A lisszaboni szerződés hatálybalépése

A lisszaboni szerződés hatálybalépését követően, 2010. január 1-jétől az EB-küldöttségek EU-küldöttségekké alakultak, majd – kissé megkésve, 2011-ben – az EU külső fellépéseit

18 Uo. 43–44.

19 Austermann (2012): i.­m. 4.

20 Moran–Canto (2004): i.­m. 24–26.

21 Maurer, Heidi – Raik, Kristi (2014): Pioneers of a European Diplomatic System. EU Delegations in Mos-cow and Washington. FIIA­Analysis, No. 1. 7. Elérhető: www.files.ethz.ch/isn/182756/FIIA_Analysis_1.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

hatékonyan összehangolni hivatott Európai Külügyi Szolgálat is megkezdte működését.

Jelenleg az EKSZ – a korábbi bizottsági delegációkat integrálva – 139 küldöttségből és iro-dából álló hálózatra támaszkodik.²² A delegációk, állandó képviseletek az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője irányítása alatt működnek, az EKSZ struktúrájának részeként látják el feladatukat, és az EU-t annak teljességében képviselik.²³

A lisszaboni szerződés hatálybalépésével a küldöttségek számára új korszak kezdő-dött. Ettől kezdve az uniós küldöttségek feladata lett, hogy ne csupán egyetlen intézményt, az Európai Bizottságot, hanem az EU-t teljes egészében képviseljék. Mindez, elsősorban a koordináció területén új feladatokat is rótt a küldöttségekre, a korábban a soros elnökség által ellátott feladatokat is nekik kellett átvenni.²⁴

Annak ellenére, hogy a küldöttségek feladatai a korábbiakhoz képest még inkább politikai jellegűvé váltak, ez sok területen továbbra is korlátozott maradt, hiszen a KKBP területén a tagállami nagykövetek egyhangú döntése szükséges.²⁵ A változások ellenére sok esetben azonban továbbra is megmaradt azok „donorszervezeti” jellege. Az uniós kül-döttségek sikeres működése, és így koordinációs szerepük megerősödése szempontjából a legnagyobb kihívást azon fővárosok (Washington, Moszkva, Peking) jelentik, ahol az ösz-szes EU-tagállam képviselteti magát. Ezekben az esetekben a tagállamok még erősebben törekednek a nemzeti szintű képviseletre, szuverenitásuk megtartására és ezzel együtt a bilaterális diplomácia fenntartására.²⁶

A nehézségek ellenére a pénzügyi válság hozzájárult a tagállamok diplomáciai kap-csolatainak és intézményrendszerének európaizációjához és a tagállami, illetve uniós érde-kek többszintű képviseletéhez. A tagállamok a költségvetési megszorítások következtében egyre inkább rákényszerülnek az uniós küldöttségek adta lehetőségek mind szélesebb körű kihasználására, és így az erőforrások megosztására. Erre jó példa, hogy egy-egy tagállam úgynevezett „laptopdiplomatákat” küld olyan uniós küldöttségekre, ahol az adott tagállam állandó képviseletet nem tart fenn.²⁷

Természetesen az egyes tagállamok továbbra is alapvetően nemzeti érdekeik alapján döntenek arról, hogy megnyitnak-e vagy bezárnak-e egy-egy nagykövetséget, de mindennek ellenére elsősorban költséghatékonysági okokra visszavezethetően előfordul, hogy a tag-államok az EU-delegáció épületében (vagy akár fordítva, például 2013-ban az Egyesült Királyság képviseletén kapott helyet az EU-delegáció is) helyezik el képviseleteiket, vagy közösen bérelnek egy épületet. Ezt az együttműködési formát nevezzük kollokációnak.²⁸ 2013-ban még csupán 7 országban,²⁹ 2014-ben pedig összesen 13 olyan EU-képviselet volt

