Az Ár.-ABH értékelése

4.1. Az Alkotmánybíróság nem tudta eldönteni, hogy az Ár. jogszabály vagy speciális jogforrás. Az Alaptörvény tulajdonnévként nem nevesítette az Ár.-t, köznévként utal rá (l. az Alaptörvény 3. pontját), és nem sorolta fel a jogszabályok között sem [T) cikk (2) bek.⁴⁵]. Az is egyértelmű, hogy az Ár. nem az Alaptörvény módosítása. Így, mivel az Alkotmánybíróság nem ismerte el az Ár. alkotmányi karakterét, nem tudta azt definiálni az Alaptörvénynek a jogforrásokra vonatkozó szókészletével, és emiatt volt kénytelen az mondani, hogy az Ár.

41 ABH 2012. 347. 393. [86]

42 „A tartalmi és szerkezeti koherencia az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogállami követelmény, amelyet az alkotmányozónak kell biztosítania.” ABH 2012. 347. 393-394. [86]

43 „Az alkotmányos legalitásnak nemcsak eljárásjogi, formai, közjogi érvényességi, de tartalmi követelményei is vannak. A demokratikus jogállam alkotmányossági kritériumai, egyben nemzetközi egyezményekbe foglalt, a demokratikus jogállami közösségek által elismert és elfogadott alkotmányos értékek, alapelvek és alapvető demokratikus szabadságjogok, illetve az ezekkel részben egybeeső úgynevezett ius cogens. […] Az alkotmányok tartalmi és eljárási mércéi és követelményei demokratikus jogállamban állandóak. A tartalmi és eljárási alkotmányos követelmények nem lehetnek alacsonyabbak az Alaptörvény időszakában, mint az Alkotmány(törvény) időszakában voltak. Az alkotmányos jogállam követelményei továbbra is és folyamatosan érvényesülő követelmények a jelenben és programok a jövőre nézve. Az alkotmányos jogállam konstans értékek, elvek és garanciák rendszere. Az alkotmányos jogállamban egyszer már elfogadott értékek, elvek, garanciák, követelmények szintjei nem csökkenhetnek, és azok érvényesülésének a megkövetelése sem veszíthet szigorából. Az alkotmányos jogállam egyik konstans követelménye az, hogy a jogszabályok az Alaptörvényben szabályozott eljárási rendben szülessenek meg. […] Az eljárási szabályoknak való megfelelőség szempontjából kiemelten fontos vizsgálni azt, hogy a jogszabály tartalmilag és időbeliségében megfelel-e annak a felhatalmazásnak, amelynek alapján megszületett. Az átmeneti rendelkezések megalkotására vonatkozó, az Alaptörvénybe foglalt felhatalmazás nem terjed ki a nyilvánvalóan nem átmeneti tárgykörök szabályozására. A felhatalmazás túllépésével megalkotott, nem átmeneti rendelkezések utólag sem minősülnek és minősíthetők az Alaptörvény részévé, még az Alaptörvény módosításának egyébként az előírt többség szempontjából megfelelő módosításában (az Am1.-ben) sem. Az Alaptörvény elfogadása, az Alaptörvény módosítása, kiegészítése, a sarkalatos törvények meghozatala (az alkotmányozó hatalom előírása szerint) szigorú kötöttségekhez, előírásokhoz, a felhatalmazás tartalmához, tárgyához és a felhatalmazás terjedelméhez kötött szabályok alapján történhet csak. Ezeknek a szabályoknak a betartása a közjogi érvényesség alapvető feltétele az alkotmányozó által adott, törvényalkotásra vonatkozó felhatalmazás, és a törvényalkotó által adott rendeletalkotásra vonatkozó felhatalmazás során is.”ABH 2012. 347. 403-404. [118]-[121]

44 ABH 2012. 347. 405. [127]

45 A T) cikk (2) bekezdése szerint jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete.

speciális jogi norma. Ebből következnek az Ár.-ABH további érdekes és könnyen vitatható megállapításai.

