Kritikák és támogató vélemények

A negyedik módosítással kapcsolatos – 2013 tavaszán és nyarán zajló – alkotmányos párbeszéd másik fő szereplője a Velencei Bizottság, a véleményezési eljárásban részt vevő Kormány, illetve a magyar civil szervezetek, szakértők, valamint az Ehtv-t módosító Országgyűlés volt.

3.1. Mind a 2013. február 26-án született Main concerns,⁸⁸ mind az Amicus Brief, ami 2013 áprilisában készült el, lényegében felidézi a Velencei Bizottságnak a Véleményben mondott érveit, illetve az Alkotmánybíróság 6/2013. (III. 1.) AB határozatában foglaltakat, valamint hivatkozik az EJEB gyakorlatára is. Szerzők alapvetően – és nem meglepő módon – a következőket kifogásolták:

i) A parlament politikai döntésének eredménye az egyházi státus elnyerése.

ii) Az állam semlegességének követelménye sérül, mivel az Alaptörvény az állammal való együttműködést határozza meg az elismerés alapjaként, és az együttműködés az állam együttműködési szándékát jeleníti meg, lehetőséget adva neki arra, hogy bizonyos vallási közösségeket saját belátása szerint preferáljon. Ellentétes az EJEB joggyakorlatával, hogy a reregisztráció szükségességének kellő indokát nem adja meg a jogalkotó, hanem azt az állam együttműködési szándékában és az Országgyűlés döntésében jelöli meg.

iii) A bevezetett jogorvoslat az Alaptörvény alapján nem minősül sem megfelelőnek, sem hatékonynak, így nem elégíti ki az AB határozatban foglalt alkotmányos követelményt.

iv) A negyedik módosítás a megsemmisített Ár.-beli rendelkezéseket emeli alkotmányi szintre annak érdekében, hogy megteremtse a már létező törvényi szabályozás alkotmányi alapját.

v) Az elismerési eljárás nem tisztességes, mert nem normatív kritériumok alapján hozzák meg a döntést, a döntéshozatali folyamat nem átlátható. Mindezeket pedig a negyedik módosítás nemhogy nem orvosolja, hanem megerősíti a parlament szerepét.

vi) Az elismerés feltételei közül a hosszú működési időt és a társadalmi támogatottságot kifogásolták, jelezve, hogy furcsa megkövetelni az egyházi létezést és bizonyos taglétszámot azelőtt, hogy az egyházat hivatalosan elismernék.

vii) A Kormány elhallgató taktikája nem tisztességes, ami az EJEB előtti eljárás kommunikációjában mutatkozott meg, amikor nem tájékoztatta az Bíróságot a negyedik módosításról, és a Velencei Bizottság véleményét is a szövegkörnyezetből kiragadva ismertette,⁸⁹ azt az általános megállapítást emelve ki, hogy „a törvény liberális és nagyvonalú keretszabályozást nyújt a vallásszabadság számára”.⁹⁰

3.2. A Kormány a Velencei Bizottságnak küldött „technikai megjegyzésekben” (2013.

március 21.)⁹¹ összegzi a negyedik módosítással érintett megújult VII. cikk tartalmát, és hangsúlyozza az egyházak és a vallási tevékenységet végző szervezetek megkülönböztetését, utóbbiak egyesületekhez mért eltérő jellegét, illetve azt, hogy az Országgyűlés az együttműködésre való alkalmasság eldöntésében nem teológiai szempontok alapján dönt.

Hivatkozik arra is, hogy az Alkotmánybíróság nem talált alkotmányos kifogást az elismert és

88 L. a 9. lábjegyzetben hivtakozottakat.

89 Ez a hozzáállás nem meglepő: „Más esetekben a „technikai megjegyzés” és – kevesebb esetben ugyan, de – a háttérdokumentum nem őszinte.”. Vö. az ötödik és a hatodik fejezetben írtakkal. .

90 Vö. Submission of the Hungarian Government at http://lapa.princeton.edu/hosteddocs/hungary/2013.03-05-korm%C3%A1nyv%C3%A1lasz.angol.pdf, 28. o. Hivatkozza: Amicus Brief 20., 21. o.