22 European External Action Service (2016): i.­m. 4.

23 Moran–Canto (2004): i.­m. 4.

24 Austermann (2012): i.­m. 4.

25 Dialer–Austermann (2014): i.­m. 106.

26 Balfour, Rosa – Raik, Kristi (2013a): Equipping the European Union for the 21^st century. National Diplomacies, the European External Action Service and the Making of EU Foreign Policy. Finnish­Institute­

of­International­Affairs, Vol. 36. No. 1. Elérhető: www.fiia.fi/en/publication/309/equipping_the_european_un-ion_for_the_21st_century (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

27 Dialer–Austermann (2014): i.­m. 107.

28 O’Sullivan, David (2012): The­EEAS,­National­Foreign­Services­and­the­Future­of­European­Diplomacy.

Elérhető: http://eeas.europa.eu/speeches/060912_dos_epc_seminar.pdf (Letöltés ideje: 2017. 07. 01.)

29 European External Action Service (2014): 2013­Annual­Activity­Report.­Elérhető: http://eeas.europa.eu/sites/

eeas/files/annual_activity_report_2013_en.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

(Afganisztánban, Azerbajdzsánban, Fehéroroszországban, Columbiában, Kelet-Timorban, Etiópiában, Irakban, Mauritániában, Mianmarban, Nigériában, Dél-Szudánban, Tanzá-niában és Jemenben), amelyik egy vagy több tagállami nagykövetséget látott vendégül.³⁰ Az együttműködéseknek köszönhetően 2014-ben 50, 2015-ben pedig 86 különböző kollo-kációs megállapodás létezett.³¹

EUSZ V. cím 2. fejezet 35. cikk

„A tagállamok diplomáciai és konzuli képviseletei, valamint az Unió harmadik or-szágokban működő és nemzetközi konferenciákon részt vevő küldöttségei, továbbá nemzetközi szervezetek melletti képviseleteik együttműködnek az e fejezet alapján elfogadott, az Unió fellépését vagy álláspontját meghatározó határozatok tiszteletben tartásának, illetve végrehajtásának biztosítása érdekében.

Együttműködésüket információcserével és közös értékelések készítésével erősítik.

Hozzájárulnak az Európai Unió működéséről szóló szerződés 20. cikke (2) bekez-désének c) pontjában említett, az uniós polgárok számára harmadik országok területén biztosítandó védelemre vonatkozó jog érvényesítéséhez, valamint az említett szerződés 23. cikke alapján elfogadott intézkedések végrehajtásához.”

EUMSZ Ötödik rész VI. cím 221. cikk

„1) Az Uniót a harmadik országokban és a nemzetközi szervezetekben az Unió kül-döttségei képviselik.

2) A küldöttségek a tagállamok diplomáciai és konzuli képviseleteivel szoros együtt-működésben végzik tevékenységüket.”

A tagállami követségek és uniós delegációk közötti információcsere legfontosabb fórumai napjainkban is a harmadik országokban hetente megtartott nagyköveti értekezletek. A har-madik országokba akkreditált diplomaták korábbi évtizedekben kialakult gyakorlat szerinti, különböző szintű és tematikájú rendszeres üléseit – a lisszaboni szerződés hatálybalépését követően és az EKSZ létrehozásával párhuzamosan – nem a tanács soros elnökségét betöltő tagállam képviseletén, hanem az EU-képviseleten szervezik meg. Mindez persze nem je-lentette, hogy egyik percről a másikra könnyebb lett egyetlen hangon megszólalni a fogadó államban, de a koordináció minősége a folytonosságból fakadóan mindenképpen javult.

