák köre is
4 A jogfejlődésről összefoglaló jelleggel lásd: Saurer 2014, 280.; Hofmann–Rowe–Türk 2011, 266–281.;
Várnay–Papp 2006, 245–247.; Gosztonyi 2011, 3095–3096.
179 Nem jogalkotási eljárások
erősen kibővült, majd eljárásukat is egyre részletesebben szabályozták.5 Az elsődleges jogi keretek módosítása több esetben is érintette az eljárások szabályozását is, ahogyan az Európai Parlament szerepe is, ugyanakkor az EU ügynökségei révén szerepük átalakult, sok esetben csökkent is.6 Végül a Lisszaboni Szerződés hozta el a felhatalmazáson alapuló és a végrehajtási aktusok egyértelmű elválasztását.
Az EUMSZ 291. cikke rögzíti azt, hogy a tagállamok nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket. Ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra; illetve különleges és kel-lően indokolt esetekben, valamint az EUSZ 24. és 26. cikkében (közös kül- és biztonság-politika) előírt esetekben a Tanácsra.7 Emellett a 291. cikk (3) bekezdése szerint az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben előre meghatározza a Bizottság végrehajtási hatáskörének gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályait és általános elveit.
E cikk is egyértelmű módon fekteti le, hogy a tagállamok felelnek a végrehajtási in-tézkedések elfogadásáért. Amennyiben mégsem ők fogadják el ezeket, abban az esetben is megfelelő ellenőrzési mechanizmusok biztosítottak számukra. Ahogy szakirodalmi értékelések az elsődleges jogi keretek kapcsán kiemelik, az EUMSZ 291. cikke nem rész-letezi, hogy milyen uniós intézmény ruház végrehajtási hatásköröket a Bizottságra, így a rendes jogalkotási eljáráson kívül adott esetben a Tanács is felhatalmazhatja ekként magát a Tanácsot, főleg az idézett kül- és biztonságpolitikai területen.8
A komitológiai eljárások részletes szabályozása
Az említett eljárások szabályait a 182/2011/EU rendelet9 (a továbbiakban: komitológiai ren-delet) fekteti le. A rendelet szerint az alap jogi aktusok a szükséges végrehajtási jogi aktus jellegének vagy hatásának megfelelően írhatnak elő vizsgálóbizottsági vagy tanácsadó bi-zottsági eljárást, amelyek a két alaptípusnak tekinthetők a kapcsolódó szabályozás szerint, továbbá vannak közös szabályok.10
• vizsgálóbizottsági eljárás,
• tanácsadó bizottsági eljárás,
• közös szabályok.
5 Lásd bővebben Gosztonyi 2011, 3095–3098.
6 Türk 2015, 329–332.
7 EUMSZ 291. cikk (2) bekezdés.
8 Bradley 2014, 127.
9 Az Európai Parlament és a Tanács 182/2011/EU rendelete (2011. február 16.) a Bizottság végrehajtási hatás-köreinek gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályainak és általános elveinek a megállapításáról (a továbbiakban: komitológiai rendelet).
10 Az eljárások alaptípusairól és azok alkalmazási köréről lásd bővebben: komitológiai rendelet 2. cikk.
Egyértelművé teszi a rendelet, hogy a leglényegesebb végrehajtási aktusoknál a vizsgáló-bizottsági eljárást kell alkalmazni, így az alábbi esetekben: 1. általános hatályú végrehajtási aktusok, 2. egyéb végrehajtási aktusok, amelyek a következőkhöz kapcsolódnak:
• jelentős következményekkel járó programok,
• közös mezőgazdasági és halászati politika,
• környezetvédelem, biztonság és védelem, vagy az emberek, állatok, illetve növények egészségének és biztonságának védelme,
• közös kereskedelempolitika,
• adózás.
A tanácsadó bizottsági eljárást minden más, a fentiek alá nem sorolandó esetben kell al-kalmazni, de kellően indokolt esetekben a fenti felsorolás alá eső esetekben is.
Mindkét bizottsági forma közös szabályait is lefekteti a komitológiai rendelet.11 Esze-rint az említett bizottságok elnökei a bizottságok elé terjesztik a Bizottság által elfogadandó végrehajtási aktus tervezetét. E bizottságok elnöke mindig a Bizottság egy képviselője, ugyanakkor az elnök nem vesz részt a bizottsági szavazásban. A működés szervezése szempontjából e bizottságok létét a Bizottság jelentős mértékben meghatározza. Az elő-terjesztéstől számítva legkorábban a 14. napra hívja össze azok elnöke a bizottsági ülést.