4.2. Még akkor is, ha e döntés eredménye (az Ár. érdemi rendelkezéseinek megsemmisítése, és az alkotmánymódosító hatalmat kötő alkotmányos követelmények megállapítása, illetve annak során használt érvelés egy része) üdvözlendő, az Alkotmánybíróság érvelése mind alkotmányjogi, mind alkotmányelméleti nézőpontból megkérdőjelezhető. Az Alkotmánybíróság – a következő indokok alapján – egyszerűen azzal vádolható, hogy túllépte a hatáskörét, és speciális alkotmányozó hatalomként lépett fel.⁴⁶ Védhető állításnak tűnnek tehát a következők:

i) Az Alkotmánybíróság egyszerűen ignorálta az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek az 5.

pontját (ez határozta meg, hogy az Ár. az Alaptörvény része), és ezzel egyidejűleg nem vette figyelembe azt a tényt, hogy az alkotmánymódosító hatalom az Alaptörvény részeként tekintett az Ár.-ra, amikor annak módosítására az alkotmánymódosításra előírt eljárást alkalmazta.⁴⁷

ii) A döntését arra a „felhatalmazó” rendelkezésre (Alaptörvény Záró rendelkezéseinek a 3.

pontja) alapozta, ami nem volt hatályban akkor, amikor az Ár-t elfogadták (az Alaptörvény és az Ár. 2012. január 1-jén lépett hatályba); illetve azt állította, hogy az alkotmányozó hatalom saját magát hatalmazta fel (az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek a 3. pontjával) arra, hogy elfogadja az Ár.-t. A testület nem vette figyelembe az alkotmányozó hatalom természetét, illetve, ha elfogadjuk, hogy az alkotmányozó hatalom saját magát hatalmazza fel, akkor annak eredménye csak egy „alkotmány” lehet.

iii) Ezzel összefüggésben továbbá meghatározta az alkotmányozó hatalom (!) megnyilvánulásának a módjait.

4.3. Ha elfogadjuk, hogy utólag mondták csak ki az 5. ponttal, hogy az Ár. része az Alaptörvénynek, ez sem változtat azon, hogy az alkotmányozó hatalom mind tényszerűen, mind jogilag úgy tekintett az Ár-ra mint az Alaptörvény részére:

i) Az Ár. 31. cikkének (2) bekezdése⁴⁸ annak meghatározása volt, hogy az Ár.-t alkotmányozó hatalomként fogadták el (ezt az Alkotmánybíróság is elismeri a döntésében, csak éppen ignorálja), tehát irreleváns az az érv, hogy (csak) az Ár. nyilvánítja önmagát – (és ekként) elfogadhatatlan módon – az Alaptörvény részévé.

ii) Az Ár. alkotmánymódosításokat helyez hatályon kívül.

iii) Az első Alaptörvény módosítás 2. cikke az Ár. 30. cikkét helyezi hatályon kívül az Alaptörvény S) cikke alapján.

Irreleváns tehát, hogy az 5. pont mikor került bele az Alaptörvénybe, mivel már a 3. pont alapján is fennállt az a helyzet, hogy az Ár. alkotmányi szinten helyezkedik el,⁴⁹ illetve azt

46 E helyzet és a 61/2011. AB határozat közti különbséget l. a kilencedik fejezetben.

47 Az Ár-t az Alaptörvény akkor hatályos S) cikkének megfelelően módosították, és kifejezetten utaltak arra, hogy az alkotmánymódosító hatalom nyilvánul meg. Véleményem szerintem a S) cikk az alaptörvény-módosításokhoz nem követelte meg az Alaptörvénybe való inkorporációt, ez nem következik az S) cikk szövegéből: az az Alaptörvény módosításáról (is) szól, és mivel az – alkotmányozó hatalom szerint – az Ár. az Alaptörvényhez kapcsolódik (Alaptv. 3. pont), később annak a része (Alaptv. 5. pont), a módosítására az Alaptörvény módosítására vonatkozó szabályokat [S) cikk] kell alkalmazni. Ezzel ellentétesen l. Szente: i.m. 19.

o.

48 31. cikk (2) Az Átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949.

évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, Magyarország Alaptörvénye Záró rendelkezések rész 3. pontjára tekintettel fogadja el. Az Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik.