A korábbi, félévente változó elnökségekhez képest az uniós képviseletek egyfajta intézmé-nyesített emlékezetet is jelentenek a tagállamok és az EU számára. Azt azonban, hogy az EU

30 Dermendzhiev, Dimitar (2014): The Emergence of a Network of ‘European Embassies’: Increasing Coopera-tion between EU DelegaCoopera-tions and Member State Diplomatic Missions. EU­Diplomacy­Paper, 2014/10. Elérhető:

www.coleurope.eu/research-paper/emergence-network-european-embassies-increasing-cooperation-between-eu-delegations (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

31 European External Action Service (2016): i.­m. 9.; European External Action Service (2015a): 2014­Annual­

Activity­Report. 7. Elérhető: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2014_en.pdf (Le-töltés ideje: 2018. 01. 01.)

a küldöttségeken keresztül valóban egyetlen hangon tudjon megszólalni, továbbra is sokszor akadályozzák a tagállamok esetenként eltérő külpolitikai céljai és érdekei. Mindennek elle-nére látható, hogy a küldöttségek a hagyományos fejlesztéspolitikai feladatokon túl egyre inkább hagyományos diplomáciai és külpolitikai feladatokat is igyekeznek ellátni. Az egyes uniós küldöttségek tevékenységének minőségét és jellegét számos körülmény befolyásol-ja. A világ nagyhatalmainak (például USA, Oroszország, Kína) fővárosaiban mindegyik uniós tagállam diplomáciai képviseletet tart fenn. Számos afrikai országban azonban jóval kisebb számú tagállami képviselet található, így itt jobban érvényesül az egy, közös hangon történő kommunikáció elve.³²

Az EB-küldöttségek EU-küldöttségekké hivatalosan 2010. január 1-jével alakultak át. Mindez nem jelentette, hogy munkájukban egyik napról a másikra jelentős változások történtek volna, hiszen az Európai Külügyi Szolgálat is csupán 2011. január 1-jétől kezdte meg munkáját. A személyi állomány feltöltése, a belső munkamegosztás és költségvetési kérdések tisztázása még váratott magára.

Az EKSZ szervezetéről és működéséről szóló tanácsi határozatának 5. cikke az Unió küldöttségeire vonatkozó szabályozást tartalmazza. Ennek első bekezdése értelmében a küldöttség létrehozásáról vagy megszüntetéséről szóló határozatot a főképviselő fogadja el, a Tanáccsal és a Bizottsággal egyetértésben. (2) Az Unió küldöttségeinek mindegyike egy küldöttségvezető irányítása alatt áll, aki irányítja a küldöttség teljes munkáját, vala-mint felelősséggel tartozik a főképviselőnek a küldöttség munkájának teljes irányításáért és az Unió valamennyi tevékenységével való összhang biztosításáért. A küldöttségek sze-mélyzete az EKSZ, illetve a Bizottság személyzetének a köréből áll. (3) A küldöttségvezető a főképviselőtől és az EKSZ-től kap utasításokat, és felel azok végrehajtásáért. Esetenként a Bizottság is adhat utasításokat a küldöttségeknek az EUMSZ 221. cikkének (2) bekezdésével összhangban. (4) A küldöttségvezető felel az érintett harmadik országban zajló uniós projek-tekkel kapcsolatos működési célú előirányzatoknak a költségvetési rendelettel összhangban történő végrehajtásáért, amennyiben azt a Bizottság átruházta. (5) Az egyes küldöttségek működését az EKSZ ügyvezető főtitkára rendszeres időközönként értékeli. (6) A főképviselő megköti a szükséges megállapodásokat az érintett fogadó országgal, nemzetközi szervezettel vagy harmadik országgal. A főképviselő meghozza különösen az annak biztosításához szük-séges intézkedéseket, hogy a fogadó ország biztosítsa az Unió küldöttségei, valamint azok személyzete és tulajdona vonatkozásában a diplomáciai kapcsolatokról szóló, 1961. április 18-i bécsi szerződésben említettekkel azonos kiváltságokat és mentességeket. (7) Az Unió küldöttségei képesek segítséget nyújtani más uniós intézményeknek – különösen az Európai Parlamentnek – a nemzetközi szervezettel vagy harmadik országgal fenntartott kapcsolataik vonatkozásában. (8) A küldöttségvezető a küldöttség akkreditációja szerinti országban jo-gosult az Unió képviseletére, különösen szerződések megkötése vagy bírósági eljárásokban való részvétel tekintetében. (9) Az Unió küldöttségei szorosan együttműködnek a tagállamok diplomáciai szolgálataival, és megosztják egymással az információkat. (10) Az Unió küldött-ségei – az EUSz. 35. cikkének harmadik albekezdésével összhangban eljárva, a tagállamok kérésére – segítik a tagállamokat diplomáciai kapcsolataik vonatkozásában és azon feladatuk ellátásában, hogy forrássemleges alapon konzuli védelmet nyújtsanak az uniós polgárok

szá-32 Austermann (2012): i.­m. 4–6.

