Az Európai Politikai Együttműködés

Az európai integráció fejlődésével együtt egyre inkább elodázhatatlanná vált a külpolitikai együttműködés kereteinek kidolgozása. 1969-ben a hágai csúcson a tagállamok vezetői a külügyminisztereiket a külpolitikai együttműködés és ezzel együtt a politikai integrá-ció lehetőségeit feltáró jelentés készítésével bízták meg. A még ebben az évben elkészülő Davignon-jelentést (a benyújtás helye miatt luxemburgi jelentés is), amely az Európai Politikai Együttműködés alapjait teremtette meg, Walter Scheel német külügyminiszter vezetésével a Tanács elfogadta.⁴²

Az 1970-től létrehozott, elsősorban külpolitikai egyeztető mechanizmus következté-ben lehetővé vált a nemzetközi problémák formális megvitatása, a tagállami álláspontok harmonizálása, a közös álláspontok kialakítása és közös álláspontra támaszkodva – ha lehetséges – közös akciók végrehajtása. A luxemburgi jelentés már tartalmazta az egyez-tető mechanizmus alapjait: 1. a külügyminiszterek félévente megszervezett találkozóit;

2. évente négy (esetleg gyakoribb) alkalommal a miniszterek találkozóit előkészítő, a kül-ügyminisztériumok politikai igazgatóinak (Politikai Bizottság) EPC-vel kapcsolatos talál-kozóit; 3. bármelyik tagállam által fontosnak tartott téma napirendre tűzését; 4. az Európai Közösségeket is érintő kérdésben az EB-vel való kötelező konzultációt, és az EP illetékes bizottságának félévente történő tájékoztatását, illetve 5. az üléseknek a soros elnökség or-szágában történő szervezését (Titkárság), valamint a kapcsolattartó „levelező” rendszer kiépítését (correspondent of his counterparts in the other countries).⁴³

Az újonnan létrejövő mechanizmus, amely a Fouchet-tervekben kidolgozott javaslatok-ra hasonlított, az EK intézményein kívül állt, nem intézményesült, nem hozott létre új tes-tületeket vagy szerveket, és csupán kormányközi, diplomáciai konzultációs eljárási együtt-működési keretrendszert jelentett, az európai integráció egyfajta második, de a szerződéses keretektől különálló „pilléreként” fejlődött. A konzultációk semmilyen jogi kötelezettséget nem jelentettek a tagállamok számára. Annak ellenére, hogy az EK állam- és kormányfői már az 1972-es csúcson kinyilvánították az Európai Unió létrehozásának szükségességét, ennek megvalósulására még két évtizedet kellett várni.

Az első évtizedekben elsősorban a Közel-Kelettel és az Európai Biztonsági és Együtt-működési Értekezlettel (EBEÉ) összefüggő kérdések kerültek a miniszteri találkozók napirendjére. Noha például az EBEÉ-vel való kapcsolatok terén az együttműködés egy-értelműen pozitív eredményeket hozott, az EPC nem eléggé hatékony működése már kez-detekor felszínre hozta az EK intézményeitől való függetlenségének és az önálló apparátus hiányának kérdését, illetve problémáját. Annak ellenére, hogy a francia elnök, Pompidou már 1972-ben felvetette egy, az EPE koordinációjáért és adminisztrációjáért felelős, párizsi székhelyű „gondolkodó titkárság” létrehozásának szükségességét, erre a tagállamok közötti egyet nem értés miatt akkor még nem került sor.⁴⁴

42 Hill, Christopher – Smith, Karen E. (2002): European­Foreign­Policy:­Key­Documents. Abingdon, Routledge. 75.

43 Gazdag (2005a): i.­m. 214–215.

44 Lequesne, Christian (2016): The European External Action Service. Can a New Institution Improve the EU Foreign Policy? In Teló, Mario – Ponjaert, Frederik eds.: The­EU’s­Foreign­Policy.­What­Kind­of­Power­and­

Diplomatic­Action?­Abingdon, Routledge. 79–86.

Az 1972-es párizsi csúcs felhatalmazása alapján készített 1973-as koppenhágai jelentés hangsúlyozta, hogy az EPE kormányközi szinten és az EK intézményes keretein kívül ad helyet a nemzetközi kapcsolatokat érintő konzultációs mechanizmusnak, amelynek célja a közös álláspont kidolgozása és lehetőleg közös cselekvés megvalósítása.⁴⁵ Az elsősorban információs fórumként működő mechanizmus azonban nem tudott, és a struktúrájából fakadóan nem is adhatott megfelelő válaszokat a 70-es években felmerülő nemzetközi válságokra.

