Az Európai Unió nemzetközi szintű tevékenységei elsősorban azokon az elveken alapulnak, amelyek az Egyesült Nemzetek Alapokmányában, illetve a nemzetközi jogban is megjelen-nek, valamint kezdetektől az integrációs folyamat mélyítésének és bővítésének is alapjait képezték. Ezen elvek közül kiemelendő az emberi jogok és a demokrácia előmozdítása.66
66 AzUniókülkapcsolatai.
Először az 1973-as koppenhágai Azeurópaiidentitáscímű nyilatkozat említette, hogy az emberi jogok, demokrácia és jogállamiság támogatása az európai identitásnak és így az EK külkapcsolatainak is fontos elemét képezi.67
A hetvenes évektől megfogalmazott hangzatos célok ellenére egészen a 90-es évekig az EU-nak nem volt valódi, kézzelfogható emberi jogi politikája. Az Európai Parlament 1983 óta számos határozatot és éves jelentéseket adott ki az emberi jogok helyzetével kap-csolatban. 1986-ban az EPE kiadta az emberi jogokról szóló nyilatkozatot(Declaration
onHumanRights), majd 1987-ben az EPE keretein belül egy emberi jogi munkacsoport alakult (COHOM), amely mind a mai napig emberi jogi területen nyújt segítséget a Tanács döntéshozatali eljárásához az Európai Unió külső tevékenységei során. Ezt követően fontos lépésnek tekinthető, hogy 1991-ben az EP határozatot fogadott el, amelyben hangsúlyozta, hogy össze kell kötni a fejlesztési segélyeket az emberi jogok támogatásával.68
Az EU emberi jogi politikájának jogalapja a lisszaboni szerződésben
„Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 2. cikke: uniós értékek.
Az EUSZ 3. cikke: uniós célkitűzések. A világ többi részéhez fűződő kapcsolatai-ban az EUSZ hozzájárul a szegénység felszámolásához és az emberi jogok, különösen pedig a gyermekek jogainak védelméhez, továbbá a nemzetközi jog szigorú betartásá-hoz és fejlesztéséhez, így különösen az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt alapelvek tiszteletben tartásához.
Az EUSZ 6. cikke: az Európai Unió Alapjogi Chartája és az emberi jogok euró-pai egyezménye. Bár az Euróeuró-pai Unió Alapjogi Chartája [6. cikk (1) bekezdés] explicit módon csak az uniós jog végrehajtására hivatkozik, az uniós intézményeknek, szervek-nek és tagállamoknak az Unió külkapcsolataiban is tiszteletben kell tartaniuk a Char-tát. Az EU-hoz csatlakozó országoknak a Chartának is meg kell felelniük. A 6. cikk (2) bekezdése jogi hatáskört ruház az EU-ra az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez való csatlakozást illetően.
Az EUSZ 21. cikke: az Unió külső tevékenységére vonatkozó általános elvek. Ezek az alapelvek a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok, és alapvető szabadságok egyetemes és oszthatatlan volta, az emberi méltóság tiszteletben tartása, az egyenlő-ség és a szolidaritás, valamint az Egyesült Nemzetek Alapokmányában (1945) foglalt elvek és a nemzetközi jog tiszteletben tartása. A 21. cikkben az EU megerősíti az »em-beri jogok és alapvető szabadságok oszthatatlan voltát«, elkötelezve magát a vélemény mellett, hogy a gazdasági és szociális jogok ugyanolyan fontosak, mint a polgári és politikai jogok.
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 205. cikke: az Unió kül-ső tevékenységeire vonatkozó általános rendelkezések. Ez a cikk meghatározza, hogy az Unió külső tevékenységeit az EUSZ 21. cikkében meghatározott elvek irányítják.”69
67 Declaration on European Identity (1973).
68 Allison, Laura (2015): TheEU,ASEAN andInterregionalism:RegionalismSupportandNormDiffusion
betweentheEUandASEAN. Basingstoke, Palgrave Macmillan. 177.
69 Emberijogok. Elérhető: http://europa.eu/pol/rights/index_hu.htm (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
Napjainkban az EU normatív hatalomként igyekszik ezeket az elveket külkapcsolatain ke-resztül is érvényesíteni és terjeszteni. Ennek természetesen számos eszköze és módja lehet, ilyen például, amikor egy harmadik, EU-n kívüli ország önként uniós normákat vesz át, illetve amikor az uniós nyilatkozatokon, a partnerségi kapcsolatok kiépítésén, a támogatási, segélyezési vagy bővítési politikán keresztül az EU feltételül szabja bizonyos reformok véghezvitelét.70 Az EU multilaterális fórumokon (ENSZ, Európai Biztonsági és Együttmű-ködési Szervezet [EBESZ], Európa Tanács [ET]) is képviseli az emberi jogok érvényesülé-sének szükségességét. Ezen céloknak a megfogalmazott ambíciók szerinti meghatározását számos tényező hátráltathatja.
