Az amszterdami szerződés

Az EU-t létrehozó szerződés első módosítására az 1997-ben aláírt és 1999-ben hatályba lépett amszterdami szerződéssel került sor.⁶ Az új szerződésnek köszönhetően a döntések következtében általánosságban bővültek az együttműködés területei, egyszerűsödtek a dön-téshozatali folyamatok, és tovább nőtt az Európai Parlament jogköre. Az integráció mélyítése szempontjából fontos előrelépésnek tekinthető, hogy 1999-ben 15 EU-tagállamból 12-ben bevezették az eurót mint hivatalos fizetőeszközt, valódi pénzként azonban csak 2002-től került forgalomba. Az eurózónához Dánia, Nagy-Britannia és Svédország nem csatlakozott.

A maastrichti szerződés végrehajtásának tapasztalatairól 1995-re készült egy jelentés (Westendorp-bizottság), de a közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos kérdésekkel (KKBP-koncepció koherenciája, a külpolitika és a biztonság- és védelempolitika) külön csoport (Durieux-csoport) foglalkozott. A Westendorp-jelentés szerint a KKBP hiányos-ságai elsősorban abból fakadtak, hogy az EU külső dimenziói, a külkereskedelmi és kül-gazdasági kapcsolatai és külpolitikája között sokszor hiányzott a koherencia, és egymástól elválasztva fejlődtek.⁷

A hatékonyabb működés érdekében a jelentés készítői fontosnak tartották, és egyben javasolták egy, a Tanács alatt működő külpolitikai elemző, illetve tervező egység felállítását

4 Treaty­on­European­Union (1992). Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities.

Elérhető: https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_on_european_union_en.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

5 Idézi: Tóth László (2005): A balkáni békefolyamat a biztonsági világhelyzet környezetében. Hadtudomány, 15. évf. 3. sz. 14–22.

6 Amszterdami szerződés: Az Európai Unióról szóló szerződés (konszolidált változat 1997) Elérhető: https://

eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A11997M%2FTXT (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

7 Gazdag (2005a): i.­m. 267.

(common­foreign­policy­analysis­and­planning­unit). Az új egység munkatársait a tervek szerint a Tanács, a Bizottság és a tagállamok biztosították. A Westendorp-jelentés készítői azt is javasolták, hogy az új egység vezetője egyben a NYEU főtitkári és az EU Tanácsának főtitkári pozícióját is betöltse. Annak érdekében, hogy az EU egy hangon tudjon megszólal-ni, a jelentés készítői a nagyobb koherencia megteremtését: a Tanács, a Bizottság és a soros elnökség közötti strukturáltabb együttműködést, illetve a KKBP főképviselői pozíció (High Representative for the CFSP) felállítását is szükségesnek tartották.⁸

A felmerült problémákat értékelve az 1996–97-es IGC (Intergovernmental Conferen-ce – Kormányközi konferencia) fő célja a KKBP hatékonyságának erősítése, valódibb közös külpolitika felé történő elmozdulás volt. Jugoszlávia szétesésének folyamata is egyértel-műen rávilágított az uniós külpolitika hiányosságaira, a reformok még sürgetőbbé váltak.

Az amszterdami szerződés ugyan az Unió döntéshozatali folyamatait tekintve radikális változásokat nem hozott, a közös kül- és biztonságpolitika területén bevezetett szervezeti változtatásai (például a döntéshozatal és a jogforrások módosítása, illetve e főképviselői pozíció, a Mr. CFSP bevezetése) azonban fontos előrelépést jelentettek.

A várható keleti bővítéssel összefüggésben az EU intézményi reformja érdekében szü-letett amszterdami szerződést 1997. október 2-án írták alá. Bár a módosítás nem minden szempontból felelt meg a várakozásoknak („amszterdami maradékok”), a közös kül- és biz-tonságpolitika szempontjából jelentősége abban állt, hogy szorosabbra fűzte a NYEU és az EU közötti kapcsolatot: a NYEU petersbergi válságkezelő feladatait az Európai Unióról szóló szerződésbe is beemelte. A volt jugoszláv térség háborúi (elsősorban a koszovói válság) azonban egyre inkább felszínre hozták az önálló európai katonai képesség hiányából faka-dó nemzetközi érdekérvényesítéssel összefüggő problémákat. A védelempolitika területén induló kezdeményezések alapját az 1998-as saint-malói francia−brit (Tony Blair és Jacques Chirac) közös nyilatkozat jelentette.⁹

Az amszterdami szerződést követően kialakult új struktúrában a KKBP továbbra is kormányközi szintű együttműködés maradt. Új­jogi­aktusként­bevezette­az­Európai­

