Az Európai Unió külkapcsolati
rendszere és eszközei
MOLNÁR ANNA
NEMZETKÖZI ÉS EURÓPAI TANULMÁNYOK
238
A mű a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001
„A jó kormányzást megalapozó közszolgálat- fejlesztés” című projekt keretében jelent meg.
Molnár Anna könyve mindenekelőtt azt szeretné bemutatni, hogy – a szó hagyományos értelmében – létezik-e valódi eu- rópai uniós külpolitika, vagy csupán az Európai Unió körül kialakult sajátos külkapcsolati és külügyi eszközrendszerről beszélhetünk-e. Köztudott, hogy az 1957-es római szerző- désben a „külpolitika” szó elő sem fordult, azonban Nyugat- Európa hat országának közös vállalkozása azonnal a nem- zetközi élet új szereplőjét hívta életre. Egyrészt napjainkban láthatjuk, hogy az EU-nak nincs sem hagyományos értelem- ben vett, az államok szuverenitásával szorosan összefüggő külpolitikája, sem pedig olyan közös külpolitikája, amely hasonlítana az Európai Bizottsághoz rendelt kizárólagos vagy legalább megosztott hatáskörbe tartozó politikákhoz (például a közös kereskedelempolitikához). Másfelől pedig napjainkra egy ténylegesen működő mechanizmus alakult ki: jelentős méretű brüsszeli apparátus foglalkozik külpoli- tikai jellegű kérdésekkel, intézményes és költségvetési hát- térrel. Harmadrészt az Európai Unió léte és működése olyan szakpolitikák sorát termelte ki, amelyek különböző módon és formában átfedést mutatnak a külpolitika területeivel, il- letve hatásuk révén reagálásra késztetnek külső szereplőket.
Európai Szociális Alap
M ol ná r A nn a: AZ EU RÓ PA I U NI Ó KÜ LK AP CS OL ATI RE ND SZ ER E ÉS ES ZK ÖZ EI
Vákát oldal
AZ EURÓPAI UNIÓ KÜLKAPCSOLATI
RENDSZERE ÉS ESZKÖZEI
A külkapcsolatoktól a kül-, a biztonság- és védelempolitikáig
Dialóg Campus Kiadó
Budapest
Molnár Anna
Szakmai lektorok Gazdag Ferenc
Gálik Zoltán
© Dialóg Campus Kiadó, 2018
© Szerző, 2018
A mű szerzői jogilag védett. Minden jog, így különösen a sokszorosítás, terjesztés és fordítás joga fenntartva. A mű a kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül részeiben sem reprodukálható, elektronikus rendszerek felhasználásával nem dolgozható fel,
azokban nem tárolható, azokkal nem sokszorosítható és nem terjeszthető.
című projekt keretében jelent meg.
Bevezetés 13
I. Elméleti háttér 17
1. Az EU meghatározása 17
2. Az EU külkapcsolati rendszerének jellemzői 22
3. Az EU külső politikáinak, megállapodásainak szerződéses jogalapja
napjainkban 23
4. Az EU külügyei és a KKBP 24
5. Az EU mint civil, puha vagy normatív hatalom 27
6. Fogalmi sokszínűség 30
7. A civil hatalom 31
8. A katonai hatalom 32
9. A civil hatalom eszközei 33
10. A puha hatalom 35
11. Az EU mint normatív hatalom 36
12. Az EU mint normatív hatalom emberi jogi politikája 38
13. Összegzés 42
II. Történelmi háttér 45
1. Történeti háttér 1945–1957 45
2. Brüsszeli szerződés (1948) 47
3. Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK) (1951) 49
4. Az Európai Védelmi Közösség terve 50
5. A Nyugat-európai Unió 53
6. „Gazdasági óriás” és „nemzetközi politikai törpe” 55
7. Összegzés 57
III. A közös kereskedelempolitika és a nemzetközi megállapodások 59
1. A közös kereskedelempolitika 61
2. A római szerződésektől kialakuló külkapcsolati rendszer 63 3. A lisszaboni szerződés által bevezetett változások 64
4. Nemzetközi megállapodások 64
5. Az EU kétoldalú kapcsolatai és az azokat meghatározó szerződési rendszer 67
6. Összegzés, kihívások napjainkban 67
IV. Különböző kapcsolat- és szerződéstípusok: koncentrikus körök az EU körül 69 1. Kétoldalú kereskedelmi, illetve szabadkereskedelmi megállapodások 69 2. Társulási megállapodások (association agreements) a 60-as, 70-es években 71
3. Együttműködési megállapodások (cooperation agreements) a 70-es években 71 4. Európai Gazdasági Térség (European Economic Area) 72 5. Európa-megállapodások Kelet-Közép-Európa országaival a 90-es években 74 6. Stabilizációs és társulási folyamat (Stabilisation and Accession Process – SAP)
a Nyugat-Balkán országaival a 2000-es évektől 76
7. Multilaterális, regionális együttműködés a mediterrán országokkal – barcelonai
folyamat 77
8. Európai szomszédságpolitika (European Neighbourhood Policy – ENP) 79
8.1. Az ENI céljai és jellemzői 86
9. Keleti partnerség 87
10. Fejlesztéspolitika – yaoundéi, loméi és cotonoui egyezmények 87
10.1. Az AKCS-országok 87
11. Általános preferencia-rendszer 90
12. Összegzés 90
V. Fejlesztéspolitika, fejlesztési együttműködés, humanitárius segélyezés
és az EU külső fellépéseit finanszírozó eszközök 93
1. EK és EU szerződéses keretek 94
2. A szakpolitikai keret és kötelezettségvállalások 96 3. Az EU külső tevékenységeit támogató pénzügyi eszközök 107
4. A Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI) 111
5. Az Európai Fejlesztési Alap (EFA/EDF) 112
6. EFA-ciklusok 114
7. Humanitárius segítségnyújtás 114
8. Összegzés 117
VI. Az EK/EU bővítési politikája és folyamata 119
1. Bővítés és mélyítés 120
2. Az EK/EU bővítési hullámai 121
3. A jelenlegi bővítési folyamat 125
3.1. Törökország 127
3.2. Nyugat-Balkán 128
3.3. Montenegró 129
3.4. Szerbia 129
3.5. Bosznia-Hercegovina 130
3.6. Koszovó 130
3.7. Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság 131
3.8. Albánia 131
3.9. Izland 132
4. A csatlakozás folyamata, tárgyalások 133
5. Előcsatlakozási és a peremországok számára létrehozott alapok 135
6. Az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) 137
7. Összegzés 140
VII. Az EU közös kül- és biztonságpolitikájának kialakulása 141
1. Bevezetés 141
2. Az Európai Politikai Együttműködés 142
3. Az Európai Unióról szóló tervezet 145
4. Az Egységes európai okmány 146
5. A Nyugat-európai Unió (NYEU) 149
6. Összegzés 151
VIII. A maastrichti szerződéstől a lisszaboni szerződésig terjedő folyamat 153
1. A maastrichti szerződés 153
2. Közös kül- és biztonságpolitika 153
3. Az amszterdami szerződés 155
4. Javier Solana, HR 1.0 159
5. A nizzai szerződéstől az alkotmányos szerződésig 161
6. Laekentől az alkotmányos szerződésig 162
7. Szerződés az európai alkotmány létrehozásáról 163
8. Összegzés 164
IX. Az európai biztonság- és védelempolitika 165
1. Történelmi háttér 165
2. A NYEU átalakulása és a bipoláris nemzetközi rendszer összeomlását
követően bevezetett változások 166
3. Az EBVP létrejötte 169
4. Az EBVP intézményi struktúrájának kiépítése 172
4.1. A Politikai és Biztonsági Bizottság 172
4.2. Az EU Katonai Bizottsága 173
4.3. Az EU Katonai Törzse 174
4.4. Politikai-Katonai Csoport 174
4.5. Polgári Válságkezelő Bizottság 174
4.6. EU Sitcen 175
5. Nizzai szerződés 175
6. A polgári válságkezelés 177
7. Európai biztonsági stratégia 177
8. A Berlin Plusz megállapodás (2003) 179
9. Harccsoport-koncepció 180
10. A KKBP-t és a KBVP-t támogató uniós ügynökségek 184 10.1. Az Európai Védelmi Ügynökség (European Defence Agency – EDA) 184 10.2. Az Európai Biztonsági és Védelmi Akadémia (European Security
and Defence College – ESDC) 184
10.3. Az EU Biztonságpolitikai Kutatóintézete (EU Institute for Security
Studies – EUISS) 185
10.4. Az Európai Unió Műholdközpontja (SATCEN) 185
11. Összegzés 186
2. Az EU jogi személyisége 188
3. A diplomáciai képviselet, küldöttségek 189
4. A képviseletek történeti háttere 190
5. A lisszaboni szerződés hatálybalépése 193
6. Összegzés 199
XI. A lisszaboni szerződés által bevezetett változások a KKBP és a KBVP területén 201
1. A lisszaboni szerződés 201
2. Az Európai Tanács elnöke 203
3. Az Európai Parlament szerepe a KKBP-ben 203
4. A KKBP-döntéshozatal 204
5. A megerősített együttműködés 207
6. A közös biztonság- és védelempolitika 208
7. Kibővített petersbergi feladatok 208
8. Az állandó strukturált együttműködés 209
9. A 44. cikk 210
10. Kölcsönös segítségnyújtási klauzula (Mutual Assistance Clause) 211