91 „Technikai megjegyzések” 18-19. o.

az el nem ismert egyházak között, továbbá nem alkotmányos követelmény, hogy minden egyház számra azonos juttatásokat biztosítson az állam, vagy a velük való állami együttműködés azonos fokú legyen, feltéve ha a különbségtételnek ésszerű indoka van. Ezek után – kissé ferdítve és a szabályozási tartalmat ki nem bontva – kifejezésre juttatja, hogy a negyedik módosításra irányuló javaslat az AB határozatnak való megfelelés céljából vezeti be az alaptörvényi rendelkezések közé a speciális „egyházi” státust (a határozatban ilyen követelmény nem volt), a felekezetek közötti különbségtétel objektív és ésszerű indokait vezeti be (az együttműködésre való alkalmasság nem feltétlenül ilyen), valamint jogorvoslatot biztosít (csak nem olyat, amilyet a határozat megkívánt). A „technikai megjegyzések” több állam szabályozási példáira is hivatkozik, továbbá utal a negyedik módosítás elfogadása után a törvény módosítására is, és az elismerési eljárás újraszabályozását ígéri. Utóbbit a háttérdokumentum (2013. április 24.)⁹² összegzi, illetve megismétli a technikai megjegyzésekben írottakat, különös tekintettel arra, hogy a javaslat az Alkotmánybíróság döntésének való megfelelést szolgálja. Ez a dokumentum is kihagyja azonban azt, hogy a testület a tisztességes eljárást és a hatékony jogorvoslathoz való jogot követelte meg. Egyik dokumentum sem említi azoknak az egyházaknak az esetét, amelyek az Ehtv. hatályba lépésével vagy az Országgyűlés általi el nem ismeréssel egyesületté alakultak.⁹³ A Velencei Bizottság a negyedik módosítással kapcsolatos 2013. június 14-15-én elfogadott véleményében⁹⁴ erőteljesen hivatkozott az Alkotmánybíróság 6/2013. (III. 1.) AB határozatára, és a saját – Ehtv.-re vonatkozó – Véleményére. Megállapította, hogy a negyedik módosítás vonatkozó része magába foglalja annak a lehetőségét, hogy figyelmen kívül marad az Alkotmánybíróság döntése (az elutasító döntéssel szembeni jogorvoslat hiányzik, nincs a döntés határidőhöz kötve, így nincsen jogorvoslat sem, valamint az Országgyűlés politikai döntést hoz). A Velencei Bizottság felhívta a figyelmet arra, hogy az általa a Véleményben kifogásolt parlament általi elismerési eljárás az Alaptörvény része lett, illetve – észlelve az Alaptörvénybe bevezetett jogorvoslati lehetőség nem hatékony voltát – arra is, hogy a háttérdokumentum nem említette az elismerés megtagadása elleni jogorvoslatot. A Bizottságot tájékoztatták arról, hogy a megfelelő jogorvoslat előkészítés és tárgyalás alatt áll, de azt nem küldték meg számára véleményezésre. Így csak arra tudta felhívni a figyelmet, hogy a pusztán eljárási szempontokra reagáló jogorvoslat nem elégíti ki az Egyezmény 9. és 13. cikkét, figyelemmel arra is, hogy az Alaptörvény VII. cikke érdemi kritériumokat fogalmaz meg, amelyek betartásának az igazolását az eljárás felülvizsgálatára irányuló jogorvoslat nem biztosíthatja. Az új feltétel – a közösségi célok érdekében történő együttműködésre való alkalmasság – a Velencei Bizottság szerint nem kellően precíz fogalom, és túl széles mérlegelési szabadságot ad a parlamentnek, amelyet arra használhat, hogy bizonyos vallásokat preferáljon.

A negyedik módosításra vonatkozó vélemény tervezetére a Kormány a Megjegyzésekben⁹⁵ arra hivatkozott, hogy a tervezet nem vette figyelembe a parlament által éppen tárgyalt új szabályokat, (amelyeket a Bizottság észrevételezett, de jelezte, hogy azokat nem küldték meg neki),⁹⁶ amik fontos változtatásokat hoznak a korábbi szabályozási megoldáshoz képest.

Kiemelte, hogy az elismerési eljárás csak akkor lesz szükséges, ha a vallási szervezet speciális kapcsolat kialakítására törekszik az állammal.⁹⁷

92 „Háttérdokumentum” 14-16. o.

93 Ehhez l. a 9. lábjegyzetben írtakat.

94 CDL-AD(2013)012 Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary Adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session, Venice, 14-15 June 2013. 8-10. o.

95 „Megjegyzések”, 3-4. o.

96 „[…] new rules that are being deliberated in the Parliament […]” 3.o.

97 A változásokról l. a 4. pontot.

3.3. Francis Delpérée, Pierre Delvolvé, Eivind Smith a véleményükben (2013. május 1.)⁹⁸ arra a végkövetkeztetésre jutottak, hogy az egyházak elismerése és jogállása összhangban áll az európai normákkal és standardokkal, vagy azokkal összeegyeztethető. A kifejtett véleményük indokolásával kapcsolatban azonban megjegyzendőek az alábbiak.

