Az EU külügyei és a KKBP

1. ábra

Az­Európai­Unió­külpolitikai­rendszerének­fejlődése

Forrás: saját szerkesztés

A 2010-es évek elejétől sűrűsödő kihívások, fenyegetések (arab tavasz, ukrajnai és szíriai válság, gyenge államiság, menekült- és migrációs hullám stb.) és az erre adott uniós vála-szok gyengesége, valamint a széthúzó tagállami érdekek ellenére a lisszaboni szerződés hatálybalépésével megerősödő EU (nemzetközi jogalanyiság, az Európai Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője,¹⁸ az Európai Külügyi Szolgálat¹⁹) a nemzetközi rend-szer egyfajta egyedi, posztmodern, sui­generis külpolitikai rend-szereplőjévé vált. Ahhoz, hogy jobban megértsük az EU és külkapcsolati rendszerének különleges jellegét, legalább négy folyamatot kell röviden áttekintenünk. Az első a határok jellegének változásairól és a transz-nacionalizmus erősödéséről folyó vita, a második a többszintű kormányzás elméletével foglalkozik,²⁰ a harmadik az európaizáció folyamatával, a negyedik pedig a többsebességes integrációval írható le.

1. A bipoláris nemzetközi rendszer szétesésével párhuzamosan a modern nemzetálla-mokat kezdetektől meghatározó territorialitás elve, illetve az európai integráció mélyülésé-vel párhuzamosan megvalósuló schengeni rendszer létrejöttémélyülésé-vel a territorialitáshoz köthető merev határok rendszere fellazult. Mindennek okai természetesen szerteágazóak, és a fo-lyamat felgyorsulásához a globalizáció, a nemzetközi rendszer fejlődése, illetve a nemzeti és a nemzetközi fogalmak közötti éles határvonalak elmosódása áll. Az EU-val foglalkozó politológusok számára szinte közhely a nemzetek alatti, nemzeti és uniós döntéshozatali folyamatok összekapcsolódása, összemosódása. Mindennek ellenére nem kell tartanunk

at-18 Európai Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője/az Európai Bizottság alelnöke: High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy/Vice-President of the European Commission (a továb-biakban: főképviselő vagy HR/VP).

19 European External Action Service – EEAS (a továbbiakban: EKSZ).

20 Gazdag (2005a): i.­m. 98.

tól, hogy az európai integráció fejlődése a nemzetállamok eltűnéséhez vezet, hiszen ehelyett a szuverenitás többszintű megosztását vagy újraelosztását figyelhetjük meg. A tagállamok és az uniós intézmények között a „megosztott szuverenitások sajátos szimbiózisa” alakul ki, így az egyes tagállamok nem lemondanak szuverenitásukról, hanem együttesen, közö-sen gyakorolják azt.²¹

2. Az EU-n belüli többszintű kormányzást (Multilevel­Governance­–­MLG) övező elméleti vita – a 90-es években, az integrációs folyamat mélyülésével és a régiók szerepé-nek növekedésével párhuzamosan – abból indult ki, hogy az EU még nem tekinthető egy teljesen egységes politikai térnek (political­space), de a döntéshozatali folyamatok egyre bonyolultabb rendszerében ennek bizonyos elemei már megjelentek. Az államközpontú döntéshozatalok helyett egyre inkább a sokszintű horizontális és vertikális folyamatok hálózatáról beszélhetünk. Az MLG-vel kapcsolatos elméletek hátterében az uniós döntés-hozatali folyamatokkal kapcsolatos demokratikus deficit csökkentésének szükségessége is állt. Az uniós, nemzeti és nemzetek alatti kormányzás horizontális és vertikális szintjei között bonyolult kölcsönhatás, egymást esetenként átfedő kompetenciák, illetve döntés-hozatali rendszerek alakultak ki.²²

A 2000-es évektől, az európai biztonság és védelempolitika intézményesülésével pár-huzamosan egyre több teoretikus alkalmazta a többszintű kormányzás elméletét a közös kül- és biztonságpolitika továbbra is kormányközi megközelítésen alapuló döntéshozatali folyamatainak elemzéséhez.²³ Az egyre nagyobb kihívást jelentő komplex/hibrid biztonsági kihívások (például az EU-ra és tagállamaira nehezedő menekült- és migrációs válság külső dimenzióinak kezelése) gyakorlatilag elengedhetetlenné teszik a különböző kormányzati szintek (uniós, nemzeti és nemzetek alatti) hatékonyabb együttműködését.