11. Szolidaritási klauzula (Solidarity Clause) 213
12. Indulási alap: EUSZ 41. cikk (3) bekezdés 214
13. Átfogó megközelítés 214
14. A biztonsági ágazat reformja mint megközelítés a lisszaboni szerződést
követően 215
15. Összegzés 220
XII. Az Európai Külügyi Szolgálat és az Európai Unió első külügyi
és biztonságpolitikai főképviselője 223
1. A külügyi és biztonságpolitikai főképviselő 224
2. A Külügyek Tanácsa 225
3. Az Európai Külügyi Szolgálat 227
4. HR/VP 2.0 Catherine Ashton (Lady CFSP) 233
4.1. Megválasztás 233
4.2. Intézményépítés és a szerződéses keretek kitöltése 234
4.3. Közvetítői szerep 236
5. Federica Mogherini, HR/VP 3.0 237
5.1. Megválasztás 237
5.2. HR/VP 3.0 239
5.3. Új munkamódszerek, stratégiai gondolkodás 240
5.4. Közvetítői szerep 242
6. Összegzés 243
1. A tanácsi döntéshozó és előkészítő testületek 248
1.1. Az Európai Tanács 248
1.2. A Külügyek Tanácsa (FAC, védelmi miniszterek) 249 1.3. Politikai és Biztonsági Bizottság (PSC) 249 1.4. Az EU Katonai Bizottsága (EUKB vagy EU MC) 250 1.5. A Polgári Válságkezelő Bizottság (Civcom) 251
1.6. Politikai-Katonai Csoport 251
2. Külügyi és biztonságpolitikai főképviselő 252
2.1. Válságkezelési és Tervezési Igazgatóság (Crisis Management
and Planning Directorate – CMPD) 252
2.2. Polgári Tervezési és Végrehajtási Szolgálat (Civilian Planning
and Conduct Capability – CPCC) 253
2.3. Az EU Katonai Törzse (European Union Military Staff – EUMS) 253 2.4. EU Hírszerző Elemző Központ (EU Intcen) 253 3. PRISM (Prevention of Conflicts, Rule of Law/SSR, Integrated Approach,
Stabilisation and Mediation) 255
4. Európai Parlament 255
5. Az Európai Bizottság 257
6. EU-műveletek és -missziók parancsnokságának kérdése 257 7. Az uniós katonai műveletek közös költségeinek finanszírozása,
az Athéné-rendszer (2004. március 1.) 260
8. A válságkezelési CSDP-műveletek és -missziók létrehozásának folyamata 261
XIV. Biztonsági stratégia – globális stratégia 265
1. Előzmények 265
2. A főképviselő stratégiaalkotó szerepe 266
3. A stratégiai gondolkodás 267
4. A stratégiaalkotás folyamata 270
5. Közös jövőkép, közös fellépés: erősebb Európa. Az EU globális kül-
és biztonságpolitikai stratégiája 271
6. Összegzés 274
XV. A globális stratégia végrehajtása a biztonság és védelem területén, az európai
hadsereg kérdése 277
1. A globális stratégia végrehajtása 280
2. Összegzés 285
Záró gondolatok 287
Rövidítések jegyzéke 289
Irodalomjegyzék 299
valamintazon,hogyhűekmaradunk-eértékeinkhez.”1
1 Közösjövőkép,közösfellépés:erősebbEurópa.GlobálisstratégiaazEurópaiUniókül-ésbiztonságpolitiká- járavonatkozóan (2016). Elérhető: http://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/eugs_hu_version.
pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
Vákát oldal
Könyvemben mindenekelőtt azt szeretném bemutatni, hogy – a szó hagyományos értel- mében – létezik-e valódi európai uniós külpolitika, vagy csupán az Európai Unió körül kialakult sajátos külkapcsolati és külügyi eszközrendszerről beszélhetünk-e. Köztu- dott, hogy az 1957-es római szerződésben a „külpolitika” szó elő sem fordult, azonban a Nyugat-Európa hat országának közös vállalkozása – a szerződés szövegezőinek szán- dékától függetlenül – azonnal a nemzetközi élet új szereplőjét hívta életre. Egyrészt nap- jainkban láthatjuk, hogy az EU-nak nincs sem hagyományos értelemben vett, az államok szuverenitásával szorosan összefüggő külpolitikája, sem pedig olyan közös külpolitikája, amely hasonlítana az Európai Bizottsághoz rendelt kizárólagos vagy legalább megosztott hatáskörbe tartozó politikákhoz (például a közös kereskedelempolitikához). Másfelől pe- dig napjainkra egy ténylegesen működő mechanizmus alakult ki: jelentős méretű brüsszeli apparátus foglalkozik külpolitikai jellegű kérdésekkel, intézményes és költségvetési hát- térrel. Harmadrészt az Európai Unió léte és működése olyan szakpolitikák sorát termelte ki, amelyek különböző módon és formában átfedést mutatnak a külpolitika területeivel, illetve hatásuk révén reagálásra késztetnek külső szereplőket. Az EU a nemzetközi élet új szereplőjeként kíván egyre nagyobb hatást gyakorolni közvetlen környezetére és a nemzet- közi rendszerre egyaránt. Az Európai Unió egyfajta civil vagy „puha” hatalomként mind a mai napig alapvetően a gazdasági, kereskedelmi és pénzügyi eszközeit használja a kül- és biztonságpolitikai céljai elérése érdekében.
Mindezek okán komoly fogalmi, elméleti és jogi viták bontakoztak ki az EU nemzetkö- zi jellege (milyen szereplő az EU a nemzetközi életben?), nemzetközi pozíciója (hatalom-e?) és nemzetközi politikája kapcsán. Könyvem első nyolc fejezetében az EU külkapcsolati rendszerének elméleti, történeti és nemzetközi jogi hátterét, illetve az ezzel kapcsolatos politikákat és eszközöket igyekszem tisztázni. Miután az EU-nak a tagállamok felett álló,
„huszonkilencedik” külpolitikája – és így valódi külügyminisztériuma vagy külügymi- nisztere – a szerződések értelmében nem lehetett, azonban a szervezet hatáskörébe tartozó külgazdasági, külkereskedelmi, segélyezési és egyéb tevékenységek, illetve az Európai Külügyi Szolgálat és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője pozíció létreho- zásával a nemzetközi vonatkozások tömege került uniós szintre, és a „magas külpolitikától”
elkülönített külkapcsolatok egész rendszere alakult ki.
Az Európai Gazdasági Közösséggel egy olyan nemzetközi szereplő lépett a porondra, amely napjainkra zavarba ejtő módon több, mint egy tradicionális nemzetközi szervezet, de kevesebb, mint egy állam. Az európai integráció intézményesülésével s az egymást követő alapszerződés-módosításokkal a nemzetközi életben egy nehezen definiálható suigeneris szereplő keletkezett. Az Európai Unió, amely eredetileg egy nemzetközi gazdasági szerve- zetként jött létre, fokozatosan nemzetközi biztonsági szervezetté is vált, és olyan hatáskörök birtokosa lett, amelyek működtetésével növekvő számú kérdésben napjainkra egyre inkább
államszerű (state-like)magatartást is tanúsít. Sőt külső partnerei, a kívülálló országok is mind gyakrabban kezelik az EU-t egyenrangú félként elsősorban a nemzetközi szerződések kötése és a diplomáciai kapcsolatok létesítése területén. Elég egy pillantást vetni az EU-hoz akkreditált képviseletek számára, illetve az EU által működtetett képviseletekre, amelyek méreteikben egy nemzetközi nagyhatalom jellemző képét mutatják. Mindez annak ellenére is igaz, hogy napjainkban egyértelműen látszik a hatalmi politikai törekvések megerősödése a nemzetközi rendszerben.
Könyvemben a második világháborútól kialakuló európai integráció kül- és bizton- ságpolitikai fejlődését, intézményesülését és eszközrendszerét vizsgálom. Az elméleti és történeti háttér bemutatását követően az Európai Közösségek, illetve az Európai Unió külkapcsolati rendszere „gazdaságiasodásának” hátterét adó közös kereskedelempolitika ismertetése következik. A kötet negyedik fejezete a mindebből kialakuló koncentrikus kapcsolatrendszert írja le. Idetartoznak a kétoldalú és többoldalú kereskedelmi megálla- podások, a társulási és együttműködési megállapodások, az Európai Gazdasági Térség egyezményei, a 90-es években kötött Európa-megállapodások, a stabilizációs és társulási folyamatok, a multilaterális együttműködési szerződések (barcelonai folyamat), a keleti és a déli szomszédságpolitika. Másfelől pedig ugyanitt láthatjuk a gyarmati múlt tovább- éléséből keletkezett kapcsolatokat is (AKCS-országokkal). A fejlesztés- és segélyezési politikák bemutatását követően a hatodik fejezet az EU talán legfontosabb „külpolitikai eszközével”, a bővítéspolitikával foglalkozik, amely egyértelműen kézzelfogható hatást gyakorolt a csatlakozni vágyó országok politikai és gazdasági rendszereire.