Az elnöknek törekednie kell arra, hogy megtalálja a bizottságon belül a lehető legnagyobb támogatottságot élvező megoldást. A bizottság az elnök által az ügy sürgősségének megfele-lően megállapított határidőn belül véleményt nyilvánít a végrehajtási jogi aktus tervezetéről.
A bizottság véleményéről a tagoknak megküldendő jegyzőkönyv készül, amelybe kérés alapján fel lehet venni egyes tagok álláspontját. Az elnök kellően indokolt esetben írás-beli eljárásban is kikérheti a bizottság véleményét. Az elnök elküldi a bizottsági tagoknak a végrehajtási jogi aktus tervezetét, és az ügy sürgősségének megfelelően határidőt állapít meg a véleménynyilvánításra. A bizottság azon tagját, aki a határidő lejártáig nem ellenzi a végrehajtási jogi aktus tervezetét, vagy nem tartózkodik kifejezetten az ilyen jogi aktusról történő szavazástól, úgy kell tekinteni, mint aki hallgatólagosan egyetért a végrehajtási jogi aktus tervezetével. Az eljárás bizottsági véleménynyilvánítással zárul.
• A tanácsadó bizottsági eljárás ehhez képest viszonylag kevés speciális szabályt tartalmaz.12 A bizottság – szükség esetén szavazással – nyilvánít ilyen eljárásokban véleményt, így amikor szavazásra kerül sor, a véleményt a tagok egyszerű többsé-gével kell elfogadni. A Bizottság a bizottsági vitákból levont következtetések és a bi-zottsági vélemény lehető legteljesebb figyelembevételével határoz az elfogadandó végrehajtási jogi aktus tervezetéről.
• A vizsgálóbizottsági eljárásban részletesebb módon szabályozott eljárásrend szerinti döntéshozatalt13 követnek. Ennek része egyrészt, amely jelzi a vizsgálóbizottsági eljárás kiemelt szerepét, hogy a szavazási szabályok a tanácsi döntéshozatalhoz hasonlatosak: a bizottság tagjai legalább 55%-ának (adott esetben, a Bizottság ja-vaslata alapján elfogadandó jogi aktusokkal kapcsolatban 72%-ának) a szavazata
11 Komitológiai rendelet 3. cikk.
12 Komitológiai rendelet 4. cikk.
13 Komitológiai rendelet 5. cikk.
181 Nem jogalkotási eljárások
szükséges, akik egyben az Unió népességének legalább 65%-át képviselik. A meg-hozott döntések az alábbiak lehetnek:
– Ha a bizottság véleménye kedvező, a Bizottság elfogadja a végrehajtási jogi aktus tervezetét.
– Ha a bizottság véleménye kedvezőtlen, a Bizottság nem fogadhatja el a végre-hajtási jogi aktus tervezetét. Ha szükség van végrevégre-hajtási jogi aktusra, az elnök a korábbi tervezet módosított változatát ugyanazon bizottság elé terjesztheti, vagy a fellebbviteli bizottság elé terjesztheti.
Meghatározott esetekben a Bizottság sem fogadhatja el a végrehajtási jogi aktus tervezetét, amely jelzi azt is, hogy a véleménynyilvánítás mint formailag kibocsátott aktus ellenére a bizottságok szerepe döntő a végrehajtási aktus elfogadásának elmaradásában. Az alábbi esetek lehetnek:
• a jogi aktus adózásra, pénzügyi szolgáltatásokra, az emberek, állatok, illetve nö-vények egészségének vagy biztonságának védelmére vagy végleges többoldalú védintézkedésekre vonatkozik;
• az alap jogi aktus úgy rendelkezik, hogy a végrehajtási jogi aktus tervezete nem fogadható el, ha a bizottság nem nyilvánított véleményt; vagy
• a bizottság tagjainak egyszerű többsége ellenzi azt.14
A Bizottság különleges fellépése
Éppen ennek okán, hogy a Bizottság szabályozási lehetőségét ne zárja ki teljesen a véle-ménynyilvánítás elmaradása, különleges esetekben a Bizottság elfogadhatja a végrehajtási jogi aktus tervezetét, amennyiben annak haladéktalan elfogadásának elmaradása jelentős piaci zavarokat okozna a mezőgazdaság terén, vagy az veszélyeztetné az Unió pénzügyi érdekeit. Ilyen esetben a Bizottság haladéktalanul benyújtja az elfogadott végrehajtási jogi aktust a fellebbviteli bizottsághoz:
• Amennyiben a fellebbviteli bizottság kedvezőtlen véleményt nyilvánít az elfogadott végrehajtási jogi aktusról, a Bizottság haladéktalanul hatályon kívül helyezi azt.
