A képviseletek történeti háttere

Annak ellenére, hogy az alapító szerződések semmilyen utalást nem tartalmaztak állandó képviseletek létrehozására, a Közösségek és később az Unió koherens külső képviseletének az igénye 1951-ben, az ESZAK létrejöttével jelent meg először. Az első képviseletet (va-lójában még csak információs irodát – Information Office) 1954-ben a transzatlanti kap-csolatok érdekében Washingtonban hozták létre.⁴ Jean Monnet az ESZAK Főhatóságának élén az EVK bukását követően azzal a céllal hozta létre az első információs hivatalt a ten-gerentúlon, hogy az integrációs folyamat melletti elkötelezettséget a kudarcot követően is közvetítse az USA kormányzata felé.

Az ESZAK első valódi diplomáciai képviseletét 1956-ban Londonban hozták létre.

Az ESZAK-hoz először az Egyesült Királyság, majd az USA akkreditált képviseletet.⁵ Az Európai Gazdasági Közösség létrejöttét követően a képviseletek száma folyamatosan nőtt, de elsősorban a volt francia, később a volt brit gyarmatokon az EK fejlesztési segély-politikájának végrehajtásáért feleltek.⁶

Kezdetben a figyelem először az EK-tagállamokhoz gyarmati szálakkal szorosan kötő-dő afrikai térség felé fordult. Az 1957-es római szerződések rendelkeztek az ezen államok infrastrukturális fejlesztésére felhasználható műszaki és pénzügyi segítséget nyújtó Euró-pai Fejlesztési Alap (European Developement Fund) létrehozásáról. 1963-ig 18 független afrikai állam diplomáciai képviseletet hozott létre Brüsszelben. Ezzel párhuzamosan egyre inkább nőtt az igény, hogy a közösségek is állandó képviseleteket építsenek ki a régióban.

1964-ben az Európai Bizottság támogatásával létrehozták a félig önálló nonprofit Európai Ügynökséget az Együttműködésért (European Agency for Cooperation), amely alá tartoztak a fejlesztési tevékenységekkel kapcsolatos technikai feladatokat ellátó képviseleti csoportok (contrôleurs­délègues). Az időközben létrejövő 21 iroda diplomáciai státusz nélkül, kezdet-leges képviseleti feladatokat is ellátott.⁷

A 70-es években közel 30 fejlesztési és információs feladatokat ellátó iroda működött világszerte. A Washingtonban létesített iroda a 70-es években kapott teljes diplomáciai stá-tuszt. 1975 és 1978 között összesen 41 EB-képviselet vagy -küldöttség jött létre az AKCS-országokban.

Az idővel azonban nem csupán mennyiségi, hanem minőségi változások is történtek.

A küldöttségek státusza az Egyesült Királyságnak az EK-hoz történő csatlakozása és az 1975-ben aláírt loméi konvenció által megváltozó külkapcsolati környezetben kezdett mó-dosulni. A folyamatban fontos lépésnek számít, hogy az egyszerű fejlesztési területeken túlmutató loméi konvenció alapján az AKCS-országokban működő EB-missziók vezetői-nek megnevezése változott, ettől kezdve hivatalosan bizottsági küldöttvezetői-nek (Commission delegate) nevezték őket, és a diplomácia szabályai szerint kinevezésükhöz a fogadó állam hozzájárulására is szükség volt.⁸

4 Uo. 3.

5 Moran, James – Canto, Fernando Ponz (2004): Taking­Europe­to­the­World­–­50­Years­of­the­European­

Commission’s­External­Service. Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities.

11–12.

6 Dialer–Austermann (2014): i.­m. 102.

7 Moran–Canto (2004): i.­m. 13–16.

8 Uo. 20.

1976 és 1977 között a Földközi-tenger medencéjének déli országaival (Maghreb- és Mashreq-országokkal) együttműködési megállapodások születtek, és ezt követően a 80-as években az EB a térségben is képviseleteket nyitott. Az EB külkereskedelem-politika területén betöltött hatáskörének növekedésével párhuzamosan jelentősen bővült az EK képviseleteinek hálózata is: a következő években sorra nyíltak például Bangkokban, Delhiben, Caracasban, Japánban, illetve az ENSZ New York-i székhelye mellett. Az Euró-pai Bizottságon belül szervezeti szempontból a missziók a Külkapcsolatok Főigazgatóság (Directorate-General for the External Relations – DG Relex) alá tartoztak, létrehozásuknál már elsősorban a „klasszikusabb diplomáciai” szempontok érvényesültek. 1977-ben az EB átfogó felülvizsgálati⁹ anyagot készített az Európai Tanács számára, amelyben a rohamo-san bővülő képviseleti hálózat tapasztalatait összegezte. A jelentés először határozta meg a képviseletek legfontosabb feladatait, amelyek a következők voltak:

• tanácsot és támogatást nyújtsanak olyan képviselőknek, akik közösségi ügyekkel kapcsolatban utaznak az adott országba;

• kapcsolati pontként működjön azok számára, akik a közösségi intézményekkel kívánnak kommunikálni;

• információkat nyújtson az EK céljairól és célkitűzéseiről;

• segítse az EK politikáinak és együttműködési megállapodásainak végrehajtását;

• együttműködjön a tagállamokkal a helyszínen, és tájékoztassa őket az EK poli-tikáinak magvalósításával kapcsolatban;

• segítse az együttműködést és a koordinációt a tagállamok képviseleteivel és azok között.¹⁰

A képviseleti rendszer és a feladatok bővülésével egyidejűleg egyre inkább szükség volt a missziók diplomáciai védelmének biztosítására. Ennek érdekében az 1961-es diplomáciai kapcsolatokról szóló bécsi konvenciót figyelembe véve a 80-as években az EB sorra kötötte a megállapodásokat a fogadó államokkal, ezzel teljes diplomáciai státuszt biztosítva a kép-viseletek számára, és a küldöttségek vezetői nagyköveti státuszt kaptak.¹¹ Annak ellenére, hogy mindezzel szinte a tagállami követségekkel kerültek egy szintre, a tagállamok tovább-ra is túlságosan érzékenyen viszonyultak a kérdéshez, így az állandó képviseletek vezetőit nem nagykövetnek, hanem többnyire képviseletvezetőnek (Head­of­Delegation) nevezték.¹²

Az EB szerteágazó tevékenységének köszönhetően 1980-ra közel 50 képviselet lé-tesült világszerte. Ezt követően a folyamat dinamikáját jól mutatja, hogy évente kb. 5 új képviseletet hoztak létre. A 80-as években a szűkös adminisztratív kapacitásokból, illetve az esetenként ellentmondó hatáskörökből adódóan egyre inkább felszínre kerültek az EK képviseleti rendszerének hiányosságai és belső korlátai.

A 80-as években a teljes képviseleti rendszer mellett az AKCS-országokban működő küldöttségek reformja látszott a legsürgetőbbnek. Ezt követően fontos cél volt, hogy az Eu-rópai Ügynökség az Együttműködésért (European­Agency­for­Cooperation) alá tartozó iro-dákat az EB intézményrendszerébe integrálják. A tárgyalásoknak köszönhetően 1987-ben

9 Comprehensive review.

10 Moran–Canto (2004): i.­m. 24–26.

11 Dialer–Austermann (2014): i.­m. 97–119.

12 Austermann (2012): i.­m.­3.

fogadta el a Tanács a harmadik országokban feladatot ellátó tisztviselőkre vonatkozó sze-mélyzeti szabályzat új, X. mellékletét.¹³

Az 1986-ban aláírt Egységes európai okmány III. cím a külpolitika területén folytatott európai együttműködésről szóló 30. cikkelye már megemlítette a képviseleteket: „A Ma-gas Szerződő Felek és a Bizottság kölcsönös segítségnyújtás és tájékoztatás útján mélyítik az együttműködést a harmadik országokba, illetve nemzetközi szervezetekbe akkreditált képviseleteik között.”¹⁴

Az 1988-ban hatályba lépő reformoknak köszönhetően a külszolgálat személyzeti poli-tikája fokozatosan egységes szabályozás alá került. 1988 és 1993 között a küldöttségek szer-vezetileg a DGIX¹⁵ alá tartoztak, amely átvette az Európai Ügynökség az Együttműködésért feladatait is. Az újonnan kötött megállapodásoknak köszönhetően az AKCS-országokban működő irodák többsége is teljes diplomáciai, vezetőik pedig „nagyköveti” státuszt kaptak.

Az 1988-as reformot követően az öt kontinensen 89 küldöttségben dolgozó adminisztratív hivatalnokok száma 165-ről 440-re nőtt.¹⁶

A 90-es évek elején a berlini fal leomlását, valamint a bipoláris nemzetközi rendszer összeomlását követően a külszolgálatok hálózatának bővülése új lendületet kapott. A po-litikai és gazdasági átmeneteket segítő, 1989-ben induló PHARE-program és az 1991-es TACIS-program monitoringja az EB nagyobb közvetlen jelenlétét tette szükségessé az érintett országokban. Ezt követően új küldöttségek jöttek létre a kelet-közép-európai és a kelet-európai térségben. Az EB-küldöttségek számára jelentős feladatot a 90-es évek-ben küszöbönálló keleti bővítéssel kapcsolatos feladatok (például az európai joganyag átvételének támogatása) ellátása jelentett.¹⁷