A könyv következő hét fejezete az EU jelenlegi közös kül- és biztonságpolitikáját, illetve az annak szerves részét képező közös biztonság- és védelempolitikáját elemzi és is- merteti a kialakulás történelmi lépéseitől napjainkig. A föderatív tervek bukását követően az integráció történetében a 70-es években az Európai Politikai Együttműködés (EPE, European Political Cooperation – EPC) létrejöttével jelent meg a külpolitikai kérdések egyeztetésének igénye, ettől kezdve beszélhetünk a külpolitikai együttműködés alapjai- nak kialakulásáról. Az alapító szerződések módosításával lépésről lépésre intézményesült az EU közös kül- és biztonságpolitikája,2 illetve a közös biztonság- és védelempolitikája.3
1992-től a maastrichti szerződéssel létrejövő pilléres struktúrában azonban a „közös”
jelző ellenére e területen továbbra is a kormányközi megközelítés maradt a meghatározó, nem jött létre például a közös kereskedelempolitikához vagy a közös agrárpolitikához ha- sonló, valódi közösségi (kizárólagos vagy megosztott) hatáskörbe tartozó politika. Ezen a struktúrán később, a pilléres szerkezet megszüntetése ellenére a lisszaboni szerződés sem változtatott, az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 24. cikk (1) bekezdés értelmében a „közös kül- és biztonságpolitika külön szabályok és eljárások hatálya alá tartozik. Ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, a közös kül- és biztonságpolitikát az Európai Tanács és a Tanács egyhangúlag határozza meg és hajtja végre. Jogalkotási aktusok el- fogadása kizárt. A közös kül- és biztonságpolitikát az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője és a tagállamok hajtják végre a Szerződésekkel összhangban.” Mindebből következően a föderalista szemlélettel szemben továbbra is elsősorban a kormányköziség jellemzi a közös kül- és biztonságpolitikára, illetve ennek szerves részeként a Nyugat-eu-
2 KKBP, Common Foreign and Security Policy – CFSP.
3 KBVP, Common Security and Defence Policy – CSDP.
rópai Unió EU-ba történő integrációjával kialakuló közös biztonság- és védelempolitikára vonatkozó döntéshozatali folyamatokat.
Ezúton is szeretnék köszönetet mondani professor Gazdag Ferencnek, az NKE profes- sor emeritusának, Gálik Zoltánnak, a Corvinus Egyetem docensének, Szenes Zoltánnak, az NKE egyetemi tanárának, Nagy Zsoltnak, az Európai Védelmi Ügynökség munka- társának, Szent-Iványi Balázsnak, a Corvinus Egyetem adjunktusának és Remek Évának, az NKE docensének segítőkész tanácsaikért és rendkívül építő jellegű kritikáikért. Köszönet illeti Vecsey Mariann és Etl Alex PhD-hallgatókat, hogy e könyv megvalósulását segítet- ték. Végül, de nem utolsósorban, köszönetet mondok családomnak munkám során nyújtott szerető támogatásukért.
A kézirat elkészítése 2017 decemberében zárult le.
Vákát oldal
1. Az EU meghatározása
Mielőtt az Európai Unió (a továbbiakban: EU) külkapcsolati rendszerének, azaz sajátos külpolitikai eszköztárának részletes bemutatását és vizsgálatát megkezdjük, rendkívül fontos az EU mint nemzetközi szereplő politikai jellegének meghatározása. Nem csoda, hogy mindennek megítélése az elemzők és szakértők körében kezdetektől vitákat váltott ki.
A mind a mai napig tartó szakmai és elméleti vita két végső pontját a hagyományos, kor- mányközi alapon létrehozott, nemzetközi szervezetre épülő „európai államok szövetsége”
(konföderáció) és a föderalista megközelítésű „európai szövetségi állam” (föderáció, azaz
„Európai Egyesült Államok”) távlati elképzelése határozza meg.1
E két kategória vonatkozásában az EU politikai rendszerének besorolása folyamatos vitákra adott okot. A föderáció valódi, alulról építkező alkotmányozási folyamatot igényel- ne, a csupán államok által létrehozott kormányközi alapon működő konföderációban pedig a szuverenitás egyértelműen tagállami szinten maradna. Az Európai Unió sem föderáci- ónak, sem konföderációnak, sem pedig csupán kormányközi intézménynek, nemzetközi szervezetnek nem tekinthető, hanem azoktól eltérő, önálló, suigeneris intézményforma.2 Az EU tehát már nem egyszerűen nemzetközi szervezet, de még egyáltalán nem tekinthető államnak sem, bizonyos mértékig mindkettő jellegzetességeit magán viselő, hibrid,„state- like” nemzetközi szereplő.
A tagállamok – az Európai Közösségeket, majd az Európai Uniót létrehozó nemzetkö- zi szerződéseknek tekinthető alapító és módosító szerződéseken keresztül – a közösségek létrehozásával önmaguk korlátozták ugyan saját szuverenitásukat, de egy új, föderatív alkotmányra épülő állami struktúra létrehozására mindeddig nem szánták rá magukat.
Noha az európai integráció neoföderális modellje szerint az Unió minden egyes lépéssel közelebb került a föderációhoz, de amíg egy föderális alkotmány kidolgozására és életbe léptetésére nem kerül sor, addig egy új, föderatív állam megszületéséről sem beszélhetünk.
Altiero Spinelli, 20. századi euroföderalista politikus és gondolkodó álláspontja szerint csakis egy valódi alkotmányozási folyamaton keresztül valósulhatna meg az „Európai Egyesült Államok”.
1 Gazdag Ferenc (2011): Teóriák az európai integráció külpolitikájáról. In Türke András szerk.: AzEurópai
UnióaXXI.századküszöbén.Tanulmányokazeurópaiintegrációkülönféleaspektusaiból. Budapest, Európa Varietas Intézet. 98.
2 Navracsics Tibor (1998): Európaibelpolitika.AzEurópaiUniópolitikatudományielemzése. Budapest, Korona Kiadó.
Az EU meghatározásával kapcsolatos definíciós nehézségre utalt Jacques Delors is, aki 1985-ben a luxemburgi kormányközi konferencián elmondott beszédében 30-40 év elteltével az Európai Közösségeket (European Communities – EK) egyfajta azonosítatlan politikai tárgynak (unidentifiedpoliticalobject–UPO),azaz egy politikai ufónak nevez- te a szervezetet.3 Persze tovább is sorolhatjuk a különböző meghatározásokat: Wallace szerint „kevesebb, mint egy föderáció, de több, mint egy rezsim” (lessthanafederation,
morethanaregime),4 és ahogy W. A. Schmidt 2004-es tanulmányában idézi, Ruggie már azelsőigazánposztmodernpolitikaiformaként(thefirsttrulypostmodernpoliticalform)
határozza meg.5
A korábbi meghatározásokból is egyértelműen látszik, hogy az Európai Közösségek- ből létrejövő Európai Unió folyamatosan fejlődő politikai rendszerének meghatározása mind a mai napig vitákat váltott ki. W. A. Schmidt 2016-os definíciójában már regionális államként (region-state), vagyis a nemzetállamok regionális uniójaként (regionalunionof
nation-states),egyfajta szupranacionális államszerű (supranationalstate-likeentity) for- maként határozta meg. Ez utóbbi meghatározás alapján – ami szerint az EU nem tekinthető szupranacionális államnak, vagyis valódi Európai Egyesült Államoknak – az uniós szinten jelentkező demokratikus deficit csökkentése megosztott szuverenitást, változó határokat, vegyes identitást, összetett kormányzást és fragmentált demokráciát feltételez.6 Az EU sajátos jellegét jól mutatja Anthony Giddens – brit szociológus, politológus és a volt brit miniszterelnök, Tony Blair tanácsadója – számos esetben idézett meghatározása, amely szerint az Unió „olyan kormányzási formák megvalósításában jár élen, amelyek egyetlen hagyományos értelmezési sémába sem illenek bele.”7
Robert Cooper, brit diplomata, Javier Solana, az EU közös kül- és biztonságpolitikai főképviselőjének (1999–2009) stratégiai tanácsadója, majd Catherine Ashton, a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő különleges tanácsadója a bipoláris nemzetközi rendszer szétesését követő időszak nemzetközi rendszerét és a szeptember 11-ei terrortámadásokat
3 Delors, Jacques (1985): Speech by Jacques Delors (Luxembourg, 9 September 1985). BulletinoftheEuropean
Communities, 1985/9. Elérhető: www.cvce.eu/content/publication/2001/10/19/423d6913-b4e2-4395-9157- fe70b3ca8521/publishable_en.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.).