3. Az EU KKBP nem csupán a többszintű­kormányzás fogalmával, hanem a többszin-tű­európaizáció fogalmával is leírható. Az EU-tagság eredményeképpen az európaizáció többszintű folyamata játszódik le, amelynek köszönhetően az európai intézményi struktú-rák, döntéshozatali folyamatok, kormányzási módok jelentős hatást gyakorolnak az egyes tagállamok politikai, kormányzati struktúráira is. Az európaizációs folyamattal egyidejűleg megfigyelhető egy európai politikai tér létrejötte, amelynek köszönhetően hazai politikai vagy szakpolitikai kérdések egyszerre tekinthetőek összeurópai kérdéseknek is, egyre ne-hezebb a belpolitika és az európai politika között markáns határvonalat találni.

Mindezzel összefüggésben az európaizáció Radaelli (2004) definíciója szerint „a for-mális és inforfor-mális szabályok, eljárások, politikai paradigmák, stílusok, hitek és normák konstrukciójának, a diffúziójának és intézményesítésének folyamataiból tevődik össze,

21 Kiss J. László (2003): A szuverenitás változó normái a nemzetközi kapcsolatokban: területiség és funkciona-litás, állam és nemzet. In Barabás Béla – Szendrői Árpád szerk.: Globalizálódás­és­külpolitika. Budapest, Teleki. 225–248.; Gazdag (2005a): i.­m. 98.

22 Kaiser Tamás (2006): A multifunkcionális régió a többszintű kormányzás rendszerében. In Ágh Attila – So-mogyvári István szerk.: A­közigazgatási­reform­új­perspektívái.­Budapest, Új Mandátum Kiadó, 166–193.

23 Filtenborg, Sicard Mette – Gänzle, Stefan – Johansson, Elisabeth (2002): An Alternative Theoretical Approach to EU Foreign Policy. ‘Network Governance’ and the Case of the Northern Dimension Initiative.

Cooperation­and­Conflict, Vol. 37. No. 4. 387–407; Smith, Michael (2004): Toward a Theory Of EU Foreign Policy-Making: Multi-Level Governance, Domestic Politics, And National Adaptation To Europe’s Common Foreign And Security Policy. Journal­of­European­Public­Policy, Vol. 11. No. 4. 740–758.

amelyek először EU-s szinten mennek végbe, majd integrálódnak nemzeti politikai struk-túrákba és közösségi politikákba.”²⁴

Az uniós és a tagállami szint folyamatos kölcsönhatása mellett az európaizációs folya-mat külső hatására, a külkapcsolatokon keresztül az EU-ra jellemző intézményi és kormány-zati formák, jogszabályi környezet, illetve a közös alapértékek exportálása is – különböző mértékben ugyan, de – jelentős hatást gyakorol a környezetre (az EU-bővítése, az EFTA,²⁵ a csatlakozás előtt álló országok, európai szomszédságpolitika, illetve a fejlesztési politi-kával az Európától távol fekvő volt gyarmati környezet).

Az Európai Unió leghatékonyabb normatív „külpolitikai” eszközének a bővítéspolitika tekinthető. Ezen keresztül az EU a lehető legnagyobb európaizációs hatást gyakorolja a te-rületén kívüli országokra, azaz a csatlakozás előtt álló ország belpolitikai folyamataira. Ezt a folyamatot egyfajta pozitív kényszer váltja ki. Az egyes országok számára egyértelműen felajánlott európai perspektíva (a csatlakozás lehetősége) valós intézményi, politikai és gaz-dasági változásokat eredményez. Ez a folyamat azonban nem egyirányú, az egymást követő bővítések eredményeképpen az új tagok külpolitikai beágyazottsága alapján folyamatosan változik az integráció egészének külkapcsolati rendszere, prioritásai. Az egymást követő bővítések következtében az integráció intézményrendszere, céljai és politikái is folyama-tosan változtak. Ezt az állítást támasztja alá az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság

„külkapcsolatok” szekciójának véleménye az EU új kül- és biztonságpolitikai stratégiájá-ról: „Továbbra is helytálló a jelenleg érvényes stratégia megállapítása, miszerint »bizton-ságunk érdekében a legjobb védelmet egy felelősségteljesen kormányzott, demokratikus államokból álló világ jelenti«. Ez a stratégia azonban rávilágított néhány hiányosságra: 1) Ez a megközelítés általában véve nem hozta meg a remélt eredményeket, kivéve néhány, különösen az uniós csatlakozási folyamattal összefüggő esetet. 2) Léteznek olyan megkö-zelítések – kezdve az egyedi vallási értelmezésektől, mint a magát Iszlám Államnak nevező szervezettől, a tekintélyelvű nacionalizmusig, mint Oroszország és Kína esetében (az Unió tágabb szomszédságát közvetlenül befolyásoló két nagyhatalom) –, amelyekben a geopoliti-ka fogalma a befolyásolt övezetekre épül. 3) Gyakran nem vették figyelembe, hogy nagyon különbözőek azok az országok, amelyekkel az EU partnerségek kialakítására törekedett.

4) Számos alkalommal ellentmondások voltak az EU megnyilvánulásai és a megvalósított gyakorlati politikák között. 5) Nem vették kellően figyelembe, hogy a demokrácia és a jog-államiság nem valósítható meg kívülről, hanem belülről kell fakadnia.”²⁶

Az európaizációs folyamat külső dimenziója azonban nem csupán az EU-n kívül, ha-nem a tagállamok külpolitikájában vagy diplomáciai intézményrendszerében is érvényesül.

Ezt a folyamatot nagymértékben elősegítette a lisszaboni szerződés következtében létrejövő, az EB-képviseleteket felváltó EU-s képviseletek (EU delegations) létrejötte. A pénzügyi

vál-24 Radaelli, Claudio M. (2004): Europeanisation: Solution or Problem? European­Integration­Online­Papers, Vol. 8. No. 16. Elérhető: www.eiop.or.at/eiop/pdf/2004-016.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.) Idézi: Simon Pál (2005): Európaizáció­és­globalizáció­az­európai­uniós­tagállamokban. PhD-disszertáció. Debreceni Egyetem, Közgazdaságtudományi Kar Doktori Iskola, Debrecen. Elérhető: www.doktori.econ.unideb.hu/download/pdf/

kutatasiforum/2005jun/Simon_Pal.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

25 Európai Szabadkereskedelmi Társulás, European Free Trade Association, továbbiakban: EFTA.

26 Az­Európai­Gazdasági­és­Szociális­Bizottság­véleménye­–­Az­EU­új­kül-­és­biztonságpolitikai­stratégiája­

(2016). Elérhető: http://webapi.eesc.europa.eu/documentsanonymous/eesc-2016-01061-00-03-ac-tra-hu.docx (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

ság következményeként a tagállamok számos esetben diplomáciai képviseleteik számának szűkítésére és így az EU-képviseletek adta lehetőségek jobb kihasználására kényszerültek.

Mindez hozzájárult a tagállamok diplomáciai kapcsolatainak és külkapcsolati intézmény-rendszerének európaizációjához is.²⁷

4. A „többsebességes Európa”, a szorosabb együttműködés, a változó geometriájú integráció, a koncentrikus körök Európája koncepciók a 90-es évektől kezdve, az Európai Unió keleti bővítése előtt ismét központi kérdések lettek az integráció fejlődésével foglalko-zó politikusok és gondolkodók körében.²⁸ Részben ez jelent meg az amszterdami szerződés által bevezetett megerősített együttműködés lehetőségében is, amelyet mind a nizzai, mind pedig a lisszaboni szerződés kibővített és továbbfejlesztett, és így a „többsebességes Euró-pa” koncepció megvalósulása napjaink válságokkal terhelt időszakában a közös biztonság- és védelempolitika területén is realitássá vált (például állandó strukturált együttműködés, angolul (Permanent Structured Cooperation – Pesco) (EUSZ 42.6).