mára harmadik országokban.³³ A konzuli feladatok ellátásával kapcsolatos teendők kialakítása azonban mind a mai napig nagyon lassan halad. E feladatok ellátásához sem a személyi, sem pedig a költségvetési feltételek nem állnak rendelkezésre.

A Tanács határozata (2010. július 26.) az Európai Külügyi Szolgálat szervezetének és működésének a megállapításáról (2010/427/EU)

5. cikk

„Az Unió küldöttségei

(1) A küldöttség létrehozásáról vagy megszüntetéséről szóló határozatot a főképviselő fogadja el, a Tanáccsal és a Bizottsággal egyetértésben.

(2) Az Unió küldöttségeinek mindegyike egy küldöttségvezető irányítása alá kerül.

A küldöttségvezető irányítja a küldöttség teljes személyzetét – annak státusától füg-getlenül – és valamennyi tevékenységét. A küldöttségvezető felelősséggel tartozik a főképviselőnek a küldöttség munkájának teljes irányításáért és az Unió valamennyi tevékenységével való összhang biztosításáért.

A küldöttségek személyzete az EKSZ, illetve – amennyiben az uniós költségvetés vagy az EKSZ hatáskörén kívüli egyéb uniós szakpolitikák végrehajtása szükségessé teszi – a Bizottság személyzetének a köréből kerül ki.

(3) A küldöttségvezető a főképviselőtől és az EKSZ-től kap utasításokat, és felel azok végrehajtásáért.

Azon területek vonatkozásában, amelyeken a Szerződések által ráruházott jogokat gya-korolja, a Bizottság is adhat utasításokat a küldöttségeknek az EUMSz. 221. cikkének (2) bekezdésével összhangban, amely utasítások végrehajtására a küldöttségvezető teljes körű felelőssége mellett kerül sor.

(4) A küldöttségvezető felel az érintett harmadik országban zajló uniós projektekkel kapcsolatos működési célú előirányzatoknak a költségvetési rendelettel összhangban történő végrehajtásáért, amennyiben azt a Bizottság átruházta.

(5) Az egyes küldöttségek működését az EKSZ ügyvezető főtitkára rendszeres idő-közönként értékeli; az értékelés pénzügyi és igazgatási ellenőrzést is magában foglal.

E célból az EKSZ ügyvezető főtitkára kérheti a Bizottság megfelelő osztályainak segít-ségét. Az EKSZ belső intézkedésein túlmenően az OLAF³⁴ az 1073/1999/EK rendelettel összhangban – különösen csalás elleni intézkedéseken keresztül – gyakorolja hatásköreit.

(6) A főképviselő megköti a szükséges megállapodásokat az érintett fogadó országgal, nemzetközi szervezettel vagy harmadik országgal. A főképviselő meghozza különö-sen az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a fogadó ország biztosítsa az Unió küldöttségei, valamint azok személyzete és tulajdona vonatkozásában a diplo-máciai kapcsolatokról szóló, 1961. április 18-i bécsi szerződésben említettekkel azonos kiváltságokat és mentességeket.