4 Wallace, William (1983): Less than a Federation, More than a Regime: The Community as a Political Sys- tem. In Wallace, Helen et al. eds.: Policy-MakingintheEuropeanCommunity. Oxford, Oxford University Press. 403–436.; Schmidt, Vivien A. (2004): The European Union: Democratic Legitimacy in a Regional State?JCMS, Vol. 42. No. 5. 975–997. Elérhető: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/j.0021- 9886.2004.00537.x (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
5 Ruggie, John Gerard (1993): Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations.
InternationalOrganization, Vol. 47. No. 1. 140. Elérhető: www.rochelleterman.com/ir/sites/default/files/Rug- gie%201993.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.); Schmidt (2004): i.m.
6 Schmidt, Vivien A. (2016): Conceptualising Europe as a Region-State. In Spanacos, Anthony Petros – Pa- nizza, Francisco eds. (2016): ConceptualisingComparativePolitics. New York, Routledge. 17.; Schmidt (2004): i.m. 975−997.
7 Giddens, Anthony (1998): TheThirdWay:theRenewalofSocialDemocracy. Cambridge, Polity. 142. Idézi:
Varga Miklós (2012): Egy közös uniós stratégiai kultúra kilátásai – elméleti megfontolások és gyakorlati akadályok. Külügyi Szemle, 11. évf. 3. sz. 97–117.
követő globális fenyegetéseket elemezve az Európai Uniót egyfajta posztmodern rendszer- ként határozta meg.8
Cooper: az EU mint posztmodern struktúra
Cooper a nemzetközi rendszert alkotó államokat három kategóriába sorolta: premodern, modern és posztmodern. Véleménye szerint a 20. század második felében a korábbi birodalmak felbomlásával két új típusú állam jött létre: a premodern, azaz elsősorban a volt gyarmati, sokszor anarchiába süllyedő gyenge vagy bukott államok és a nyu- gati típusú posztmodern állam. A 20. század elején az Osztrák−Magyar Monarchia és az Oszmán Birodalom felbomlásával kezdődő folyamat Cooper véleménye szerint a Szovjetunió szétesésével zárult. A két típus mellett azonban tovább él az államérdeket és machiavellista elveket valló modern állam (például Kína, India).9
Cooper – a 2000-es évek elején, a szeptember 11-e után kidolgozott – tipológiájá- ban a posztmodern rendszer már nem az egyensúlypolitikára épül, és nem a szuvereni- tást vagy a kül- és belpolitika szétválasztását hangsúlyozza. Ebben a posztmodern rend- szerben a résztvevők elutasítják a viták erővel történő megoldását, a határok fontossága csökken, és a biztonság az átláthatóságra, a kölcsönös nyitottságra, az egymástól való függésre és a kölcsönös sebezhetőségre alapozódik. Az államok és intézmények kö- zött az Európai Unió testesíti meg leginkább a posztmodern rendszer jellegzetességeit, amelyben a hagyományos belpolitikai területeken egyre magasabb szinten valósul meg a kölcsönös függés és egymásra hatás (mutualinterference). Véleménye szerint az Eu- rópai Unió, ami inkább az államok önkéntes társulása, mint egy központi hatalomnak való alárendelődés, inkább transznacionális, mint szupranacionális jellegzetességeket mutat. Cooper hangsúlyozza, hogy az „európai állam” létrehozásának álma egy koráb- bi korszakból maradt ránk, és azon a feltételezésen alapul, miszerint a nemzetállamok alapvetően veszélyesek, és a rájuk erőltetett hegemónia az egyetlen módja, hogy meg- szelídítsük a nemzetek közötti anarchiát. Véleménye szerint, „ha a nemzetállam egy probléma, akkor a szuper-állam természetesen nem lehet megoldás”. A posztmodern vi- lágban tradicionális értelemben nincsenek biztonsági fenyegetések, tagjai nem akarják meghódítani egymást. Mivel a modern világban Clausewitz szerint a háború a politika eszköze, a posztmodern világban a háború a politika bukásának jele. Míg a posztmo- dern világ tagjai egymásra nem jelentenek veszélyt, addig mind a premodern, mind a modern világ fenyegetést jelent számára. Az első inkább a bukott államiság, a szerve- zett bűnözés és a terrorizmus összekapcsolása miatt, a második a nukleáris fegyverek lehetséges továbbterjedése miatt jelenthet veszélyt. Cooper a premodern világgal való
8 Cooper, Robert (2002): The New Liberal Imperialism. TheGuardian, 2002. 04. 07. Elérhető: www.theguar- dian.com/world/2002/apr/07/1 (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.); Cooper, Robert (2003): TheBreakingofNations.
OrderandChaosintheTwenty-FirstCentury. London, Atlantic Press.
9 Uo.
kapcsolatok terén a kettős mérce és a posztmodern imperializmus alkalmazását hang- súlyozza, azaz „a dzsungelben a dzsungel törvényeinek” alkalmazása nem elítélhető.10 Cooper véleménye szerint a posztmodern világ számára a legnagyobb kihívást az jelenti, hogy a külvilággal szemben kettős mércét kell alkalmaznia. Az egymás közötti kapcsolatok a törvényen és a nyitott kooperatív biztonságon alapulnak. Kifelé, elsősorban a premodern világgal szemben azonban a hagyományos, hatalmi eszközök tárházára szorul. Legnagyobb veszélyt a bukott államiság jellemzőit viselő premodern világ (például Afganisztán) jelenti, ahol a szervezett bűnözés és a terrorizmus az ál- lam belső szuverenitását is kétségbe vonja. A premodern világ által jelentett káoszra adható válasz lehet az emberi jogokon és a kozmopolita elveken alapuló világ számára elfogadható „defenzív imperializmus”. Cooper szerint a posztmodern imperializmusnak két formája lehetséges: az egyik az önkéntes imperializmus (voluntaryimperialism), amelyben a globális pénzügyi intézmények (például a Nemzetközi Valutaalap, angolul International Monetary Fund – IMF) segítenek, hogy ezek az országok visszataláljanak a globális gazdaságba (beruházás és jólét). A másik a szomszédok imperializmusa (im- perialismofneighbours), amelyen keresztül a posztmodern szereplő a szomszédságban kialakult instabilitást igyekszik ellenőrizni és felszámolni. Cooper példaként az Euró- pai Unió nyugat-balkáni szerepvállalását említi, amely a délszláv válságot követően Bosznia-Hercegovinában vagy Koszovóban más nemzetközi szereplők mellett az egyik legfontosabb stabilizációs tényezővé vált.
Az EU keleti bővítési folyamatát is egyfajta önkéntes imperializmusnak tekinti, amely végül a közös biztonság, szabadság és demokrácia kiterjesztésére épülő koope- ratív birodalom (cooperativeempire) létrehozásával zárul, amely nélkülözi az etnikai dominanciát és a központosított abszolutizmust. Ebben a folyamatban a csatlakozni vá- gyó országok önként vették át az EU által képviselt normákat, a jogállamiság elemeit.11 Cooper 2005-ben az EU komparatív előnyét a körülötte lévő egyre kaotikusabb világhoz képest a béke állapotával írta le, ami lehetővé tette a joguralom megvalósítását nem csupán állami szinten, hanem az államok között is.12
Az integrációs folyamat dinamikáját a kormányköziség és nemzetekfelettiség kettőssége mindvégig meghatározta. Az EU számos területen (például az euróövezetben a monetáris politika vagy a közös kereskedelempolitika területén) közösségi, azaz nemzetek feletti dön- téshozatallal rendelkezik, de a kül- és biztonságpolitika területén továbbra is a kormányközi együttműködési forma a meghatározó. Az e kettősségben rejlő ellentmondás ösztönözte az Európai Unió mint egy hibrid – a föderális és kormányközi jellemzőket egyaránt magán viselő – új politikai intézményforma létrejöttét. A maastrichti szerződéssel létrejövő pilléres szerkezetben – tagállami szempontból – a közös kül- és biztonságpolitika különösen érzé- keny terület, nem véletlen tehát, hogy ezt a kettősséget áthidalva, elsősorban a kormányközi megközelítésre helyezve a hangsúlyt, különösen bonyolult, esetenként nehezen átlátható intézményi vagy döntéshozatali folyamatok alakultak ki.
10 Cooper, Robert (2005): Working Hard for the EU. CaféBabel.co.uk, 2005. 11. 12. Elérhető: www.cafebabel.
co.uk/article/robert-cooper-working-hard-for-the-eu.html (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.); Cooper (2003): i.m.