• Amennyiben a fellebbviteli bizottság kedvező véleményt nyilvánít, vagy nem nyil-vánít véleményt, a végrehajtási jogi aktus hatályban marad.
A fellebbviteli bizottság15 felépítése és annak eljárása is hasonló az eddigiekhez, így azok tagjai is a tagállami képviselők, és annak elnöke a Bizottság képviselője. Ahogy a komi-tológia rendelet preambuluma meghatározza, annak „megfelelő szinten” kell összeülnie, amely így magában foglalja azt is, hogy magasabb szintű tagállami képviselők ülésezését jelenti, mint akik a tervezetet elutasították, amely nem lehet azonos a COREPER ülésekkel a Bizottság képviselőjének elnöki pozíciója mint követelmény miatt.16
14 Komitológiai rendelet 5. cikk (4) bekezdés.
15 Komitológiai rendelet 6. cikk.
16 Bradley 2014, 129.
A blokkolt tervezeteket a fellebbviteli bizottság elé kell terjeszteni. A vélemény elfo-gadásáig a fellebbviteli bizottság bármely tagja javasolhatja a végrehajtási jogi aktus terve-zetének módosítását, és az elnök határozhat arról, hogy módosítja-e azt. Az elnök törekszik arra, hogy megtalálja a fellebbviteli bizottságon belül a lehető legnagyobb támogatottságot élvező megoldásokat. Az elnök tájékoztatja a fellebbviteli bizottságot arról, hogy a vitákat és a módosító javaslatokat milyen módon vették figyelembe, különös tekintettel a fellebbvi-teli bizottságon belül széles körű támogatást élvező módosító javaslatokra. A döntéshozatal az alábbiak szerint zárulhat:
• Ha a fellebbviteli bizottság véleménye kedvező, a Bizottság elfogadja a végrehajtási jogi aktus tervezetét.
• Ha a fellebbviteli bizottság nem nyilvánított véleményt, a Bizottság elfogadhatja a végrehajtási jogi aktus tervezetét.
• Ha a bizottság véleménye kedvezőtlen, a Bizottság nem fogadhatja el a végrehajtási jogi aktus tervezetét.
Azonnal alkalmazandó végrehajtási jogi aktusok
Külön kategóriát képeznek az azonnal alkalmazandó végrehajtási jogi aktusok.17 Ezek ki-bocsátására, illetve a kapcsolódó eljárás alkalmazására csak akkor van mód, ha az alap jogi aktus írja azt elő kellően indokolt, rendkívül sürgős esetekben. A Bizottság valamely bizott-sághoz történő előzetes benyújtás nélkül ilyen típusú jogi aktust fogad el, amely legfeljebb hat hónapig marad hatályban, amennyiben az alap jogi aktus másként nem rendelkezik.
Ilyenkor a jogi aktust legkésőbb 14 nappal az elfogadását követően az elnök a megfelelő bizottság elé terjeszti, hogy (utólagosan) kikérje annak véleményét. Amennyiben vizsgáló-bizottsági eljárás alkalmazandó, és a bizottság kedvezőtlen véleményt nyilvánít, a Bizottság haladéktalanul hatályon kívül helyezi a már elfogadott végrehajtási jogi aktust.
A komitológia rendelet ellenőrzési mechanizmusokat biztosít a bizottságok munká-jával kapcsolatban, amelyeknek már a fellebbviteli bizottsági eljárás is alapjaként szolgál.
Ezt egészíti ki az Európai Parlament vagy a Tanács jelzési joga a Bizottságnak, ha előbbi uniós intézmények úgy ítélik meg, hogy a végrehajtási jogi aktus tervezete túllépi az alap jogi aktusban megállapított végrehajtási hatásköröket.18 A Bizottság a kifejtett álláspontok figyelembevételével felülvizsgálja a végrehajtási jogi aktus tervezetét, és tájékoztatja az Eu-rópai Parlamentet és a Tanácsot arról, hogy a végrehajtási jogi aktus tervezetét fenntartani, módosítani vagy visszavonni kívánja-e.
A bizottságok korábban sokat bírált nyílt és elszámoltatható működésével kapcso-latban is több követelmény jelent meg. Így tér ki a komitológia rendelet a bizottságok által vezetett nyilvántartásokra is, amelyekhez hozzáférést kell biztosítani az Európai Parlament és a Tanács, valamint a bizottsági tagok számára. Az általános transzparenciakövetelmények a bizottságokra is éppen úgy vonatkoznak, mint magára a Bizottságra.19
17 Komitológiai rendelet 8. cikk.
18 Komitológiai rendelet 11. cikk.
19 Komitológiai rendelet 9–10. cikk.
183 Nem jogalkotási eljárások