­Tanács­által­egyhangúlag­elfogadható­közös­stratégiák­alkalmazásának­lehetőségét. Az új eszköz – fenntartva a vétó, azaz gyakorlatilag a luxemburgi kompromisszum lehetősé-gét – a minősített többségi döntéshozatal irányába nyitott utat, hiszen a szerződés J. 13.

cikkének (2) bekezdése szerint a Tanács minősített többséggel határozhatott, ha „a közös stratégia alapján együttes fellépéseket, közös álláspontokat fogad el, vagy bármi lyen más határozatot hoz”, illetve „amikor együttes fellépés vagy közös álláspont megvalósítására vonatkozó bármi lyen határoza tot fogad el.” A luxemburgi kompromisszum fenntartására utalt a J. 13. cikk (2) bekezdése, amely kimondta: „Ha a Tanács valamely tagja kijelenti, hogy fontos és általa megnevezett nemzeti politi kai okokból ellenezni kívánja a minősített többséggel meghozandó határozat elfogadá sát, a szavazásra nem ke rül sor. A Tanács

mi-8 Report­Drawn­up­on­Behalf­of­the­Political­Affairs­Committee­on­European­Political­Cooperation­and­the­Role­

of­the­European­Parliament­(19­June­1981);­Report­by­the­Reflection­Group:­A­Strategy­for­Europe­(Brussels,­5­

December­1995). Elérhető: www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/02bb76df-d066-4c08-a58a-d4686a- 3e68ff/ee1e9e7d-6d04-4b03-8cfe-661ba16218d0/Resources#307c412a-9be0-4137-a0e9-1fc8c86c8aa3_en&o-verlay (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

9 Joint­Declaration­on­European­Defence.­Joint­Declaration­issued­at­the­British–French­Summit,­Saint-Malo,­3–4­December­1998. Elérhető: www.cvce.eu/content/publication/2008/3/31/f3cd16fb-fc37-4d52-936f-c8e9bc80f24f/publishable_en.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

nősített többséggel eljárva kérheti, hogy az ügyet egyhangú határozathozatalra terjesszék az Európai Tanács elé.”¹⁰

Fontos megjegyezni, hogy ezt az új eszközt végül egyetlen esetben sem alkalmazták.

Mind a 2003-as Európai­biztonsági­stratégia, mind pedig például az Európai Tanács által 2005. december 15–16-án elfogadott, a kézi lőfegyverek, könnyű fegyverek és tölteteik törvénytelen felhalmozása, illetve kereskedelme elleni küzdelmet célzó EU-stratégia¹¹ nem lett közös stratégia, nem a 13. cikk alapján, hanem informális folyamat végén fogadta el az Európai Tanács. A tagállamok e kompromisszumon keresztül valószínűsíthetően éppen a minősített többségi döntéshozatal későbbi alkalmazását kívánták elkerülni. Az amszter-dami szerződés 13. cikkelyét a lisszaboni szerződés 22. cikke váltotta fel.

Szerződés az Európai Unióról (amszterdami szerződés)

„13. cikk (korábbi J.3. cikk)

(1) Az Európai Tanács meghatározza a közös kül- és biztonságpolitika, beleértve a védelmi vonatkozású kérdések elveit és az arra vonatkozó általános iránymutatásokat.

(2) Az Európai Tanács határoz az Unió által végrehajtandó közös stratégiákról azokon a területeken, ahol a tagállamoknak fontos közös érdekeik vannak.

A közös stratégiákban meg kell határozni azok céljait, időtartamát, valamint az Unió és a tagállamok által rendelkezésre bocsátandó eszközöket.

23. cikk (2) bekezdés

Az (1) bekezdés rendelkezéseitől eltérve, a Tanács minősített többséggel határoz:

• amikor közös stratégia alapján együttes fellépéseket, közös álláspontokat fo-gad el, vagy bármilyen más határozatot hoz;

• amikor együttes fellépés vagy közös álláspont megvalósítására vonatkozó bármilyen határozatot fogad el.

Ha a Tanács valamely tagja kijelenti, hogy fontos és általa megnevezett nemzeti politi-kai okokból ellenezni kívánja a minősített többséggel meghozandó határozat elfogadá-sát, a szavazásra nem kerül sor. A Tanács minősített többséggel eljárva kérheti, hogy az ügyet egyhangú határozathozatalra terjesszék az Európai Tanács elé.”

Az amszterdami szerződéssel bevezetett fontos változtatásnak számít, hogy a szerződés-módosítás a konstruktív tartózkodást is lehetővé tette. Annak ellenére, hogy a KKBP továbbra is elsősorban kormányközi döntéshozatalra épült, az egyhangúlag elfogadott döntések mellett módot adott rá, hogy amennyiben egy tagállam nem kíván részt venni a döntésben − de nem akarja azt akadályozni sem −, tartózkodásával lehetővé tegye a

kö-10 Amszterdami szerződés, Az Európai Unióról szóló szerződés, Az Európai Közösségeket létrehozó szerződé-sek és egyes kapcsolódó okmányok módosításáról (97/C 340/01) 6. Nyilatkozat egy politikai tervező és korai előrejelző egység létrehozásáról.