Arra hivatkoznak, hogy a módosítás értelmében a függetlenség elve nemcsak az elismert egyházakra, hanem a vallási tevékenységet végző más szervezetekre is vonatkozik, ami kétségtelen. Szerzők nem látnak problémát abban, hogy az Alaptörvény rögzíti a parlament általi elismerést és annak feltételét, mivel „célja, hogy ne hagyjon helyet a törvényhozó diszkrecionális választásának, amely valójában tisztán politikai vagy közigazgatási jellegű, tehát nehezen fogadható el olyan területen, amely közvetlenül érinti az emberi jogok gyakorlását”. Elismerik tehát azt, hogy az alapjogok területén ne legyen törvényhozói diszkrecionális jogkör. Ugyanakkor olyan érvelést alkalmaznak, amely önmagában elfogadható, és ami abban összegezhető, hogy az alkotmány jelöli ki a törvényhozó hatalom mozgásterét. Ez a megállapítás azonban a negyedik módosítással kapcsolatban minden alapot nélkülöz. Szerzők az álláspontjuk kialakítása során nem vették figyelembe a törvényi és alkotmányi szabályozás változását és egymásra hatását, azaz azt, hogy először a törvényi koncepció készült el, és ahhoz alakították hozzá az alkotmányi szabályokat.⁹⁹ Nem fogadható el tehát az az összegzés, miszerint „[e]z a megoldás mindenképpen kedvezőnek tekinthető, hiszen célja, hogy a parlamenti döntés számára nagyobb tárgyilagosságot biztosítson”. A véleményben mindezektől eltekintve nem is érintették azt a kérdést, hogy az elismerésről az Országgyűlés dönt.

A negyedik módosítással meghatározott elismerési feltételekkel összefüggésben megállapították, hogy ilyeneket más államok is alkalmaznak, de felhívták a figyelmet arra, hogy a különbségtétel (működési idő, támogatottság, együttműködésre való alkalmasság) tárgyilagosságát és az indokolatlan hátrányos megkülönböztetés hiányát e feltételek vonatkozásában biztosítani szükséges, illetve hogy ezek érvényesülését a gyakorlatban is vizsgálni kell. Az együttműködésre való alkalmasság értelmezése során arra jutottak, hogy az együttműködésre kiválasztott szervezetek esetében a szubszidiaritás logikáját kell követni.

Utóbbi azonban nem olvasható ki az Alaptörvényből, így nem enyhíti azt a lehetséges értelmezési keretet, miszerint az állam önkényesen dönt, és azokat „választja”, akik vele együttműködni kívánnak, vagy éppen együttműködési kötelezettséget keletkeztet.¹⁰⁰

Összességében a vélemény végkövetkeztetése az európai standardokkal való összeegyeztethetőségről egyáltalán nem meggyőző, inkább a módosítás mentegetéseként hat, különös figyelemmel a szabályozási folyamatok teljes figyelmen kívül hagyására.

Mindazonáltal olyan, mintha szerzők sem lennének erről meggyőződve, mivel felhívják a figyelmet arra: „[m]agától értetődő, hogy jelen esetben, ahogyan más területeken is, nem elegendőek az általános megfogalmazások, de azt is ellenőrizni kell, hogy a gyakorlatban ezek a jogos és ugyanakkor általános elvek hogyan érvényesülnek.” Emiatt a saját maguk mércéje szerint is meggyőzőbb lett volna, ha a másik kategóriába sorolják a problematikát:

„összhangban állnak az európai normákkal és standardokkal vagy összeegyeztethetőek azokkal, amennyiben azokat a megfelelő módon értelmezik”.

3.4. Az Alaptörvény negyedik módosításának az elfogadása arra késztette az alapvető jogok biztosát, hogy – élve az új, alaptörvény-módosítások felülvizsgálatának lehetőségével –

98 Delpérée – Devolvé – Smith: i.m. 28-32., 61. o.

99 A szakértők hozzáállását így indokolja Trócsányi László: „A szakvélemény kizárólag alkotmányjogi aspektusból vizsgálta az Alaptörvény módosítását, politikai szempontokat nem kívánta mérlegelés tárgyává tenni.” Trócsányi: i.m. 120. o. Nem gondolom azonban, hogy a tényleges közjogi, alkotmányjogi folyamatok figyelembe vétele és értékelése politikai szempont lett volna.

100 Vö. a 9. lábjegyzetben foglaltakkal.

indítványozza az Alkotmánybíróságnál az utólagos normakontrollt. Az Alkotmánybíróság rövidre zárta a vitát azzal, hogy a negyedik módosítás egyes rendelkezéseinek vizsgálatára vonatkozó 12/2013. (V. 24.) AB határozatában az indítványt részben el-, részben pedig visszautasította.¹⁰¹ A vallásszabadságot szabályozó új alkotmányi rendelkezéseket tehát érdemben az Alkotmánybíróság nem vizsgálta, azok értelmezésére a 27/2014. (VII. 23) AB határozatban került sor.

