Párbeszéd az alkotmányozásról – tartalmi legitimitás

Tartalmi legitimitásdeficitet jelenthet továbbá – többek között – a több helyen jelen lévő demokratikus legitimitáshiány, az alapjogok és kötelezettségek viszonya, az alapjogvédelem szintjének csökkentése, illetve a demokratikus jogállam általánosan elismert jellemzői alóli kivételek.

3.1. A demokratikus legitimitásdeficittel kapcsolatban több témakör is érinthető. Az egyik az önálló szabályozó szervekre vonatkozó 23. cikk, a másik a költségvetés elfogadására vonatkozó szabály.

A 23. cikkel kapcsolatban megállapítható, hogy „[h]iányosnak mondható a demokratikus legitimáltság, ami azt jelenti, hogy jogállamban¹³⁰ közhatalom kizárólag demokratikus legitimáció alapján gyakorolható. E legitimáció eredhet a közvetlen választásból (parlament), de elnyerhető valamely más hatalmi ág közreműködésével is, a lényeg, hogy a szuverén népre legyen visszavezethető. Az önálló szabályozó szervek esetében e visszavezethetőség meglehetősen közvetett: vezetőjét az a köztársasági elnök nevezi ki, akit az Országgyűlés választ. Ráadásul a 23. cikk (4) bekezdése rendelkezik a jogalkotási hatáskör átruházásáról, ami eddig a jogállamban tilalmazott volt. A »demokratikus legitimáltságra« vonatkoztatva ez azt jelenti, hogy a szervnek a fentebb kimutatott közvetett legitimitással rendelkező vezetőjét az általa (!) rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti a rendelet kiadásának tekintetében.”¹³¹

A Velencei Bizottság szerint¹³² az a szabályozási megoldás, hogy a költségvetés elfogadása – amely a parlament egyik alapvető, jellemzően kizárólagos feladata – más, korlátozott demokratikus legitimitású szerv konszenzusától függ (vétó), problematikusnak minősíthető, és a költségvetési döntések legitimitására negatív hatással lehet. A költségvetési döntések meghozatalát nehezíti az a tény is, hogy a Költségvetési Tanács tagjait az előző többség nevezi ki. Továbbá, az Alaptörvény – a 36. cikk (4)-(5) bekezdésein kívül – a Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulásával összefüggésben nem állapít meg semmilyen feltételt. A Velencei Bizottság bizodalmát fejezte ki,¹³³ hogy a magyar hatóságok az „előzetes hozzájárulás” terminust megszorítóan és úgy fogják értelmezni, ahogyan az a 44. § (1) és (2) bekezdéséből következik, azaz nem olyan abszolút hatáskörként, amely megakaszthatja a költségvetés elfogadását. A Bizottság szerint tehát a helyes értelmezés az lenne, hogy az a Tanácsnak törvényben meghatározott közreműködési jogosítványa a költségvetés előkészítésében¹³⁴ azáltal, hogy az Országgyűlés törvényhozó tevékenységét támogatja és vizsgálja a központi költségvetés megalapozottságát.¹³⁵

A témakörhöz tartozik az a vélemény is, miszerint az Alaptörvény alapján „beszűkülnek a demokrácia szokásos felfogása szerinti többségi kormányzás körébe tartozó döntési kompetenciák. […] [A] választott parlamenti többség ezentúl nem rendelkezhet a legjobb meggyőződése és a választók felhatalmazása szerint a közteherviselés, a közvagyon, a

129 Fleck – Gadó – Halmai – Hegyi – Juhász – Kis – Körtvélyesi – Majtényi – Tóth: i.m. 62. o.

130 L. B) cikk (1) bek.

131 Chronowski – Drinóczi – Kocsis: i.m. 14. o.

132 Opinion 128-129. pont

133 Nem valószínű, hogy a bizodalomnak van alapja, ugyanis a magyar kormány a válaszában annak ellenére, hogy az Opinion 128-129. pontjában foglalt kifogást idézte, arra semmilyen választ nem adott. Position of the Government 9. o.

134 44. cikk (2) bek.

135 44. cikk (1) bek.

nyugdíjrendszer, a költségvetési és szociálpolitika dolgaiban, mert az alaptörvény a jelenlegi kormány gazdaságpolitikai preferenciáinak egy részét kivonja a többségi elvű döntéshozatal köréből.”¹³⁶

3.2. Az alapjogokkal és kötelezettségekkel összefüggésben már megfogalmazott kritikák a következőképpen foglalhatók össze.