11 EU­Strategy­to­Combat­Illicit­Accumulation­and­Trafficking­of­SALW­end­their­Ammunition (2006). Elérhető: http://

register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%205319%202006%20INIT (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

zös cselekvést. A szerződés hatálybalépését követően a közös stratégiák, a közös álláspont, a közös akciók, a nemzetközi szerződések, a nyilatkozatok és a démarche-ok jelentették az EU közös kül- és biztonságpolitika területén alkalmazható eszközrendszerét.

Az amszterdami szerződés eszközrendszere Szerződés az Európai Unióról

„12. cikk (korábbi J.2. cikk)

A 11. cikkben meghatározott célkitűzések elérésére az Unió a következő eszkö-zökkel törekszik:

• a közös kül- és biztonságpolitika elveinek, illetve az arra vonatkozó általános iránymutatásoknak a meghatározása;

• közös stratégiákra vonatkozó határozat;

• együttes fellépések elfogadása;

• közös álláspontok elfogadása;

• a rendszeres együttműködés erősítése a tagállamok között politikájuk foly-tatásában.”

A közös európai, illetve egységes külpolitikai hang és az egységesebb fellépés feltételeinek megteremtése érdekében az amszterdami szerződés bevezette a­közös­kül-­és­biztonságpoli-tikai­főképviselői­posztot, aki egyben a Tanács főtitkára is volt. Az új főképviselő feladatait a szerződés pontosan nem részletezte, valamint meglehetősen tágan fogalmazta meg azo-kat, egyedül azt mondta ki, hogy az Uniót kül- és biztonságpolitikai ügyekben továbbra is képviselő tanácsi elnökséget a főképviselő segíti. A főképviselő emellett segíti a Tanácsot a politikai döntések kialakításában, előkészítésében és végrehajtásában, va lamint az elnök-ség kérésére a Tanács nevében eljárva harmadik felekkel politikai párbeszédet folytathat.

A szerződésekkel összhangban nemzetközi szervezetekben és konferenciákon továbbra is a Tanács soros elnöksége képviselte az EU-t, nem a főképviselő. A 26. cikk értelmében a főképviselő az elnökség kérésére a Tanács nevében eljárva harmadik felekkel politikai párbeszédet folytathat. A lisszaboni szerződés hatálybalépéséig az Európai Bizottsághoz tartozó delegációk sem magát az EU-t, hanem az Európai Bizottságot képviselték harmadik országokban, illetve nemzetközi szervezetekben.¹² Az új főképviselői pozíció létrehozásával egyértelmű hatáskörbeli átfedés jött létre a főképviselő, a soros elnökség és a Bizottság kül-kapcsolatokért felelős biztosa között. Az amszterdami szerződés hatálybalépését követően ez a három funkció jelentette az EU külpolitikai trojkáját.

12 Gömbös Csilla (2013): „Who do I Call, if I Want to Speak to Europe?” – Az EU nemzetközi megjelenése a Lisszaboni Szerződés előtt és után. Diskurzus, 3. évf. 2. sz. 59. Elérhető: http://blszk.sze.hu/images/Doku-mentumok/diskurzus/2013/2/g%C3%B6mb%C3%B6s.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

Amszterdami szerződés, Szerződés az Európai Unióról 18. cikk (korábbi J.8. cikk)

„(1) A közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos ügyekben az Uniót az elnökség képviseli.

(2) Az elnökség felel az e cím alapján meghozott határozatok végrehajtásáért; ebben a minőségé ben alapvetően ő képviseli az Unió álláspontját nemzetközi szervezetekben és konferen ciákon.

(3) Az elnökséget a Tanács főtitkára segíti, aki a közös kül- és biztonságpolitika főkép-viselőjé nek feladatát látja el.

(4) A Bizottság teljes mértékben részt vesz az (1)–(2) bekezdésben meghatározott fela datokban. Az elnökséget ezekben a feladatokban szükség esetén segíti a soron kö vetkező elnökséget betöltő tagállam.

(5) A Tanács, amikor azt szükségesnek ítéli, meghatározott politikai kérdésekben felha talmazás sal rendelkező különleges képviselőt nevezhet ki.”

26. cikk (korábbi J.16. cikk)

„A Tanács főtitkára, a közös kül- és biztonságpolitika főképviselője segíti a Ta-nácsot a közös kül- és biztonságpolitika hatálya alá tartozó kérdésekben, különösen azáltal, hogy részt vesz a politikai döntések kialakításában, előkészítésében és végre-hajtásában, va lamint adott esetben az elnökség kérésére a Tanács nevében eljárva har-madik felekkel politikai párbeszédet folytat.”