33 Tervezet­–­A­Tanács­határozata­az­Európai­Külügyi­Szolgálat­szervezetének­és­működésének­a­megállapításáról (2010). Elérhető: www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/cls/cons_cons%282010%2908029_/

cons_cons%282010%2908029_hu.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

34 European Anti-Fraud Office – Európai Csalás Elleni Hivatal.

(7) Az Unió küldöttségei rendelkeznek az ahhoz szükséges kapacitással, hogy segítséget nyújtsanak más uniós intézményeknek – különösen az Európai Parlamentnek – a kül-döttség akkreditációja szerinti nemzetközi szervezettel vagy harmadik országgal fenn-tartott kapcsolataik vonatkozásában.

(8) A küldöttségvezető a küldöttség akkreditációja szerinti országban jogosult az Unió képviseletére, különösen szerződések megkötése vagy bírósági eljárásokban való rész-vétel tekintetében.

(9) Az Unió küldöttségei szorosan együttműködnek a tagállamok diplomáciai szolgá-lataival, és megosztják egymással az információkat.

(10) Az Unió küldöttségei – az EUSz. 35. cikkének harmadik albekezdésével összhang-ban eljárva, a tagállamok kérésére – segítik a tagállamokat diplomáciai kapcsolataik vonatkozásában és azon feladatuk ellátásában, hogy forrássemleges alapon konzuli védelmet nyújtsanak az uniós polgárok számára harmadik országokban.”

Az Uniót az adott országban képviselő küldöttségek vezetői közvetlenül a HR/VP irányítása alá tartoznak. A küldöttségek élén álló személy megnevezésével kapcsolatban továbbra is heves viták folytak, végül a tagállamok és harmadik országok diplomáciai érzékenysége miatt a küldöttségek vezetőit hivatalosan nem nagykövetnek, hanem képviselet-vezetőnek (Head­of­Delegation) nevezik, illetve többnyire kerülik a nagykövet megszólítást.³⁵

A pilléres rendszer megszüntetésével és a kettő- vagy inkább háromkalapos EU kül-ügyi és biztonságpolitikai főképviselői posztjának létrehozásával az egyfajta hídszerepet betöltő képviseletek feladata a korábbi kizárólag bizottsági feladatokon (például külkeres-kedelem, segélyezés stb.) túl a korábban a soros elnökséget betöltő tagállam képviseletének feladataival (közös álláspont esetén az EU képviselete), illetve a KKBP területéhez köthető feladatok ellátásával is bővült, így az Unió sui­generis, azaz szupranacionális és kor-mányközi jellege egyszerre jelenik meg bennük. Mindezzel együtt az EU külkapcsolati rendszeréhez kapcsolódó területek közötti koordinációs feladatok is jelentős mértékben növekedtek. A lisszaboni szerződéssel a tagállamok közötti, több szinten és területen meg-valósuló koordinációs üléseket az uniós képviselet szervezi és vezeti. A koordinációs ülések jelentősége nem a közös álláspont megszületésének elősegítése, hanem – főleg a kisebb és közepes diplomáciai személyzettel rendelkező tagállamok számára – az információ-megosztás és tájékoztatás szempontjából meghatározó. Éppen az EU sajátos jellegéből fakadóan a képviseleteknek kényes egyensúlyt kell kialakítaniuk az államokra jellemző hagyományos diplomáciával összefüggő és egy nemzetközi szervezet képviseletével kap-csolatos feladatok ellátása között.³⁶

Az uniós képviseletek és a tagállamok képviseletei közötti információmegosztás terü-letén az eddigi tapasztalatok alapján sok előrelépés történt, de továbbra is problémát jelent, hogy a tagállamok sokszor egymással szemben is igyekeznek visszatartani a megszerzett információt. A 2016-ban elfogadott, „az EU kül- és biztonságpolitikára vonatkozó globális stratégiája” az információmegosztással kapcsolatban hangsúlyozza a tagállamok

nagy-35 Wouters, Jan – Duquet, Sanderijn (2012): The EU and International Diplomatic Law: New Horizons? The Hague­Journal­of­Diplomacy, Vol. 7. No. 1. 40.