„A[z] […] értelmezési szabályok, a megnövekedett számú alapkötelességek és a preambulum sajátos értékvilága miatt az alapjogi rendelkezések új szövegösszefüggésbe kerültek.” A tág körben megfogalmazott kötelezettség-lista „széles mozgásteret enged a kötelességeket konkretizáló törvényhozás számára, és átrendezi az alapjog-korlátozás szükségességi-arányossági határait. Ennek eredményeként az alaptörvény – más rendelkezésekre is figyelemmel – a (közelebbről meg nem határozható) közösséget preferálja az egyéni szabadság korlátozásával. A kisebbség védelmére, illetve mindenki egyenlő méltóságának figyelembe vételére az alaptörvény kevés garanciát tartalmaz, az alternativitást, a másságot, a pluralitást legfeljebb megtűri, de összességében nem ismeri el a sokféleség értékességét.

Ezáltal a méltóság sérthetetlensége deklaratívvá válik, kivételekkel áttörhető. Ebből a szempontból veszélyes a „közösség számára hasznos tevékenység” mérce megjelenése a szociális intézkedésekkel összefüggésben, a munka „értékteremtő” jelzővel való ellátása, vagy a preambulumban felsorakoztatott értéksorrendek és -választások (az „elismert”

kereszténység mellett csupán csak „becsült” különböző vallási hagyományok; a – másokkal való együttműködés korlátai közé szorított – szabadságot megelőző jó élet, rend, biztonság; a család és a nemzet összekapcsolása stb.).”¹³⁷

„Az Alaptörvény egyes rendelkezései és a belőlük kirajzolódó kép szerint bizonyos jogok gyakorlása kötelezettségek teljesítésétől függ, aminek következtében azok már nem is tekinthetők alanyi jognak.” „Az Alaptörvény a liberális alapjogfelfogás következő összetevőit zárja ki: az életformák pluralitásának (a szabadságnak) egyenlő elismerése, az állam világnézeti semlegessége (és a tolerancia), a személyes autonómia tiszteletben tartása.”¹³⁸ A Velencei Bizottság is megjegyzi, hogy míg az Alapjogi Charta – amelyre az Alaptörvény indokolása mintegy inspirációs forrásként („példaadóként”) utal¹³⁹ – az egyénre és az emberi méltóságra koncentrál, addig az Alaptörvény mintha a hangsúlyt az állam egyénnel szembeni kötelezettségétől áthelyezné az egyén közösséggel szembeni kötelezettségére.¹⁴⁰ Emiatt javasolja részletezni az O) és a P) cikkekben¹⁴¹ megfogalmazottakat.¹⁴² A magyar kormány erre az észrevételre érdemi reakciót nem adott, annyit közölt, hogy a kötelezettségek (l. O) cikk) tartalmát majd a vonatkozó sarkalatos törvény rendezi.¹⁴³

3.3. „Az alapjogvédelmi rendszer összességében […] visszaesést mutat, amely az ombudsmani jogvédelem szintjének csökkenésében (egyetlen alapvető jogi biztos

136 Tóth: i.m. 2. o.

137 Chronowski – Drinóczi – Kocsis: i.m. 14. o.

138 Fleck – Gadó – Halmai – Hegyi – Juhász – Kis – Körtvélyesi – Majtényi – Tóth: i.m. 65. és 66. o.

139 Indokolás 32. o.

140 Ennek megerősítését l. Trócsányi: i.m. 17., 32-33. o. Erről bővebben l. a kilencedik fejezetben.

141 O) Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni. P) A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.

142 Opinion 57. pont

143 Position of the Government 5. o. A P) cikkel kapcsolatos felvetésre a magyar kormány nem reagált. Az Alaptörvény tartalmi értékeléséről l. a a kilencedik fejezetben, az egyes alapjogokról pedig l. a következő fejezeteket.

helyettesekkel, adatvédelmi hatóság az ombudsman helyett), a bárki által kezdeményezhető, absztrakt utólagos alkotmánybírósági normakontroll megszűnésében, az alapjogi igény érvényesítését és az alapjogi bíráskodást megalapozó szabály eltűnésében körvonalazódik.”¹⁴⁴

„Az alapjogvédelmi szint csökkenését az Alaptörvény tartalmi alapjogi rendelkezései mellett jelentősen befolyásolja azoknak az intézményi, eljárási garanciáknak a gyengülése, amelyek képesek lennének az Alaptörvényben megmaradt jogok érvényesítésére. Ezek sorában a legfontosabb az Alkotmánybíróság hatáskörének olyan módosulása, amely a testületet a korábbinál jóval kevésbé teszi képessé alapjogvédelmi feladatainak ellátására.”¹⁴⁵