A maastrichti szerződés aláírása és hatálybalépése (1993), és ezzel együtt az Európai Politikai Együttműködést felváltó KKBP létrehozása új lehetőségeket és kihívást jelen-tett az EK külszolgálati rendszere számára, amely ezt követően a korábbinál jelentősebb politikai szerepet is betöltött. Az integráció történetében a szerződés először hivatalosan intézményesítette és határozta meg a küldöttségek feladatait:

Maastrichti szerződés J.6. cikk

„A tagállamok diplomáciai és konzuli képviseletei, valamint a Bizottság harmadik országokban működő és nemzetközi konferenciákon részt vevő küldöttségei, továbbá nemzetközi szervezetek melletti képviseleteik együttműködnek a Tanács által elfogadott közös álláspontok és együttes fellépések tiszteletben tartásának, illetve végrehajtásának biztosításában.

Együttműködésüket információcserével, közös értékelések készítésével és az Euró-pai Közösséget létrehozó szerződés 8.c cikkében említett rendelkezések végrehajtásához való hozzájárulásukkal erősítik.”

13 Moran–Canto (2004): i.­m. 24–26.

14 Egységes­európai­okmány.

15 Directorate General for Peronnel and Administration – Személyzeti és Adminisztrációs Főigazgatóság.

16 Moran–Canto (2004): i.­m. 24–26.

17 Uo. 39–43.

Az amszterdami szerződéssel életre hívott közös kül- és biztonságpolitikai főképvi-selői poszt megerősítve az addigi döntéseket újabb kihívásokat és lehetőségeket teremtett a külszolgálatok számára.¹⁸ Annak ellenére, hogy a küldöttségek továbbra is a Bizottság alá tartoztak, feladataik közé tartozott az újonnan kinevezett főképviselő harmadik or-szágokban vagy nemzetközi szervezeteknél tett látogatásainak előkészítése, támogatása.

A küldöttségek feladatai között fokozatosan más uniós intézményekkel, például az EP-vel kapcsolatos teendők is megjelentek: ők szervezték az EP küldöttségek harmadik országok-ba történő útjait is.¹⁹

A Delors-bizottság idején újabb szervezeti reformokat követően jött létre a DG IA, majd az 1999-ben hivatalba lépő Prodi-bizottság újabb szervezeti reformokat és racionalizá-lást vezetett be a Bizottság felépítésében és működésében. A Külkapcsolatok Főigazgatósága (External Relations DG) és a Fejlesztési Főigazgatóság (Development DG) mellett új szer-vezeti egységeket – például a Humanitárius Segélyek Hivatalát (Humanitarian Aid Office) vagy az EU külkapcsolati rendszerének egyik legfontosabb területéért, az Unió Bővítéséért felelős Főigazgatóságot (Enlargement DG) – is létrehozták.

A 2002-es reformot követően az EU-küldöttségek hálózatát egy szervezeti struktúrában a Külszolgálati Igazgatóság (External Service Directorate) alatt egységesítették [Document C(2002)5370 of 17 December 2002]. A küldöttségek ekkor már az Európai Bizottság hatás-körébe tartozó külkapcsolati területeken képviselték az EU érdekeit és értékeit.²⁰

2004-ig az Európai Bizottság külszolgálata alatt több mint 130 EK-küldöttségből álló diplomáciai hálózat jött létre világszerte. A keleti bővítéssel párhuzamosan folyó alkot-mányos folyamat a 2005-ös francia és holland népszavazásokon ugyan elbukott, azonban az integráció gyorsuló mélyülésének (egységes belső piac kiépülése, euró bevezetése, a kö-zös politikák számának növekedése) köszönhetően egyre égetőbb szükség volt hatékony uniós diplomácia létrehozására.

A bizottsági küldöttségek feladata volt a közösségi politikák átültetése és az azokkal kapcsolatos tájékoztatás, jelentések készítése a helyi folyamatokról, illetve a közösségi ér-dek előmozdítását segítő tárgyalások folytatása. A lisszaboni szerződés hatálybalépéséig működő pilléres rendszerben egyértelmű volt a munkamegosztás: az Európai Bizottság alá tartozó képviseletek a közösségi politikákért feleltek (külkereskedelem, fejlesztéspolitika), míg a soros elnökséget betöltő tagállam képviselte az EU-t a fogadó államban. Egyben az elnökséget ellátó állam képviselete koordinálta a tagállamok diplomáciai képviseletei közötti uniós feladatokat is.²¹