11 Uo.
12 Uo.
Éppen ebből a kettősségből adódóan alakultak ki olyan intézményi formák, amelyeket szinte csak a magyar népmesei fordulattal lehet leírni, azaz az EU-nak például van is saját
„külügyminisztériuma”, és nincs is (az Európai Külügyi Szolgálat), van is saját „titkosszolgá- lata”, és nincs is (Intcen). A lisszaboni szerződéssel létrehozott keretek közötti döntéshozatali folyamatokban már sokszor egymásba fonódik a kormányközi és közösségi módszer. Az eb- ből fakadó feszültségek váltak világossá például a migrációs válság kezelésével kapcsolatos politikai vitákban, ahol a tagállamok és az uniós intézmények közötti kompetenciaütközés és a külső és belső biztonság közötti kapcsolat egyértelműen megmutatkozott.
Az európai integráció fejlődését tehát a nemzetek feletti és a kormányközi megközelítés egyszerre, egymást folytonosan kiegészítve és felülírva határozta meg. A politikai és gondol- kodói szinten egyaránt megnyilvánuló „küzdelmet” kezdetben a politikai szempontokat, azaz az európai alkotmányos és parlamentáris föderációt, illetve szupranacionális elveket valló föderalisták és neoföderalisták (Spinelli, Pinder), a gazdasági szempontokat előtérbe helyező funkcionalisták (Mitrany), a kormányközi megközelítést valló konföderalisták (de Gaulle) vagy az ugyancsak kormányközi megközelítést valló unionisták (Moravcsik) folytatták.
Fontos megjegyezni, hogy Andrew Moravcsik alapvetően az integráció gazdasá- gi dimenziójában végzett kutatásokat, és liberális kor mányköziség elmélete nem terjedt ki a közös külpolitikára. Eredetileg az Egységes európai okmány létrehozását megelőző időszakban a kulcsfontosságú államok alkupozíciójának alakulá sát elemezte, de a 90-es években általános európai integrációelmélet vált belőle. Ezzel szemben a neoföderalizmus neves kutatója, John Pinder a 80-as évek végén dolgozta ki a „kis lépések tana” (petitspás) elméletet, amely hűen modellezte a közös kül- és biztonságpolitika fejlődését a hidegháború lezárását követő évtizedekben. A föderalisták megközelítéséhez visszatérő neoföderalista elmélet ugyan kritizálta a föderalisták idealista megközelítését, de kísérletet tett arra, hogy a föderalista elmélet is alkalmas legyen az integráció fejlődésének elemzésére. A mindent felborító változások helyett a fokozatosságra helyezte a hangsúlyt. Pinder véleménye sze- rint a föderalizmus nagy szerződései helyett a kis lépéseket érdemes vizsgálni, hiszen ezek a későbbiekben beépülnek a nagy szerződésmódosításokba. Valójában a 90-es és 2000-es évek történései ezt a folyamatot modellezik le, megelőlegezik a lisszaboni szerződéssel bevezetett változásokat.13
A korábbi összehasonlító elemzések mutattak rá, hogy az EU nem a nemzetállamokon belüli politikai folyamatok egyszerű leképeződése, hanem inkább egy köztes állapotú,14 folyamatosan változó entitás: nem állam, nem is egyszerűen egy nemzetközi szervezet, hanem – mivel az EU-jog egyértelműen a nemzeti jog felett áll, azaz szupremáciát él- vez – valami egyedi (suigeneris) képződmény, a kettő között értelmezhető. A hagyomá- nyos nemzetközi szervezeteknek ugyanis nincs közvetlen joghatósága a tagállamai fölött.
Annak ellenére, hogy bizonyos, de eléggé korlátozott értelemben az EU is rendelke- zik az államiságra jellemző attribútumokkal, még mindig nem tekinthető valódi államnak, nincs valódi alkotmánya, és az uniós intézmények sem feleltethetők meg nemzetállami értelemben végrehajtói vagy jogalkotó intézményeknek. A terület és a lakosság felett álló valódi főhatalom hiányzik.
13 Gálik Zoltán (2005): A közös európai külpolitika kutatásának elméleti keretei. Külügyi Szemle, 4. évf. 1−2. sz.
107–108.
14 Gazdag Ferenc (2005a): Európaiintegrációéskülpolitika. Budapest, Osiris. 99.
Az EU kvázi „államiság” jellemzőit az alábbiak alkotják:
• a lakosság: EU állampolgárság (20–25. cikk EUMSZ – az Európai Unió műkö- déséről szóló szerződés – Treaty on the Functioning of the European Union);
• a terület (52. cikk EUSZ és a 355. EUMSZ – az Európai Unióról szóló szer- ződés – Treaty on the European Union);
• a kormány (a leginkább kormányokhoz hasonló portfólióval és funkciókkal rendelkező intézmény az Európai Bizottság, de valójában nem valódi főhata- lom a lakosság és a terület felett);
• a más államokkal való kapcsolatteremtés képessége.
2. Az EU külkapcsolati rendszerének jellemzői
Az EU külkapcsolati rendszerét, majd a KKBP kialakulását és fejlődését mindvégig az egyes kormányzási szintek kompetenciákért való harca határozta meg. A második világháború utáni sikertelen föderatív kezdeményezéseket (Európai Védelmi Közösség, Európai Politikai Közösség) követően egyértelműen eldőlt, hogy a hagyományos diplomá- cia és külpolitika tagállami hatáskörben maradt, az integráció a gazdasági szempontokat előtérbe helyező funkcionalista iskolát követve kezdett kiépülni, és ezzel összefüggésben az első integrációs szervezetek (ESZAK,15 EGK,16 majd EK) még nem kaptak hagyományos külpolitikai kompetenciákat.17
Az EGK létrejöttével azonban megkezdődött az a folyamat, amikor a külkapcsolatok gazdaságosodása révén a világgazdasági rendszerben meghatározó szerepet játszó EK egyfajta civil vagy „puha” hatalomként (softpower) egyre jelentősebb befolyást kezdett gyakorolni külső környezetére. Az Európai Közösségek, majd az Európai Unió külkapcsola- tainak alakításakor az általa kötött szerződésekben és megállapodásokban rögzítve az Unión kívül is nagy hangsúlyt fektet (valójában azonban több-kevesebb sikerrel) a demokratikus intézményrendszer, jogállamiság kiépítésének támogatására és az egyetemes emberi jo- gok védelmére (normatív hatalom). A közös kül- és biztonságpolitika célja napjainkban, hogy az EU lehetőleg egyetlen hangon megszólaló egységes politikai szereplővé alakuljon, és ezáltal politikailag is nagyobb befolyással bírjon, és a nemzetközi kapcsolatokban aktív szerepet játsszon.
Napjainkra a közpolitikák szinte minden területére kiterjedő uniós hatásköröknek kö- szönhetően az EU külkapcsolati rendszere, külső politikái (defacto külpolitikája) legalább nyolc terület (a kereskedelempolitika, a fejlesztési együttműködés, a humanitárius segítség- nyújtás, a gazdasági, pénzügyi és műszaki együttműködés, a bővítési folyamat, a társulási szerződések (például az EGT vagy az európai szomszédságpolitika), a diplomáciai kapcso- latok és a közös kül- és biztonságpolitika (benne a legfiatalabb „közös” politika, a közös biztonság- és védelempolitika) fejlődésként és folyamatos egymásra hatásaként írható le.
Mindez alapvetően az uniós intézményeken és a különböző nemzetközi szervezetekhez,
15 Európai Szén- és Acélközösség – European Coal and Steel Community.
16 Európai Gazdasági Közösség – European Economic Community.
17 Lásd részletesebben: Gazdag (2005a): i.m.
illetve az Unión kívüli országokhoz fűződő diplomáciai, gazdasági és kereskedelmi kap- csolatain, megállapodásain keresztül intézményesült.
3. Az EU külső politikáinak, megállapodásainak szerződéses jogalapja napjainkban
• Közös kereskedelempolitika (EUMSZ 207. cikk, kizárólagos uniós hatáskör)
• Társulási megállapodások (EUMSZ 217. cikk)
• Fejlesztési együttműködés (EUMSZ 208. cikk)
• Gazdasági, pénzügyi és műszaki együttműködés (EUMSZ 212. cikk) (pél- dául IPA)
• Humanitárius segítségnyújtás (EUMSZ 214. cikk)
• Bővítéspolitika (EUSZ 49. cikk)
• Diplomáciai kapcsolatok: az Unió kapcsolatai nemzetközi szervezetekkel és harmadik országokkal, valamint az Unió küldöttségei (EUMSZ VI. cím)
• Közös kül- és biztonságpolitika (EUSZ 37. cikk)
Az EU kereskedelempolitikája, külgazdasági kapcsolatai szoros kapcsolatban állnak az EU fejlesztéspolitikájával, a bővítésfolyamattal és a közös kül- és biztonságpolitikával. Ezen külső politikák döntéshozatali folyamatai, intézményrendszere jelentős mértékben külön- böznek egymástól. A közös kereskedelempolitika közösségi hatáskörbe tartozik, ezzel szemben a KKBP továbbra is kormányközi alapon működik. Az EU által a fejlődő orszá- gok számára biztosított fejlesztési támogatások és segélyezés elválaszthatatlanok az egyes tagállamok által megvalósított fejlesztési gyakorlattól, illetve az EU stratégiai céljaitól.