Az ombudsmani rendszer átalakításával összefüggésben a Velencei Bizottság – elismerve azt, hogy az ilyen védelmi szisztémák kialakításában az egyes államoknak nagy a mozgásterük – rámutatott arra, hogy az átalakítással nem csökkenthető az eddig elért védelmi szint, a fékek és egyensúlyok rendszere, illetve annak hatékonysága.¹⁴⁶

3.4. E problematikához szorosan kapcsolódik az, hogy demokratikus jogállam általánosan elismert jellemzői (demokrácia, jogállamiság, alapjogok tiszteletben tartása, védelme és érvényesítése) alól az Alaptörvény milyen kivételeket enged. Ilyennek minősül i) az, hogy az

„Alaptörvény a politikai közösséget nem azonosítja egyértelműen a magyar törvények hatálya alatt élő polgárok közösségével”, ii) az Alaptörvény megsértése hatékony szankciójának hiánya, iii) „a preambulum kollektivista megközelítése, amely ellentétben áll az Emberi jogok európai egyezménye és az Alapjogi Karta szellemiségével”.¹⁴⁷

Az Alaptörvény érvényesítése szoros összefüggésben áll az Alkotmánybíróság hatáskörének csökkentésével. „Az alaptörvény kétségtelenül legsúlyosabb fogyatékossága, hogy nem garantál hatékony szankciót megsértése esetére, vagyis nem biztosítja a jogalkotói alkotmánysértések teljes körű felülvizsgálatának és orvoslásának lehetőségét.”¹⁴⁸ Erre mutat rá a Velencei Bizottság is azzal, hogy kritizálja az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdését¹⁴⁹ és egyben utal a márciusi véleményében kifejtettekre, illetve a strasbourgi bíróság esetjogára is.¹⁵⁰ A magyar kormány erre a felvetésre érdemi választ nem adott.

IV. Összegzés

1. Az alkotmány legitimáltsága többrétű fogalom, felfogható többfajta megközelítésben, így beszélhetünk objektív teóriáról vagy tartalmi legitimitásról, előzetes elismertségről vagy eljárási legitimitásról, szubjektív megközelítésről, illetve utólagos elismertségről vagy képesség-elméletről. Az alkotmányos párbeszéd a tartalmi és az eljárási legitimitást tudja

144 Chronowski – Drinóczi – Kocsis: i.m. 20. o. L. még Fórum rovat. 49-50. o.

145 Fleck – Gadó – Halmai – Hegyi – Juhász – Kis – Körtvélyesi – Majtényi – Tóth: i.m. 70. o.

146 Opinion 115. pont

147 Fleck – Gadó – Halmai – Hegyi – Juhász – Kis – Körtvélyesi – Majtényi – Tóth: i.m. 76. o. L. továbbá Chronowski – Drinóczi – Kocsis: i.m. 14., 16. o.

148 Chronowski – Drinóczi – Kocsis: i.m. 16. o.

149 37. cikk (4) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)–e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.

150 A jogalkotónak egyfelől megfelelően kell egyensúlyoznia a közérdek és az egyén alapvető jogai védelmének követelménye között azáltal, hogy egyes magánszemélyekre nem ró aránytalan és túlzó terhet, másfelől pedig be kell tartania a diszkrimináció tilalom elvét. Opinion 122-127. pontok.

növelni egyrészt a bevonással, másrészt az e részvétel során a tartalomról folytatott vitával. A legitimitás folyamatként/skálán való ábrázolása annak a felismerésében segít, hogy a legitimitás adott pillanatban hogyan áll, és arra mutathat rá, hogy mely elemeket (inkluzivitás, deliberáció, tartalom alakítás, stb.) kell erősíteni a legitimáltság fokozása érdekében.

A demokratikus alkotmányozási folyamatban megnyilvánuló alkotmányos párbeszéd egyrészt maga feltételezi az eljárás demokratikus jellegét, amelybe több szereplő kerül érdemi bevonásra. Másrészt azzal a hatással járhat, hogy az alkotmányozási eljárás eredményeként demokratikus alkotmány keletkezik, és ez az alkotmány alkalmas és képes a funkciói ellátására. Ha e folyamatban az alkotmányos párbeszéd nem ilyen, kétségessé vállhat az alkotmány demokratikus jellege, a funkciók ellátása, és az alaptörvény legitimitása is.

Ugyanakkor fel kell ismerni azt, hogy a legitimitás növelésére irányuló politikai szándék hiányában viszont szinte mindegy, hogy arról beszélünk-e, az alkotmány legitimitása kétséges, azaz, inkább nincsen, vagy arról, hogy a negatív végpont felé közelít. Mindkét esetben ugyanis arról van szó, hogy az alkotmány funkciói kevésbé teljesülnek, ami akár elvezethet az államhatalom működésének zavaraihoz is. Ezen a zavaron az alkotmányos párbeszéd akkor segíthet, ha arra van politikai szándék, azaz az alkotmányos demokrácia keretei között.