1973-ban az elkészült jelentés alapján megtörtént a mechanizmus első felülvizsgálata, továbbá néhány új elem bevezetése: 1. évi kettő helyett négy miniszteri találkozó szerve-zését, 2. a Politikai Bizottság összejöveteleinek „igény szerintire” változtatását, 3. szükség esetén újabb munkacsoportok felállítását (a már működő EBESZ és közel-keleti munka-csoportok mellett a mediterrán térséggel és Ázsiával foglalkozó is), 4. a tagállamok külügy-minisztériumait összekötő Coreu (Corespondance Européenne – európai levelezőrendszer) információs hálózatra épülő csoport (Group of “Correspondant”) létrehozását. ⁴⁶

A 70-es évek elejétől, de Gaulle hatalomból történő távozását (1969), majd halálát (1970) követően az európai integrációs folyamat új lendületet kapott, kilendült a holt-pontról. Ettől kezdődően az integráció bővítésével egyidejűleg vagy éppen arra válaszul zajlott, illetve zajlik napjainkban is annak gazdasági és intézményi szintű mélyítési folya-mata. Említést érdemel, hogy 1970-ben bemutatták a pénzügyi integráció koncepcióját megfogalmazó Werner-tervet. Jól látható, hogy a pénzügyi integráció tervei – hasonlóan a 90-es évekhez – már ekkor párhuzamosan zajlottak a közös külpolitikai keretek ki-alakításával. 1973-ban a külügyminiszterek elfogadták a közös európai identitásról szóló dokumentumot, amelyben többek között elkötelezték magukat a harmadik világ országait érintő közös cselekvés mellett. 1974-ben az euroszklerózis évei után, elsősorban a francia elnökök, Georges Pompidou és Valéry Giscard d’Estaing kezdeményezése alapján az EK állam- és kormányfői kezdeményezésükkel egy új intézményt hoztak létre. Intézményesült az akkor még nem formális Európai Tanács, a tagállamok állam- és kormányfőinek csúcs-szerve (a külügyminiszterekkel együtt évente legalább háromszor találkozók). Mivel az új, kormányközi intézmény az integrációs folyamat mindkét „pillérét” (az EK-t és a külpolitikai együttműködést) érintette, hamarosan annak motorjává vált.

Az Európai Tanács, amely az EPE Tanács (azaz külügyminiszteri) szinten is tudott ülésezni, az EPE feladatává tette „a Közösség érdekeit érintő bármely nemzetközi politi-kai kérdésben egy koncentrált diplomácia életre hívását”.⁴⁷ Az EK állam- és kormányfői az 1974. decemberi párizsi Európai Tanács ülésén Leo Tindemans belga miniszterelnököt az Európai Unió, azaz az integráció fejlődéséről szóló jelentés elkészítésével bízták meg.

Az 1975-ben elkészült, majd 1976-ban benyújtott jelentés szerint „az Európai Unió mind-addig nem lesz teljes, míg nem lesz közös védelmi politikája”. Az Európai Unió létreho-zásának szempontjából (így a KKBP szempontjából is) az egyik, ha nem a legfontosabb

45 Second Report on European Political Cooperation in Foreign Policy Matters (1973). Bulletin­of­the­Euro-pean­Communities, 1973/9. Elérhető: www.cvce.eu/en/obj/second_report_on_european_political_coopera-tion_in_foreign_policy_matters_copenhagen_23_july_1973-en-8b935ae1-0a38-42d4-a97e-088c63d54b6f.

html (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

46 Gazdag (2005a): i.­m. 216.

47 Uo. 217.

dokumentumban Tindemans a biztonsággal és védelemmel kapcsolatos ügyekben is rend-szeres egyeztetéseket javasolt.⁴⁸

Az 1974-es párizsi csúcs a Tanács elnökségének feladatait egy újjal, a nemzetközi diplomácia területén az Európai Közösség szóvivőjének feladatával is megbízta.⁴⁹ Az új feladat nem csupán az elnökséget ellátó ország számára, hanem az egész közösség számára nagyobb láthatóságot jelentett.⁵⁰

A 70-es években az EP szerepe elsősorban a költségvetéssel kapcsolatos területeken nőtt jelentős mértékben. 1970-ben az EK hat tagállama ugyanis Luxemburgban aláírta a római szerződések módosításáról szóló szerződést, amely bevezette az úgynevezett „saját forrást”, azaz ettől kezdve a közösségi intézmények finanszírozása nem csupán a tagállami hozzájárulásokból, hanem a saját forrásokból (vámok, mezőgazdasági lefölözések, valamint a hozzáadottérték-adó 1%-a) történhetett. 1974-ig azonban az Európai Parlament csupán módosító javaslatokat hozhatott az egyes közpolitikák közötti forrásmegoszlást illetően.