IV. Az Ehtv. 2013. évi módosítása – a párbeszéd eredménye

Az Ehtv. alapján a vallási tevékenység szervezeti kerete a vallási közösség, amelynek két típusa van: i) az Országgyűlés által elismert egyház, mint bevett egyház (közjogi jogalany) és ii) a vallási tevékenységet végző szervezet (különös egyesületi formaként működő magánjogi jogalany).

Az indokolás szerint az állam által felkínált jogi keretek igénybevételére minden vallási közösség számára azonos feltételek mellett van lehetőség. A különbség abban áll, hogy a magánjog által szabályozott jogállás a bevett egyházakra vonatkozó feltételekhez képest jelentősen kedvezőbb feltételek mellett érhető el, a vallási tevékenységet végző szervezetnek ugyanis nem kell megfelelnie a bevett egyházakra vonatkozó feltételeknek. Ezzel a jogalkotó kétségtelenül eleget tett annak a kötelezettségének, amelyet az Alkotmánybíróság akként fogalmazott meg, hogy az Országgyűlés nem dönthet úgy, hogy nem alakít ki speciális egyházi jogállást. A különválasztás elvét a törvény már az állam és a vallási közösségek között teremti meg, tehát nem csak az állam és az egyházak között.¹⁰² Figyelemmel az Alkotmánybíróság 6/2013. (III. 1.) AB határozatában foglaltakra, a vallási tevékenységet végző szervezetre az egyesületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, de ahhoz képest ténylegesen nagyobb belső szervezetalakítási szabadsága van.¹⁰³

Vannak olyan jogosultságok, amelyek a vallási közösségek mindkét típusát megilletik, azaz ezek többletjogosítványokat jelentenek a vallási tevékenységet végző szervezetnek az egyesületekhez képest,¹⁰⁴ de a törvény jelentős többletjogosultságokat adott az egyházi jogi személynek (a bevett egyház és annak belső egyházi jogi személye)¹⁰⁵ a vallási tevékenységet végző szervezethez képest.¹⁰⁶

101 Erről l. bővebben az ötödik fejezetet.

102 Vö. az I. 5. i) pontban írtakkal.

103 Alapszabálya az egyesületre vonatkozó rendelkezésektől eltérően határozhatja meg a tagsági jogviszony keletkezésének és a tagsági jogok gyakorlásának módját, valamint azoknak a vallási tevékenységet végző szervezettel jogviszonyban álló személyeknek a körét, feladatát és hatáskörét, akik a vallási tevékenységet végző szervezet működésére vonatkozó belső döntés meghozatalára és ellenőrzésére, illetve ügyintézésére és képviseletére jogosultak. Ehtv. 9/A. § (2) bekezdés, 9/B. § (4) bek.

104 Saját belső szabálya, hitelvei és szertartási rendje szerint működik [Ehtv. 19. § (1) bekezdés]; használhatja az egyház megjelölést [7. §]; az állam irányításukra, felügyeletükre szervet nem működtethet, és nem hozhat létre [8. § (1) bekezdés]; belső szabálya alapján hozott döntés érvényre juttatására állami kényszer nem alkalmazható, azt állami hatóság nem vizsgálhatja, módosíthatja vagy bírálhatja felül, a jogszabályban nem szabályozott belső jogviszonyokból eredő jogviták elbírálására állami szervnek nincs hatásköre [8. § (2) bekezdés]; adományokat gyűjthet [19/A. § (2) bekezdés]; az egyházi személy és a vallási tevékenységet végző szervezet vallásos szertartást hivatásszerűen végző tagja a hitéleti szolgálata során tudomására jutott, személyiségi jogot érintő információkat nem köteles állami hatóság tudomására hozni [13. § (2) bekezdés, 13/A. § (2) bekezdés]; a vallási közösség pénzügyi támogatásban részesülhet [19/A. § (3) bekezdés]; az Ehtv.-ben meghatározott – nem kizárólagosan az állam(i intézmények) által ellátott – közösségi célú tevékenységeket is elláthat [19. § (2) bekezdés]; az Ehtv.-ben meghatározott feltételeknek való megfelelés esetén működése biztosítása érdekében a Kormány megállapodást köthet vele [9. § (1) bekezdés].

105 A hitéleti célú bevételeit és azok felhasználását állami szerv nem ellenőrizheti [Ehtv. 23. § (1) bekezdés];

tábori lelkészi, valamint börtön- és kórházlelkészi szolgálatot vagy más szolgálatot végezhet [24. §]; az állam és (helyi vagy nemzetiségi) önkormányzat által fenntartott (nevelési-)oktatási intézményben hitéleti oktatást szervezhet [21. § (1) bekezdés]; ez utóbbihoz a tárgyi feltételeket az intézmény, költségeit pedig az állam