Az EU stratégiai érdekeit és az általános iránymutatásokat meghatározni hivatott Eu-rópai Tanács 2012-ben fogadta el az emberi jogokra és a demokráciára vonatkozó stratégiai keretet, amely a következő 10 évre az elveket, célkitűzéseket és prioritásokat tartalmaz-ta.71 A stratégiai keretet egy cselekvési terv is kiegészítette 2014. december 31-ig. Ezek az elvek egyfajta „vezérfonálként” előírják az emberi jogok valamennyi uniós politikába való integrálását. 2015 júliusában fogadták el a 2015–2020 közötti időszakra vonatkozó, új cselekvési tervet.
A Külügyek Tanácsa a közös kül- és biztonságpolitika, a bővítés vagy szomszédság-politika, illetve a kereskedelmi és fejlesztési politikák esetében megjelenő emberi jogi kérdésekkel is foglalkozik. A döntések előkészítését segítő, a Tanács emberi jogi munka-csoportjának (COHOM) munkájában tagállami emberi jogi szakértők, valamint az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) és az Európai Bizottság képviselői vesznek részt. Annak ellenére, hogy az EU Tanácsa által elfogadott emberi jogi iránymutatások jogilag nem kötelezőek, azok gyakorlati útmutatást tartalmaznak az alábbiakra vonatkozóan:
• a halálbüntetés elleni fellépés,
• emberi jogi párbeszéd,
• a gyermekek jogai,
• a kínzás és más kegyetlen bánásmód elleni fellépés,
• a fegyveres konfliktusok által érintett gyermekek védelme,
• az emberi jogi jogvédők védelme,
• a nemzetközi humanitárius jog betartása,
• a nők és lányok elleni erőszak leküzdése,
• a vallás és a meggyőződés szabadságának előmozdítása,
• a leszbikus, meleg, biszexuális, transznemű és interszexuális (LMBTI – LGBTI) személyek jogainak védelme,
• az online és offline véleménynyilvánítás szabadságának előmozdítása.72 Az EU harmadik országokkal kötött kereskedelmi együttműködési és társulási megálla-podásai (több mint 120) olyan záradékot tartalmaznak, amely kimondja, hogy az emberi jogok tisztelete a kapcsolatrendszer nélkülözhetetlen eleme. Az emberi jogok megsértése miatt az EU számos országgal szemben szankciókat alkalmaz.73 Mindezen kívül az EU több
70 Juhász Krisztina (2014b): i.m.47−48.
71 ATanácskövetkeztetéseiazemberijogokrólésademokráciáról(2012).Elérhető: http://data.consilium.europa.
eu/doc/document/ST-11855-2012-INIT/hu/pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
72 Emberijogok.
73 Uo.
mint 40 országgal és szervezettel (például Oroszország, Kína, Afrikai Unió) párbeszédet és konzultációt folytat az emberi jogokról.Az emberi jogok és a demokrácia helyzetéről 2009 óta éves jelentésekben az EU bemutatja az emberi jogok helyzetét és a vele kapcsolat-ban lévő országokkapcsolat-ban elért eredményeket és kudarcokat. Az AKCS-térség (afrikai, karibi és csendes-óceáni országok, angolul African, Caribbean and Pacific Group of States – ACP) 79 állama tematikus párbeszédet folytat az Európai Unióval a cotonoui megállapodás 8. pontja alapján, amely kimondja, hogy a politikai párbeszéd felöleli „az emberi jogok tiszteletben tartása terén tett előrehaladás rendszeres értékelését”.74
Az EU külkapcsolatai rendszerében képviselt átfogó, illetve integrált megközelítéssel összhangban a közös biztonság- és védelempolitika keretein belül indított uniós civil misz-sziók vagy katonai műveletek is ezen célok megvalósulását szolgálják. A normatív hata-lom érvényesülésének folyamatát sikerek és kudarcok egyaránt jellemzik. A demokrácia, jogállamiság és piacgazdaság elveinek terjesztése mindeddig leghatékonyabban az erős feltételrendszerre épülő bővítéspolitikán keresztül érvényesült. Az 1993-as koppenhágai kritériumok ugyanis egyértelműen előírják a működő demokrácia és piacgazdaság kiépí-tését, illetve az uniós joganyag átvételét.