Jelentősebb változást az 1975-ös brüsszeli szerződés jelentett. Az egyes­pénzügyi­előírások­

módosításáról szóló brüsszeli szerződés a közös költségvetéssel kapcsolatos döntési jogkört megosztotta a Miniszterek Tanácsa és az Európai Parlament között, illetve a korábbi Szám-vizsgáló Bizottság helyett létrehozta az EP segítő szervét, a Számvevőszéket, és ezzel je-lentős mértékben tovább növelte a parlament közösségi költségvetésre gyakorolt hatáskörét.

Az éves költségvetések előkészítésekor alkalmazott többlépcsős, háromoldalú (Bizottság, Tanács, Parlament) egyeztetési folyamat végén a hatáskörbővülésnek köszönhetően az EP el is utasíthatja a költségvetést. Az európai integráció demokratikusabb működése szem-pontjából rendkívül fontos volt, amikor 1979-ben a közösség polgárai először választhatták közvetlenül az Európai Parlament képviselőit.⁵¹

A 70-es évek végétől két európai parlamenti jelentés (1977-ben a Blumenfeld-jelentés, majd 1981-ben az Elles-jelentés) is javasolta az Európai Politikai Együttműködés segítő állandó titkárság felállítását. A Blumenfeld-jelentésben a Tindemans-jelentés javaslataira építve a biztonsági és védelmi területekkel kapcsolatos egyeztetési mechanizmus kiala-kítása mellett egy, a Tanács Főtitkársága alatt létrejövő Politikai Együttműködési Hivatal (Political Cooperation Office) felállítását is javasolta. Ezt a megközelítést követve, valamint annak érdekében, hogy a nemzetközi kapcsolatokban az EK valóban egyetlen hangon tudjon megszólalni, az 1981-es Elles-jelentés is az EPE állandó titkárságának létrehozását tartotta szükségesnek.⁵²

A 80-as évek elején, az egyre inkább látványossá váló működési hiányosságok miatt megkezdődtek az EPE működésével kapcsolatos reformok. Az évtized elején az elnökségi

48 Tindemans, Leo (1976): European Union. Report. Bulletin­of­the­European­Communities,­Supplement 1/76.

Elérhető: http://aei.pitt.edu/942/1/political_tindemans_report.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.).

49 Final Communiqué of the Paris Summit (1974).­Bulletin­of­the­European­Communities, 1974/12. Elérhető:

www.cvce.eu/content/publication/1999/1/1/2acd8532-b271-49ed-bf63-bd8131180d6b/publishable_en.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

50 Gazdag (2005a): i.­m. 217.

51 Molnár Anna (2011a): Altiero­Spinelli,­egy­európai­föderalista. Budapest, Gondolat. Könyvemben a „Köz-gyűlés” helyett az „Európai Parlament” elnevezést használom, bár ez csupán az Egységes európai okmány (EEO) hatálybalépésével vált hivatalossá, azonban ezt az elnevezést a Közgyűlés már 1962 óta használta.

52 Report­Drawn­up­on­Behalf­of­the­Political­Affairs­Committee­on­European­Political­Cooperation­and­the­

Role­of­the­European­Parliament­(19­June­1981).­Elérhető: www.cvce.eu/content/publication/2001/12/12/

c7c8bb8e-4e4b-4d23-a029-6e92a6bf4d4a/publishable_en.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

titkárságból létrehozták az EPE úgynevezett trojka titkárságát, amely az aktuális, az előtte és az utána következő elnökségek alacsonyabb rangú diplomatáiból állt, és az elnökséget betöltő ország külügyminisztériumában működött. Annak ellenére, hogy az új titkársági forma jelentős újításnak bizonyult, és egyértelműen a tagállamok közötti együttműködést segítette, mégis az állandó adminisztratív kapacitás hiánya továbbra is problémát jelentett.

A munkában kezdetektől részt vevő német diplomata, Bernhard Zepter jelentésében szintén felhívta a figyelmet a működési hiányosságokra, és a hatékonyabb döntéshozatali folyamatok érdekében egy Brüsszelben működő állandó titkárság létrehozását javasolta. Annak elle-nére, hogy kezdetben maga a német diplomácia is elhatárolódott az ötlettől, a korai 80-as évek intézményi reformötletekkel teli évei ismét felszínre hozták a kérdést, és 1984-ben már a német külügyminisztérium is támogatta az állandó titkárság felállításának ötletét, amit álláspontjában az EEO-t előkészítő Dooge-bizottság elé terjesztett.⁵³