2. A demokratikus alkotmányozás során tehát fontos az alkotmányos párbeszéd, vagyis az, hogy az alkotmányozó hatalom a folyamatba minél több szereplőt bevonjon, és az alkotmányi tartalom kialakítására ilyen eljárásban kerüljön sor. A magyar alkotmányozási folyamatban ez nem így valósult meg. Mind a Koncepció, mind az Alaptörvény lényeges eljárási és tartalmi legititmitáshiányban szenved. A Koncepció tartalmát tekintve egyáltalán nem volt koncepciónak tekinthető, de kialakításának eljárására nézve formálisan mutatott fel plurális jegyeket, amivel az Alaptörvény egyáltalán nem jellemezhető. Igaz, az Alaptörvény a Koncepcióhoz képest a tartalmát tekintve sokkal kidolgozottabb, de rendelkezéseit több szempontból is kritikával lehet illetni, ami miatt nemcsak eljárási, hanem tartalmi legitimitása is megkérdőjelezhető.

Véleményem szerint az alkotmányozási folyamatot és az Alaptörvény tartalmát áttekintve megállapítható, hogy az Alaptörvény elfogadásával a legitimáltság foka nem a „maximum”

felé mozdult el. Az Alaptörvény legitimáltsága tehát több kívánnivalót hagy maga után mind előzetes és utólagos eljárási (előkészítés és elfogadás, illetve a referendum hiánya), mind tartalmi tekintetben. Az objektív, tartalmi elemekre vonatkozóan a szakma – a Velencei Bizottság és a szakirodalom – már az elfogadásakor élt szinte egységesnek mondható kritikával. A Bizottság észrevételei egy részére a kormány érdemben nem válaszolt, vagyis ezeknél a legitimitás probléma továbbra is fennáll.

Mindazonáltal kétségtelen, hogy az előzetes legitimáció mértéke nem feltétlenül vezet az utólagos elfogadottság hasonló mértékéhez, mivel utóbbit – akár pozitív, akár negatív irányban – jelentősen befolyásolhatja az idő múlása, az adott állam társadalmának tudatossága és befolyásoló ereje, illetve jogalkotásban és jogalkalmazásban részt vevők politikai-jogi filozófiája és kultúrája. Az Alaptörvény tartalmi legitimitását tehát – az az egyébként már 2011-ben is kétséggel fogadott elképzelés – növelhetné, ha „olyan gyakorlat alakul ki körülötte, amelyet minden demokratikus elkötelezettségű ember jó szívvel elfogadhat„.¹⁵¹ E kétség igazolódott be az Alaptörvény módosításaival, illetve az alkotmánybírósági gyakorlat és a testület összetételének alakulásával.

Az Alaptörvény elfogadásának körülményei miatt többen azt vélelmezték, hogy „az alkotmányszöveg a társadalom jelentős része számára elfogadhatatlan”, és előre látták, hogy

„a magyar törvények hatálya alatt álló magyar állampolgárok konszenzusát az idő múlásával

151 Tóth: i.m. 3. o.

sem fogja elnyerni, így legitimitása kétséges marad”.¹⁵² E megközelítés mintha a legitimitást dichotóm rendszerként fogná fel: vagy van, vagy nincs, azaz „kétséges”. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy az állampolgárok az elmúlt 4 évben nem igazán foglalkoztak az alkotmányozással és az Alaptörvénnyel.¹⁵³ Az Alaptörvényről és az egyes rendelkezéseiről folytatott alkotmányos párbeszéd az állami és a nemzetközi szervek, illetve az NGO-k között zajlott.

Ezt és ennek hatását, illetve a kialakult probléma alkotmányos párbeszéddel történő feloldásának lehetőségeit, bizonyos esetben annak teljes vagy részleges megvalósulását a következő fejezetekben mutatom be.

152 Fleck – Gadó – Halmai – Hegyi – Juhász – Kis – Körtvélyesi – Majtényi – Tóth: i.m. 62. o.

153 Egyetértőleg lehet tehát fogadni Trócsányi László megállapítását: „Azt azonban nem lehet állítani, hogy Magyarország átlagpolgárait »megrázta« volna az alkotmányozás ügye és különösebb jelentőséget tulajdonított volna az alkotmáynozás menetét érintő kritikáknak .” Trócsányi: i.m. 43. o.