36 Maurer–Raik (2014): i.­m. 6–7.

követségei, az uniós küldöttségek, a Bizottság szolgálatai, az EU különleges képviselői és a KBVP-missziók közötti fokozottabb információmegosztást, valamint a közös jelentés-tétel, elemzések és reagálástervezés megvalósításának szükségességét.³⁷

Az EU diplomáciai szerepét az a tény is megerősíti, hogy 2013-ban több mint 70 olyan helyszín volt, ahol az EU képviseltette magát, de kevesebb mint 10 tagállam volt jelen.

Emellett 50 olyan helyszín volt, ahol kevesebb mint 5 tagállam tartott fenn képviseleteket. ³⁸

6. Összegzés

2013 júniusában az EKSZ 3392 munkatársa közül 1487 Brüsszelben, 1905 pedig a küldött-ségeken dolgozott. 2014-re az EKSZ 519 millió eurós költségvetésének 41%-át a központ, 59%-át pedig a küldöttségek működtetésére tervezték. Emellett a bizottság 270 millió euró költségvetéssel egészíti ki a küldöttségek költségvetését. Még napjainkban is jelentős szá-mú bizottsági alkalmazott dolgozik a küldöttségeken.³⁹ 2015-ben az uniós küldöttségeken dolgozók létszáma elérte az 5438 főt. A munkatársak 36%-a az EKSZ-től, a többiek pedig az EB-tól érkeztek.⁴⁰

A pénzügyi válság időszakában az EKSZ költségvetése is az új feladatokhoz (a soros elnökség feladatainak átvétele, minősített dokumentumok készítése) képest szűkös erő-forrásokkal valósult meg. Az Európai Számvevőszék 2014-es jelentése hangsúlyozta, hogy valójában nem mérték fel előre a szükséges forrásokat. Mindebből következően sokszor nincs elég jól képzett szakdiplomata.⁴¹ A küldöttségek felállítását magas elvárások követ-ték. Ezek közé sorolhatjuk, hogy a kisebb vagy közepes tagállamok, amelyek finanszírozási problémák miatt nem tartottak fenn képviseleteket, elvárták volna, hogy polgáraik konzuli védelmet és segítséget kapjanak az uniós küldöttségektől. Erre azonban sem jogi értelem-ben, sem pénzügyileg nem voltak felkészülve. A tagállamok számos területen (például eljárási kérdésekben) nem tudtak megegyezni.⁴² A konzuli védelem alapvetően tagállami hatáskörben marad, a Számvevőszék véleménye szerint ezt a feladatot inkább az egyes tagállamok közötti együttműködéssel érdemes megoldani.⁴³

Az eddigi tapasztalatokat feldolgozó kutatási eredmények alapján – a szűkös források és az előkészítetlenség ellenére – a küldöttségek az EKSZ égisze alatt hatékonyan tudták integrálni a korábbi bizottsági (közösségi) hatáskörbe tartozó, külkapcsolatokkal összefüggő feladatokat (külkereskedelem, energiapolitika stb.) a KKBP területén meglévő feladataik-kal. Napjainkban a képviseletek alapvetően hármas feladatot látnak el: képviselik az EU-t

37 Közös­jövőkép,­közös­fellépés:­erősebb­Európa.­Globális­stratégia­az­Európai­Unió­kül-­és­biztonságpoliti-kájára­vonatkozóan (2016). 40.

38 Martin, Garret (2013): The­European­External­Action­Service­Comes­of­Age:­An­Assessment. Elérhető: www.

europeaninstitute.org/index.php/190-european-affairs/ea-december-2013/1826-the-european-external-action-service-comes-of-age-an-assessment (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

39 European Court of Auditors (2014): Special­Report.­The­Establishment­of­the­European­External­Action­

­Service. Elérhető: www.eca.europa.eu/en/pages/DocItem.aspx?did=27503 (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)

40 European Union Institute for Security Studies (2016): i.­m. 75.

41 European Court of Auditors (2014): i.­m.

42 Uo. 9.

43 Uo. 32.

In document Az Európai Unió külkapcsolati (Pldal 194-200)