A lisszaboni szerződés egyik jelentősége, hogy elősegítette a különböző kormányzati szintek közötti hatáskörök átláthatóbb szétválasztását, és így az új szerződéses keret a kül- ső politikák hatásköreinek lehatárolásában is eredményeket ért el. A maastrichti szerződés által életre hívott pilléres rendszer felszámolásával a kül- és biztonságpolitika már nem válik el olyan egyértelműen a kereskedelmi kapcsolatoktól. A két terület közötti kapcso- latot az Európai Tanács, a Külügyek Tanácsa, az Európai Bizottság, az Európai Külügyi Szolgálat és egyetlen személyben az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője (aki egyben az Európai Bizottság alelnöke is) biztosítják.
4. Az EU külügyei és a KKBP
1. ábra
AzEurópaiUniókülpolitikairendszerénekfejlődése
Forrás: saját szerkesztés
A 2010-es évek elejétől sűrűsödő kihívások, fenyegetések (arab tavasz, ukrajnai és szíriai válság, gyenge államiság, menekült- és migrációs hullám stb.) és az erre adott uniós vála- szok gyengesége, valamint a széthúzó tagállami érdekek ellenére a lisszaboni szerződés hatálybalépésével megerősödő EU (nemzetközi jogalanyiság, az Európai Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője,18 az Európai Külügyi Szolgálat19) a nemzetközi rend- szer egyfajta egyedi, posztmodern, suigeneris külpolitikai szereplőjévé vált. Ahhoz, hogy jobban megértsük az EU és külkapcsolati rendszerének különleges jellegét, legalább négy folyamatot kell röviden áttekintenünk. Az első a határok jellegének változásairól és a transz- nacionalizmus erősödéséről folyó vita, a második a többszintű kormányzás elméletével foglalkozik,20 a harmadik az európaizáció folyamatával, a negyedik pedig a többsebességes integrációval írható le.
1. A bipoláris nemzetközi rendszer szétesésével párhuzamosan a modern nemzetálla- mokat kezdetektől meghatározó territorialitás elve, illetve az európai integráció mélyülésé- vel párhuzamosan megvalósuló schengeni rendszer létrejöttével a territorialitáshoz köthető merev határok rendszere fellazult. Mindennek okai természetesen szerteágazóak, és a fo- lyamat felgyorsulásához a globalizáció, a nemzetközi rendszer fejlődése, illetve a nemzeti és a nemzetközi fogalmak közötti éles határvonalak elmosódása áll. Az EU-val foglalkozó politológusok számára szinte közhely a nemzetek alatti, nemzeti és uniós döntéshozatali folyamatok összekapcsolódása, összemosódása. Mindennek ellenére nem kell tartanunk at-
18 Európai Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője/az Európai Bizottság alelnöke: High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy/Vice-President of the European Commission (a továb- biakban: főképviselő vagy HR/VP).
19 European External Action Service – EEAS (a továbbiakban: EKSZ).
20 Gazdag (2005a): i.m. 98.
tól, hogy az európai integráció fejlődése a nemzetállamok eltűnéséhez vezet, hiszen ehelyett a szuverenitás többszintű megosztását vagy újraelosztását figyelhetjük meg. A tagállamok és az uniós intézmények között a „megosztott szuverenitások sajátos szimbiózisa” alakul ki, így az egyes tagállamok nem lemondanak szuverenitásukról, hanem együttesen, közö- sen gyakorolják azt.21
2. Az EU-n belüli többszintű kormányzást (MultilevelGovernance–MLG) övező elméleti vita – a 90-es években, az integrációs folyamat mélyülésével és a régiók szerepé- nek növekedésével párhuzamosan – abból indult ki, hogy az EU még nem tekinthető egy teljesen egységes politikai térnek (politicalspace), de a döntéshozatali folyamatok egyre bonyolultabb rendszerében ennek bizonyos elemei már megjelentek. Az államközpontú döntéshozatalok helyett egyre inkább a sokszintű horizontális és vertikális folyamatok hálózatáról beszélhetünk. Az MLG-vel kapcsolatos elméletek hátterében az uniós döntés- hozatali folyamatokkal kapcsolatos demokratikus deficit csökkentésének szükségessége is állt. Az uniós, nemzeti és nemzetek alatti kormányzás horizontális és vertikális szintjei között bonyolult kölcsönhatás, egymást esetenként átfedő kompetenciák, illetve döntés- hozatali rendszerek alakultak ki.22
A 2000-es évektől, az európai biztonság és védelempolitika intézményesülésével pár- huzamosan egyre több teoretikus alkalmazta a többszintű kormányzás elméletét a közös kül- és biztonságpolitika továbbra is kormányközi megközelítésen alapuló döntéshozatali folyamatainak elemzéséhez.23 Az egyre nagyobb kihívást jelentő komplex/hibrid biztonsági kihívások (például az EU-ra és tagállamaira nehezedő menekült- és migrációs válság külső dimenzióinak kezelése) gyakorlatilag elengedhetetlenné teszik a különböző kormányzati szintek (uniós, nemzeti és nemzetek alatti) hatékonyabb együttműködését.
3. Az EU KKBP nem csupán a többszintűkormányzás fogalmával, hanem a többszin- tűeurópaizáció fogalmával is leírható. Az EU-tagság eredményeképpen az európaizáció többszintű folyamata játszódik le, amelynek köszönhetően az európai intézményi struktú- rák, döntéshozatali folyamatok, kormányzási módok jelentős hatást gyakorolnak az egyes tagállamok politikai, kormányzati struktúráira is. Az európaizációs folyamattal egyidejűleg megfigyelhető egy európai politikai tér létrejötte, amelynek köszönhetően hazai politikai vagy szakpolitikai kérdések egyszerre tekinthetőek összeurópai kérdéseknek is, egyre ne- hezebb a belpolitika és az európai politika között markáns határvonalat találni.
Mindezzel összefüggésben az európaizáció Radaelli (2004) definíciója szerint „a for- mális és informális szabályok, eljárások, politikai paradigmák, stílusok, hitek és normák konstrukciójának, a diffúziójának és intézményesítésének folyamataiból tevődik össze,
21 Kiss J. László (2003): A szuverenitás változó normái a nemzetközi kapcsolatokban: területiség és funkciona- litás, állam és nemzet. In Barabás Béla – Szendrői Árpád szerk.: Globalizálódáséskülpolitika. Budapest, Teleki. 225–248.; Gazdag (2005a): i.m. 98.
22 Kaiser Tamás (2006): A multifunkcionális régió a többszintű kormányzás rendszerében. In Ágh Attila – So- mogyvári István szerk.: Aközigazgatásireformújperspektívái.Budapest, Új Mandátum Kiadó, 166–193.
23 Filtenborg, Sicard Mette – Gänzle, Stefan – Johansson, Elisabeth (2002): An Alternative Theoretical Approach to EU Foreign Policy. ‘Network Governance’ and the Case of the Northern Dimension Initiative.
CooperationandConflict, Vol. 37. No. 4. 387–407; Smith, Michael (2004): Toward a Theory Of EU Foreign Policy-Making: Multi-Level Governance, Domestic Politics, And National Adaptation To Europe’s Common Foreign And Security Policy. JournalofEuropeanPublicPolicy, Vol. 11. No. 4. 740–758.
amelyek először EU-s szinten mennek végbe, majd integrálódnak nemzeti politikai struk- túrákba és közösségi politikákba.”24
Az uniós és a tagállami szint folyamatos kölcsönhatása mellett az európaizációs folya- mat külső hatására, a külkapcsolatokon keresztül az EU-ra jellemző intézményi és kormány- zati formák, jogszabályi környezet, illetve a közös alapértékek exportálása is – különböző mértékben ugyan, de – jelentős hatást gyakorol a környezetre (az EU-bővítése, az EFTA,25 a csatlakozás előtt álló országok, európai szomszédságpolitika, illetve a fejlesztési politi- kával az Európától távol fekvő volt gyarmati környezet).