49 Vitatható tehát Szente azon megállapítása, miszerint ha az 5. pontot juttatjuk érvényre, azzal negligáljuk a 3.

pontot. A 3. pont ugyanis nem az „Alaptörvény hatálybalépésével kapcsolatos átmeneti” (Szente: i.m. 19. o.) rendelkezésekre vonatkozik, hanem „Az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket” fordulatot alkalmazza. (Az „Alaptörvény hatálybalépésével kapcsolatos átmeneti” fordulat a negyedik módosítás

2011-ben fogadták el, és az Alaptörvénnyel együtt lépett hatályba 2012. január 1-jén, valamint fontos, hogy a 3. pont – nem lévén hatályban 2011-ben – nem értelmezhető és így alkalmazható felhatalmazásként. Nem fogadható tehát el az az állítás, miszerint az alkotmányozó nem mondta ki, hogy az Ár. miért és mitől része az Alaptörvénynek [ehhez l.

az Ár. 31. § (2) bekezdését].

Az Ár.-ABH-ban az Alkotmánybíróság kijelenti: feladatának tartja „az Alaptörvény egységének (az ebben megjelenő alkotmányozói akaratnak) a védelmét.”⁵⁰ Az alkotmányozónak azonban, mint látható, több „akarata” is volt a formális alkotmányjog kialakításakor (Alaptörvény és az Ár.), amit viszont az Alkotmánybíróság nem vett figyelembe, azaz válogatott az alkotmányozó akaratkijelentései között.

Bármennyire is tetszetős azonban az a felfogás, ami az alkotmányos jogállam követelményeit állandóként fogja fel, azt pusztán elméleti okfejtésként lehet elfogadni, de az alkotmánybírósági jogalkalmazás során nem feltétlenül, különösen abban az esetben nem, ha az alkotmányos környezet olyan mélyreható változásokat szenved, mint 2012. január elsejétől Magyarországon. Lehet (sőt biztos) tehát, hogy az lenne a tetszetős, ha a jogállami értékek állandóak lennének, ha az alkotmányos jogállamban (Magyar Köztársaság) egyszer már elfogadott értékek, elvek, garanciák, követelmények szintjei nem csökkennének az Alaptörvény hatálya alatt sem, de figyelembe véve az alaptörvényi szöveget és az Ár. jellegét, nem ez a helyzet. Az Alkotmánybíróság e döntésében egyáltalán nem maradt szövegkötött, de nem pusztán arról van szó, hogy a szöveget morális elvek alapján értelmezte (ez önmagában egyáltalán nem lenne problematikus), hanem arról, hogy bizonyos rendelkezéseket egyáltalán nem vett figyelembe (ami viszont nem biztos, hogy elfogadható).

4.4. A „felhatalmazástól” eltéréssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság álláspontja az volt, hogy a felhatalmazás időpontjában kell szerepelnie annak a meghatározásnak, hogy az Ár. az Alaptörvény „része”. Egyrészt azonban ez benne volt az Alaptörvénybe [„kapcsolódó” szó a 3. pontban és az Ár. 31. cikk (2) bek.], másrészt, ha el is fogadjuk, hogy nem volt benne, a 3.

pont akkor sem tekinthető kötelező és alkalmazandó felhatalmazó szabálynak, mivel:

i) az Ár. megalkotásának időpontjában még nem volt hatályban, azaz jogi hatás kiváltására akkor még nem volt képes;⁵¹

ii) az alkotmányozó magának adott benne feladatot (amit nevezhetünk felhatalmazásnak, de nem azzal a tartalommal, amivel a jogforrási hierarchiában alacsonyabb szinten álló jogforrás kibocsátására felhatalmazott szervet hatalmaznak fel jogalkotásra), amit megtehet, mert ez a hatalom eredeti, olyan feladatot és olyan tartalommal állapíthat meg magának, amilyennel akar;⁵²

iii) ha el is fogadjuk, hogy a 3. pontban az alkotmányozó önkorlátozást végzett, az az alkotmányozó hatalmat sem alkotmánytani (önálló hatalom), sem jogalkotástani szempontból (mivel akkor az Alaptörvény még nem volt hatályban) nem köti;

iv) ha el is fogadjuk, hogy a 3. pontban foglalt feladat-meghatározás kötelező volt az alkotmányozó hatalomra nézve, akkor sem tekinthetünk el attól, hogy az Ár.-t az alkotmányozó hatalom fogadta el (ezt az Alkotmánybíróság is elismeri), ami miatt – az elnevezésétől függetlenül, de a jogforrási helye miatt – az Alkotmánybíróság – a régebbi precedensétől való indokolt eltérés nélkül – nem vizsgálhatott volna.