Az EU szomszédjaival való kapcsolataiban a „többet többért”75 megközelítés, azaz több reformért több pénzügyi támogatás, több mobilitás és nagyobb gazdasági integráció jár, ugyan a már 2011-ben megújított európai szomszédságpolitikába is bekerült, de ebben az esetben az alacsonyabb mértékű ösztönzők és helyi akarat miatt kevesebb sikerrel való-sult meg. A fejlődő országok számára nyújtott kedvezményes kereskedelmi elbánás (GSP+76) is tartalmaz reformösztönzőket, de ezek hatása is csak részben érvényesül.77
Az EU a demokrácia és az emberi jogok előmozdításának finanszírozási eszközével (The European Instrument for Democracy and Human Rights – EIDHR) nyújt támoga-tást az emberi jogok és alapvető szabadságok, a demokrácia és a jogállamiság védelméért küzdő civil szervezeteknek, csoportoknak, szövetségeknek és magánszemélyeknek.78 A 2014 és 2020 közötti időszakban az eszköz 1,3 milliárd eurós költségvetéssel rendelke-zik. Emellett a többi fejlesztési pénzügyi eszköz (a Fejlesztési Együttműködési Eszköz, a Stabilitási Eszköz, az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz és az Európai Fejlesztési Alap) is támogatásokat nyújt az emberi jogok előmozdítása érdekében.
A Demokráciáért Európai Alapítvány az EU és tagállamai által támogatott magánjogi ala-pítvány.A fejlesztési programokat és pénzügyi eszközöket az EKSZ-szel együttműködésben irányító Európai Bizottság számos nemzetközi megállapodást tárgyal, felügyeli a bővítési folyamatot és a szomszédságpolitikát.79 2012-ben Sztávrosz Lambrinídisz személyében az EU emberijogokértfelelőskülönlegesképviselőt nevezett ki, feladata az EU emberi jogi politikájának hatékonyabbá és láthatóbbá tétele.
A többi uniós intézmény mellett az Európai Parlament napjainkban is aktív szerepet vállal az emberi jogok előmozdításában. Az EUSZ 207. és 218. cikke értelmében a legtöbb
74 Uo.
75 3M: Modernizáció, Pénz, Mobilitás – Modernisation, Money, Mobility.
76 Általános preferenciarendszer – Generalised Scheme of Preferences.
77 Emberijogok.
78 EuropeanInstrumentforDemocracy&HumanRights(EIDHR). Elérhető: https://ec.europa.eu/europeaid/
how/finance/eidhr_en.htm_en (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
79 Emberijogok.
nemzetközi megállapodás hatálybalépéséhez a Parlament hozzájárulása szükséges.
Az EUSZ 36. cikke kötelezi a főképviselőt, hogy konzultáljon a többi uniós intézmény mun-káját ellenőrző Európai Parlamenttel a közös kül- és biztonságpolitika főbb vonatkozásairól és alapvető választási lehetőségeiről, és tájékoztassa ezen politikák alakulásáról. A Parla-ment állásfoglalásai hozzájárulnak az emberi jogok megsértésével kapcsolatos ügyekről való tájékoztatáshoz. Az EP-n belül a Külügyi Bizottság Emberi Jogi Albizottsága az ér-dekelt felek részvételével meghallgatásokat rendez az emberi jogi kérdések széles körében.
Mindemellett az EP az úgynevezett „pénztárcahatalmán” keresztül tud hatást gyakorolni ezeken a területeken. Az EUSZ 14. cikke és az EUMSZ 310. cikkének (1) bekezdése szerint ráruházott költségvetési hatáskörének köszönhetően a Parlamentnek beleszólása van a de-mokrácia és az emberi jogok európai eszközének szánt alapok és az emberi jogok előmoz-dításában használt más pénzügyi eszközök elosztásába, és a költségvetés jóváhagyásával biztosítja az elszámoltathatóságot.80
13. Összegzés
Az alapdokumentumokban, nyilatkozatokban megfogalmazott, kanti alapokra épülő libe-rális/normatív elvek külpolitikában történő alkalmazása számos esetben csorbát szenved.
A gyenge uniós eszközök, illetve a tagállamok sokszor egymásnak ellentmondó gazdasági és biztonsági érdekei következtében az uniós külpolitikában is sokszor inkább Thuküdidész vagy Machiavelli elveire épülő realista megközelítés érvényesül. A hangzatos elvek ellenére például a szomszédságpolitika alá eső területeken az EU már sokszor becsukta a szemét, valójában nem kérte számon (valójában nem is kérhette) az elvárt politikai, illetve gazda-sági reformok megvalósulását.
A 2011-es arab tavasz eseményei rávilágítottak arra, hogy az EU közvetlen szomszéd-ságában is csupán csekély befolyást tudott gyakorolni a politikai, gazdasági folyamatok alakulására, és nem volt képes elérni, hogy ezek az országok politikai, illetve gazdasági berendezkedésükben minél inkább hasonlítsanak rá, átvegyék az európai/nyugati normákat.
Éppen a számos ellentmondással bíró gyakorlatból fakadóan az EU-t mindeddig sok kritika érte a megfogalmazott célok és ambíciók, illetve a gyakorlat közötti koherencia hiánya miatt.