Az Európai Unió leghatékonyabb normatív „külpolitikai” eszközének a bővítéspolitika tekinthető. Ezen keresztül az EU a lehető legnagyobb európaizációs hatást gyakorolja a te- rületén kívüli országokra, azaz a csatlakozás előtt álló ország belpolitikai folyamataira. Ezt a folyamatot egyfajta pozitív kényszer váltja ki. Az egyes országok számára egyértelműen felajánlott európai perspektíva (a csatlakozás lehetősége) valós intézményi, politikai és gaz- dasági változásokat eredményez. Ez a folyamat azonban nem egyirányú, az egymást követő bővítések eredményeképpen az új tagok külpolitikai beágyazottsága alapján folyamatosan változik az integráció egészének külkapcsolati rendszere, prioritásai. Az egymást követő bővítések következtében az integráció intézményrendszere, céljai és politikái is folyama- tosan változtak. Ezt az állítást támasztja alá az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság
„külkapcsolatok” szekciójának véleménye az EU új kül- és biztonságpolitikai stratégiájá- ról: „Továbbra is helytálló a jelenleg érvényes stratégia megállapítása, miszerint »bizton- ságunk érdekében a legjobb védelmet egy felelősségteljesen kormányzott, demokratikus államokból álló világ jelenti«. Ez a stratégia azonban rávilágított néhány hiányosságra: 1) Ez a megközelítés általában véve nem hozta meg a remélt eredményeket, kivéve néhány, különösen az uniós csatlakozási folyamattal összefüggő esetet. 2) Léteznek olyan megkö- zelítések – kezdve az egyedi vallási értelmezésektől, mint a magát Iszlám Államnak nevező szervezettől, a tekintélyelvű nacionalizmusig, mint Oroszország és Kína esetében (az Unió tágabb szomszédságát közvetlenül befolyásoló két nagyhatalom) –, amelyekben a geopoliti- ka fogalma a befolyásolt övezetekre épül. 3) Gyakran nem vették figyelembe, hogy nagyon különbözőek azok az országok, amelyekkel az EU partnerségek kialakítására törekedett.
4) Számos alkalommal ellentmondások voltak az EU megnyilvánulásai és a megvalósított gyakorlati politikák között. 5) Nem vették kellően figyelembe, hogy a demokrácia és a jog- államiság nem valósítható meg kívülről, hanem belülről kell fakadnia.”26
Az európaizációs folyamat külső dimenziója azonban nem csupán az EU-n kívül, ha- nem a tagállamok külpolitikájában vagy diplomáciai intézményrendszerében is érvényesül.
Ezt a folyamatot nagymértékben elősegítette a lisszaboni szerződés következtében létrejövő, az EB-képviseleteket felváltó EU-s képviseletek (EU delegations) létrejötte. A pénzügyi vál-
24 Radaelli, Claudio M. (2004): Europeanisation: Solution or Problem? EuropeanIntegrationOnlinePapers, Vol. 8. No. 16. Elérhető: www.eiop.or.at/eiop/pdf/2004-016.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.) Idézi: Simon Pál (2005): Európaizációésglobalizációazeurópaiunióstagállamokban. PhD-disszertáció. Debreceni Egyetem, Közgazdaságtudományi Kar Doktori Iskola, Debrecen. Elérhető: www.doktori.econ.unideb.hu/download/pdf/
kutatasiforum/2005jun/Simon_Pal.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
25 Európai Szabadkereskedelmi Társulás, European Free Trade Association, továbbiakban: EFTA.
26 AzEurópaiGazdaságiésSzociálisBizottságvéleménye–AzEUújkül-ésbiztonságpolitikaistratégiája
(2016). Elérhető: http://webapi.eesc.europa.eu/documentsanonymous/eesc-2016-01061-00-03-ac-tra-hu.docx (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
ság következményeként a tagállamok számos esetben diplomáciai képviseleteik számának szűkítésére és így az EU-képviseletek adta lehetőségek jobb kihasználására kényszerültek.
Mindez hozzájárult a tagállamok diplomáciai kapcsolatainak és külkapcsolati intézmény- rendszerének európaizációjához is.27
4. A „többsebességes Európa”, a szorosabb együttműködés, a változó geometriájú integráció, a koncentrikus körök Európája koncepciók a 90-es évektől kezdve, az Európai Unió keleti bővítése előtt ismét központi kérdések lettek az integráció fejlődésével foglalko- zó politikusok és gondolkodók körében.28 Részben ez jelent meg az amszterdami szerződés által bevezetett megerősített együttműködés lehetőségében is, amelyet mind a nizzai, mind pedig a lisszaboni szerződés kibővített és továbbfejlesztett, és így a „többsebességes Euró- pa” koncepció megvalósulása napjaink válságokkal terhelt időszakában a közös biztonság- és védelempolitika területén is realitássá vált (például állandó strukturált együttműködés, angolul (Permanent Structured Cooperation – Pesco) (EUSZ 42.6).
5. Az EU mint civil, puha vagy normatív hatalom
Az EU nemzetközi szerepét mind a mai napig számos különböző, például realista vagy liberális lencsén keresztül vizsgálták. A realista megközelítésen keresztül az EU-val szem- ben megfogalmazott kritika egyértelműen a kemény hatalmi eszközök hiányára hívja fel a figyelmet. A liberális-normatív megközelítés azonban a civil vagy puha hatalmi eszközök használatára helyezi a hangsúlyt. A kezdetben civil (Dûchene), majd puha (Hill), norma- tív (Manners), smart (Nye), esetenként hibrid hatalomként jellemzett külpolitikai szereplő meghatározása és cselekvőképességének elemzése továbbra is vitákra ad okot.29 Claudio Radaelli legújabb kutatásaiban már egyfajta „erőszakmentességi” lencsén keresztül vizs- gálja az Európai Unió hatalmi jellegét.30
Napjainkban az EU saját külpolitikai fellépését az Európai Parlament (EP) honlapján a következők szerint összegzi:
„Az Európai Unió nemzetközi szintű fellépését azoknak az elveknek kell vezérel- niük, amelyek az Unió létrehozását, fejlesztését és bővítését ösztönözték, és amelyek az Egyesült Nemzetek Alapokmányában és a nemzetközi jogban is megjelennek. En- nek elkerülhetetlen része az emberi jogok és a demokrácia előmozdítása. E fellépések
27 Dialer, Doris – Austermann, Frauke (2014): Giving the EU One Voice Abroad: The European Union Delega- tions. In Dialer, Doris – Neisser, Heinrich – Opitz, Anja eds.: TheEU’sExternalActionService:Potentials
foraOneVoiceForeignPolicy. Innsbruck, Universität Innsbruck. 107.
28 Koller Boglárka (2011): Új perspektívák Lisszabon után. PolgáriSzemle, 7. évf. 5–6. sz. Elérhető: http://epa.
oszk.hu/00800/00890/00054/EPA00890_polgari_szemle_2012_5-6_473.htm (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
29 Tocci, Nathalie (2008): When and Why does the EU Act as a Normative Power in its Neighbourhood? In Heisbourg et al. eds.:WhatProspectsforNormativeForeignPolicyinaMultipolarWorld? ESF Working Papers, No. 29. Brussels, CEPS–IISS–DCAF–GCSP. 1−6. Elérhető: www.files.ethz.ch/isn/88204/29_Full.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
30 Baldoli, Roberto – Radaelli, Claudio M. (2017): What’s Nonviolence to Do with the European Un- ion? UACES47thAnnualConference,Krakow,Poland,4–6September2017. Elérhető: http://hdl.handle.
net/10871/30530 (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
az Unió stratégiai érdekeit és céljait is szolgálják. Ezek révén az Unió tovább szélesíti és erősíti a világ többi országával és régiójával fenntartott politikai és kereskedelmi kapcsolatait, többek között a stratégiai partnereivel – például az Egyesült Államok- kal, Japánnal, Kanadával, Oroszországgal, Indiával és Kínával – rendszeresen tartott csúcstalálkozók révén. Tevékenységei között a fejlesztési támogatás, valamint a föld- közi-tengeri térség, a Közel-Kelet, Ázsia, Latin-Amerika, Kelet-Európa, Közép-Ázsia és a Nyugat-Balkán országaival folytatott együttműködés és politikai párbeszéd is szerepel. A tagállamok diplomatáiból álló, az Unió külügyi és biztonságpolitikai fő- képviselője és egyben az Európai Bizottság alelnöke által igazgatott Európai Külügyi Szolgálat a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta új szereplőként kulcsfontosságú szerepet játszik e területeken.”31
Az EU saját szerepének meghatározásában egyértelműen megjelenik a liberális alapú normatív, a multilaterális kapcsolatokat előtérbe helyező megközelítés. Az Unió önmagát az Európai Külügyi Szolgálat honlapján a következő kifejezésekkel azonosítja: „a békéhez hozzájáruló, felelős szomszéd, fejlesztési partner, az emberi jogok védelmezője, az ENSZ (Egyesült Nemzetek Szervezete, angolul United Nations – UN) partnere, a globális biz- tonságot elősegítő erő, válságkezelés és humanitárius segítségnyújtó, az éghajlatváltozás elleni fellépés szószólója, egy kereskedelmi blokk, illetve egy bővülő unió.” A 2011-től működő EKSZ egyik kiemelt feladata, hogy az EU területén kívül végrehajtott különböző tevékenységeket összehangolja.32
Az EU önmeghatározása33
A békéhez hozzájáruló (Contributor to peace)
A politikai, gyakorlati és gazdasági támogatásán keresztül az EU döntő szerepet játszott a nyugat-balkáni béketeremtésben a jugoszláv háborúkat követő időszakban. Minden- nek egyik kiemelkedő példája a Szerbia és Koszovó közötti tárgyalások támogatása, közvetítőként a 2013-as meghatározó megállapodás előmozdítása.