eredménye.) Az Ár.-t (bár a kézirata lezárásakor még nem fogadták el) Jakab András is „hatálybaléptetés részleteit” tartalmazónak vélelmezte. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. Hvg Orac, Budapest 2011. 302. o.

50 „Ezért is tartja kiemelten fontosnak az Alkotmánybíróság az Alaptörvény egységének (az ebben megjelenő alkotmányozói akaratnak) a védelmét.” ABH 2012. 347., 393. [83]

51 Ez a különvéleményben is olvasható.

52 Az elméleti és gyakorlati kötöttségektől most eltekintek, mert a vizsgált összefüggésben nincsen relevanciájuk.

Az Alkotmánybíróság azonban mégis vizsgálta az Ár.-t, mivel az szerinte speciális jogi norma. Ennek megalapozása érdekében kreált egy olyan érdekes jogi képződményt, amely úgy jön létre, hogy az alkotmányozó hatalom jogalkotási felhatalmazást ad magának jogszabály alkotására, ami kötelezi őt akkor is, ha az előíró jogi norma még nincsen hatályban, azaz nem alkalmazható/alkalmazandó, végrehajtható/végrehajtandó. Az Alkotmánybíróság szerint az Ár. ilyen jellegű jogforrás. Ezzel az Alkotmánybíróság

i) új jogforrást alkotott és valójában értelmezéssel kibővítette a T) cikk (2) bekezdését az Ár.-rel;

ii) kijelentette, hogy az alkotmányozó hatalom létrehozhat „nem alkotmányt” is – azaz elvileg jogszabályt, sőt törvényt –, és mindezt azért tette, hogy a leírhassa: az Ár. nem helyezhető el a jogszabályok között;⁵³

iii) ezzel nemcsak alkotmányozott, és túllépte a hatáskörét, hanem új alkotmánytani kategóriát is kreált, amelyben az alkotmányozó hatalomnak elismerte a hatáskörét arra, hogy jogot/törvényt alkosson.

Összegezve és kissé talán sarkítva: az Alkotmánybíróság e döntésével átalakította a hatalommegosztás rendszerét. Ebben az új struktúrában az alkotmányozó hatalom törvényt hozhat, de hatáskört nem vonhat el az Alkotmánybíróságtól, „cserébe” viszont az Alkotmánybíróság felülvizsgálhatja az alkotmányozó hatalmat, sőt elő is írhatja neki, hogy hogyan cselekedjen (l. a megfogalmazott alkotmányos követelményeket). Ezzel a hatalmi tényezők közti egyensúlyt az Alkotmánybíróság megbontotta.

4.5. A „tartalmi és szerkezeti koherencia”, az „alkotmányos legalitás”, illetve a „felhatalmazás egyértelmű meghatározása” mint „örökkévalósági kiolvasása” üdvözlendő, amennyiben az alkotmánymódosításokra ténylegesen tudták volna használni. Ennek lehetőségét azonban a negyedik módosítás – legalábbis jogpozitivista értelmezésben – elvette. Egy aktivista alkotmányértelmezés azonban további lehetőséget teremthetett volna, (de ez a negyedik módosításra vonatkozó határozatban nem sikerült).

Ugyanakkor ezekből egyértelműen következik az is, hogy az Alkotmánybíróság

i) tartalmilag túllépett a 61/2011. (VII. 12.) AB határozatban megfogalmazottakon,⁵⁴ ami elvileg helyeslendő, de a konkrét ügyben jogi érvekkel nem támasztható alá;

ii) implicit örökkévalósági klauzulát olvasott ki az Alaptörvényből, ami tiszteletben tartására kötelezi az alkotmányozót;

iii) újra elismeri, hogy az alkotmányozó hatalom hozta létre az Ár.-t.