A gyakorlatban sokszor inkább realista, pragmatikus megközelítés a normatív célokkal ellentétben elsősorban a biztonságpolitikai és gazdasági szempontokra helyezte a hang-súlyt, valójában nem kérték számon a papíron elvárt normatív, demokratikus változások gyakorlatban történő alkalmazását. Nem véletlen, hogy az arab tavasz eseményeit követően megújított szomszédságpolitika feltételekhez kötötte a támogatásokat (moreformore).81
Mindebből következően az egyes tagállamokétól nehezen különválasztható uniós
„külpolitikát” számos esetben érte kritika. A tagállami érdekek és a normatív elvek között feszülő ellentmondásra az egyik legjobb példa a Kadhafi bukása előtti időszakra jellemző
80 Uo.
81 Molnár Anna (2016a): Az Európai Unió mediterrán politikája. In Türke András István et al. szerk.: Ma-gyarországésaCSDP:MagyarszerepvállalásazEurópaiUnióközösbiztonság-ésvédelempolitikájában.
Budapest, Zrínyi Kiadó. 185–202.
bilaterális szerződések (például az Olaszország és Líbia között kötött bengázi szerződés) vagy az uniós tagállamok részéről megvalósuló fegyverkereskedelem, valamint az olaj- kitermelési koncessziók nagy aránya. Mindezeket az elsősorban a tagállamok részéről megvalósított lépéseket nem véletlenül egyfajta hipokráciaként is felfoghatjuk.82
A mintegy mágnesként vonzó EU normatív szerepének eredményessége saját elemi érdekeiből fakadóan is leginkább a csatlakozás előtt álló országok (keleti bővítés) eseté-ben volt kézzelfogható, és az európai normák, szabályok átvétele napjainkban is leginkább a csatlakozás előtt álló országok esetében kérhető számon. Az európai uniós tagság mint
„kézzelfogható” cél valódi ösztönző erőt jelent az európai normák átvétele érdekében.
A szomszédságpolitika területén, ahol már több nemzetközi szereplő befolyása is ha-tározottabban érvényesül, az EU jóval kisebb mértékű valós eredményt tudott felmutatni.
Mindez érvényes az uniós, illetve az orosz befolyási övezetek metszetében álló Ukrajna esetére is, amelyen csak akkor lehetnek valóban számonkérhetőek a változások, ha a katonai konfliktus lezárul (amire kevés esély van), valamint ha az EU valós európai perspektívát (csatlakozás) kínál neki (ami eddig valójában nem történt meg). Erre napjainkban, a növekvő belső és külső kihívások láttán, azonban egyre kevesebb esély mutatkozik.
2016. június 28-án Federica Mogherini, az EU külügyi és biztonságpolitikai főképvi-selője az Európai Tanács ülésén bemutatta a felügyelete alatt készített, Közösjövőkép,közös
fellépés:erősebbEurópa.AzEUglobáliskül-ésbiztonságpolitikaistratégiája (Shared Vision,CommonAction:AStrongerEurope.AGlobalStrategyfortheEuropeanUnion’s
ForeignAndSecurityPolicy) című új, globális kül- és biztonságpolitikai stratégiát.83 A ko-rábbi, 2003-as Európaibiztonságistratégiához képest a globális stratégia inkább számot vet az EU saját korlátaival, valamint kevésbé mutatkozik túlzottan optimistának a normatív szerep és ezzel együtt a demokrácia terjesztése szempontjából. Biscop is hangsúlyozza, hogy a stratégiában megfogalmazott elvhű pragmatizmus (principledpragmatism) alapvetően a reálpolitika érvényesülését jelenti az uniós külpolitikában.84 A stabilitás melletti elkö-teleződés az uniós külpolitika második prioritásaként fogalmazódott meg, amely a keleti és déli szomszédságban az állami, illetve társadalmi ellenálló képesség megerősítésében nyilvánul meg egyértelműen.
82 Molnár Anna (2011b): Olaszország és Líbia kapcsolata a 2011-es polgárháború tükrében. Kül-Világ, 8. évf.
4. sz. 1−26.; Hansen, Susanne Therese – Marsh, Nicholas (2015): Normative Power and Organized Hypoc-risy: European Union Member States’ Arms Export to Libya. EuropeanSecurity, Vol. 24. No. 2. 264–286.
83 SharedVision,CommonAction:AStrongerEurope.AGlobalStrategyfortheEuropeanUnion’sForeignAnd
SecurityPolicy (2016)
84 Biscop, Sven (2016): The EU Global Strategy: Realpolitik with European Characteristics. SecurityPolicy
Brief, No. 75. Elérhető: https://euagenda.eu/upload/publications/untitled-12360-ea.pdf (Letöltés ideje: 2018.
01. 01.)