Az arab−izraeli konfliktus megoldása az EU stratégiai érdekei közé tartozik.
A közvetítő kvartett részeként az ENSZ-szel, USA-val és Oroszországgal együtt fontos szerepet játszik a tárgyalásokon. Az EU célja a két állam közötti konfliktus megoldá- sának támogatása, illetve egy független, demokratikus Palesztin Állam létrehozása, amely békében és biztonságban él Izrael mellett.
Felelős szomszéd (Responsible neighbour)
Az EU-tól keletre és délre számos országban jelentős politikai változások történnek.
Az átmenet segítése érdekében az európai szomszédságpolitika célja, hogy szilárd és baráti kapcsolatokat építsen ki a határain kívül fekvő államokkal. Az ESZP céljai
31 AzUniókülkapcsolatai. Elérhető: www.europarl.europa.eu/atyourservice/hu/displayFtu.html?ftuId=theme5.
html (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
32 TheEU’sManyInternationalRoles (2017). Elérhető: http://eeas.europa.eu/background/what-we-do/in- dex_en.htm (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
33 Uo.
között szerepel a kereskedelmi lehetőségek nyitása és a vízumkérdésekkel kapcsolatos együttműködés, elősegítendő a demokrácia és az emberi jogok érvényesülését.
Fejlesztési partner (Development partner)
Az EU a világon a legnagyobb segélyezőnek minősül. 2013-ban az EU, illetve tag- államai nyújtották a világ fejlesztési segélyeinek több mint felét, 56 milliárd eurót.34 Az emberi jogok védelmezője (Human rights defender)
Az EU elkötelezett az emberi jogok mellett, és azon fáradozik, hogy azokat világszerte tiszteljék. Az EU külkapcsolatainak és a harmadik országokkal való politikai párbeszéd központi elemét jelentik az emberi jogok.
Az ENSZ partnere (Partner to the United Nations)
Az EU szorosan együttműködik az ENSZ-szel, és nemzetközi kapcsolataiban a multi- lateralizmus és a nemzetközi jog melletti elkötelezettség vezeti. Az EU ENSZ-hez való viszonya egyértelműen megjelenik a lisszaboni szerződésben.
A globális biztonságot elősegítő erő (Force for global security)
A KBVP alatt az EU számos, különböző célú és eszközrendszerű civil missziót és kato- nai műveletet indít világszerte. Ezek közül érdemes megemlíteni a szomáliai partoknál működő Eunavfor Atalanta műveletet, amely a szomáliai partoknál elkövetett kalóz- támadásokkal szemben fellépve többek között hozzájárul az Élelmezési Világprogram (WFP) hajói védelméhez.
Válságkezelés és humanitárius segítségnyújtás (Crisis Response & Humanitarian Aid) Az EU és tagállamai biztosítják például a katasztrófa sújtotta területek vagy a külön- böző válságövezetekből menekültek számára a segélyek kb. 50%-át a világon. Annak ellenére, hogy az éves uniós költségvetés 1 milliárd euró alatt marad, az EU segélyei összesen 120 millió emberen segítenek évente.
Az éghajlatváltozás elleni fellépés szószólója (Advocate of action on climate change) Az EU fontos szerepet töltött be az éghajlatváltozásról szóló kiotói jegyzőkönyv tárgya- lásán, és ma is az ENSZ erőfeszítéseinek egyik fő támogatója annak érdekében, hogy legyen egy új nemzetközi éghajlatváltozási megállapodás a kibocsátás csökkentése és a globális felmelegedés lassítása érdekében. Az éghajlatváltozás következményei- nek csökkentése érdekében a fejlődő országokban az Európai Unió jelentős fejlesztési finanszírozást biztosított.
Kereskedelmi blokk (Trading bloc)
Az EU a világ legnagyobb kereskedelmi blokkjának minősül. A külkereskedelem közösségi hatáskörbe tartozik. Mindez azt jelenti, hogy a nemzetközi kereskedelmi tárgyalásokat és megállapodásokat az Unió tárgyalja és köti. Ezen a területen külső partnerei felé az EU valóban egyetlen hangon képes megszólalni.
Bővülő unió (An expanding union)
Az EU ma 28 tagú. 1957 óta, amikor a hat alapító tagállam létrehozta az első integrációs intézményeket, az EU jelentős mértékben kibővült. A legjelentősebb bővítési hullámok a kommunizmus bukása után következtek be. Számos ország számára az EU-tagság- gal járó politikai és gazdasági stabilitás mind a mai napig vonzó célkitűzés. A tagság érdekében a csatlakozni vágyóknak meg kell felelniük az úgynevezett koppenhágai kritériumoknak.
34 AzEUképekben. Elérhető: europa.eu/publications/slide-presentations/index_hu.htm (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
6. Fogalmi sokszínűség
Az egyik alapkérdés természetesen továbbra is az, hogy a szó hagyományos értelmében hatalomnak tekinthető-e egyáltalán az EU. Ha igen, akkor már csak jellegét kell meghatá- rozni. Saját katonai erő hiányában a 70-es évektől civil, azaz elsősorban gazdasági erejére támaszkodó hatalomként határozta meg Dûchene. Ez a később puha, azaz nem katonai erőre támaszkodó hatalomként is definiált szereplő a 90-es évektől kezdve az általa képviselt jogi normák és szabályok elterjesztésében játszott szerepe miatt egyre inkább normatív hata- lomként jelenik meg, és ezt követően ez válik az EU-val kapcsolatos leginkább elterjedt fogalommá. Noha a normatív jelleg a bipoláris nemzetközi rendszer szétesését követő idő- szakban, a demokráciára és az uniós tagságra áhítozó volt szocialista országok demokratikus átmenetének támogatásában tudott leginkább érvényesülni, az EU külkapcsolataiban mind a mai napig meghatározó szerepet játszik. 2016 októberében Federica Mogherini külügyi és biztonságpolitikai főképviselő az EU saját önbizalmát is erősítendő, már szuperhatalom- nak is nevezte az EU-t, amely elsősorban a gazdasági erejére támaszkodva képes egyfajta globális szereplőként is megjelenni.35
Az EU-val kapcsolatban használt fogalmak azonban sok esetben nem választhatók el élesen egymástól, sokszor átfedik egymást. A szakirodalomban nem ritka, hogy az egyes jelzőket (például normatív vagy civil) egymás szinonimájaként is használják. Az uniós dokumentumok napjainkban a válságkezelésben, külső fellépésben az EU mint globális szereplő és tagállamai különböző (gazdasági, politikai, diplomáciai, katonai stb.) eszközeit lehetőleg szinergiában, egymást erősítve használó „átfogó megközelítésre” (comprehensive
approach)és az integrált megközelítésre (integratedapproach)helyezik a hangsúlyt.
A 70-es évektől kezdve az EK dokumentumaiban és a különböző nyilatkozatok- ban is megjelenik a külügyekben az európai normák és értékek melletti kiállás, és ezek külkapcsolatokon keresztül történő terjesztésének szükségessége. Az Európai Politikai Együttműködés elindítását követően 1973-ban az EK állam- és kormányfőinek koppen- hágai csúcstalálkozóján fogadták el Azeurópaiidentitáscímű nyilatkozatot, ami fontos lépést jelentett a közösségek nemzetközi kapcsolatokban betöltött szerepének és kötele- zettségeinek hangsúlyozása terén. A nyilatkozat említette először, hogy az emberi jogok, demokrácia és jogállamiság támogatása az EK külkapcsolatainak fontos elemét jelenti.
Az EK tagállamai hangsúlyozták, hogy az európai egység nem valakivel szemben jött létre, és nem a hatalomért való vágy ihlette. Épp ellenkezőleg a kilencek Európája a világ ügyeiben aktív szerepet vállalva hozzá kíván járulni, hogy a nemzetközi kapcsolatoknak
„igazságosabb alapjai” legyenek.36
Az 1987-ben hatályba lépett Egységes európai okmány preambuluma a közös érdekek és függetlenség hangsúlyozása mellett a demokrácia, a jog és az emberi jogok tiszteletben tartását a külkapcsolatokban is egyfajta vezérlő elvként jelenítette meg. Az EEO-val (Egy-
35 SpeechbyFedericaMogheriniatthePublicSeminar“EUasaGlobalActor” (2016). Elérhető: https://eeas.
europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/11588/speech-by-federica-mogherini-at-the-public-seminar- eu-as-a-global-actor_en (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
36 Declaration on European Identity (1973). BulletinoftheEuropeanCommunities, 1973/12. Elérhető: www.
cvce.eu/content/publication/1999/1/1/02798dc9-9c69-4b7d-b2c9-f03a8db7da32/publishable_en.pdf (Letöltés ideje: 2018. 01. 01.)
