Második rész – Az alkotmányos párbeszéd működési mechanizmusai Magyarországon
4. fejezet – Alkotmányos párbeszéd és alkotmányozás
A 2010 tavaszán tartott országgyűlési választás eredményképpen a kétharmadot szerzett politikai többség – többek között – a közjogi berendezkedés átalakításába kezdett. E folyamat az akkor hatályos Alkotmány ad hoc, többszöri, sokszor átgondolatlannak tűnő, de biztosan koordinálatlan, máskor egyenesen alkotmányellenes, illetve az új alkotmányos rendszerbe való átmenet megkönnyítését célzó módosításaival kezdődött,1 amivel lényegében párhuzamosan folytatódott az új alkotmány előkészítésének folyamata is.2 Ha az alkotmányozásra párbeszédként tekintünk az alkotmányozó hatalmat ténylegesen gyakorló állami szerv és az alkotmányozó hatalom letéteményese, a nép, illetve az alkotmányozást segítő, alkotmánytanácsadó szervek között, akkor Magyarországon egészen különleges folyamatokat és interakciókat tapasztalhattunk. Ebben a folyamatban az alkotmányos párbeszéd normatív fogalmi elemei nem feltétlenül teljesültek, azaz a „nép” – a választópolgárok, a szakma, a politikai ellenfelek – érdemi bevonása igazából nem történt meg. Ennek hatására szükségszerűen az alkotmány többrétegű legitimációjának a kérdése kerül a középpontba,3 ami azt is jelenti, hogy az esetleg vitatható legitimációra az alkotmányos párbeszéd megoldás lehetett volna, ha arra a politikai körülmények adottak lettek volna. Emiatt vizsgálom egyrészt, hogy az alkotmány legitimitása és összetevői4 hogyan vonatkoztathatóak a 2011. április 25-én kihirdetett Alaptörvény5 legitimáltságára.
Másrészt rámutatok arra, hogy az Alaptörvény elfogadását követően milyen percepció lehetett abban a tekintetben, hogy az eljárási folyamat és a kialakított tartalom hogyan befolyásolhatja az Alaptörvény alkotmánykénti működését, azaz a funkcióinak megvalósulását. Ennek konrét esetekben történő megvalósulását, és ezzel összefüggésben a legitimáció kérdését a követező fejezetekben tárgyalom.
I. Alkotmány, alkotmányozás, legitimáció 1. A jogi értelemben felfogott alkotmány és funkciói
1.1. Jóllehet az alkotmánynak több értelmezése, megjelenési formája,6 jelentéstartalma7 lehet, napjainkban az alkotmányt jogi dokumentumként értjük
.
E fejezetben és a továbbiakban –1 Érdemben itt nem foglalkozom ezekkel az alkotmánymódosításokkal, ezt már megtettem egy 2010-ben publikált írásomban. Drinóczi Tímea: Hol a tervezés, a koordináció és a szakmaiság? Alkotmánymódosítások – 2010. április – július. Közjogi Szemle. 2010. 3. sz. 66-72. o.
2 Erről l. Drinóczi Tímea: Az új alkotmány szabályozási elveiről. Pázmány Law Working Papers Nr. 2011/9.
http://www.plwp.jak.ppke.hu/images/files/2011/2011-09.pdf, Tímea Drinóczi: Constitutional dialogue theories – extension of the concept and examples from Hungary. ZöR 2013. 1. sz.
3 L. Drinóczi Tímea: Az alkotmány és az Alaptörvény legitimitásáról. In Fülöp Péter – Bencsik András (szerk.):
Jogász Doktoranduszok I. Pécsi Találkozója. Tanulmánykötet. Pécs 2011.
http://www.law.pte.hu/files/tiny_mce/File/Hirek/20111017/tanulmanykotet.pdf.
4 Erről l. a Fundamentum 2011. évi 1. számában megjelent, Fórum rovatban közölt írást (Somody Bernadette, Drinóczi Tímea, Győrfi Tamás) Fundamentum 2011. 1. sz. 50-53. o., illetve annak bővített változatát a Pázmány Law Working Papers weboldalon, http://www.plwp.jak.ppke.hu/hu/muhelytanulmanyok/20111/44-2011-37.html.
5 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25) Magyar Közlöny 2011. évi 43. sz. 10656.
6 Az alkotmány meghatározásáról (mint pl. tartós emberi közösségi alakzatnak az állapota, az államilag szervezett társadalom társadalmi-politikai egysége, fennálló hatalmi viszonyok rendszere, jogi értelemben felfogott alkotmány) l. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó,
mint ahogyan a korábbiakban is – az alkotmányt akként fogom fel, ahogyan az a mértékadó magyar szakirodalomban is megjelenik.8 Az alkotmány Kukorelli István megfogalmazásában
„különleges törvényt jelent, olyan alaptörvényt, amelyben az állam önmagát korlátozva biztosítja polgárai számára az alapvető jogokat, megszabja a hatalom gyakorlásának törtvényes kereteit és szervezetét.” […] „Az alkotmány politikai megközelítésben tehát a társadalom és a közhatalom viszonyát fejezi ki, megállapítja a hatalom korlátait s ennek a viszonynak a másik oldalán az állampolgárok szabadságjogait. Az alkotmánnyal szemben támasztott alapvető igény, hogy ne csak deklarálja a jogokat, hanem garanciákat is teremtsen azok érvényesülésére.”9 Petrétei Józsefnél „[a]z alkotmány a közösségi lét […] jogi alaprendje. Az alkotmány tehát olyan alaptörvény, ami a jogrendszer csúcsán áll, és a társadalmi együttélés alapkonszenzusát (minimális megegyezését) kifejezve a legmagasabb normatív rendet konstituálja.”10 „Az alkotmány – politikai jellegét tekintve – az államilag szervezett társadalom egységét és önmeghatározását dokumentálja, illetőleg folyamatosan újraalkotja, jogilag pedig biztosítja az alkotmányozáskor elfogadott politikai eszmék, értékeke és alapelvek érvényesülését az államhatalom gyakorlása során. Ennek következtében az alkotmány a hatalomgyakorlás és -ellenőrzés döntő eszköze, és így a politikai rendszer jogi alaprendje is. Bizonyos mértékben kikényszeríti az államhatalom meghatározott jogi rendben – előírt szabályok szerint – történő gyakorlását, mivel az államhatalom minden megjelenési formájában (törvényhozás, végrehajtás, közigazgatás, bíráskodás stb.) kötve van az alkotmányhoz, ami elvileg kizárja e hatalom önkényét és tetszőlegességét, ezáltal az államhatalomnak stabilitást és kiszámíthatóságot kölcsönöz.”11 Ádám Antal szerint „[a]z alkotmányos jogállam korszerű alkotmánya olyan értékek alaptörvényi rangra emelt, tehát legnagyobb normatív erővel felruházott gyűjteménye, amelyek értékességét az emberiség közös történelmi tapasztalatai támasztják alá.”12
1.2. Az alkotmánynak több megközelítése is azonosítható: a pozitivista felfogásban az alkotmány különleges törvény, politikai megközelítésben a társadalom és a közhatalom viszonyát fejezi ki,13 morális szempontból14 pedig a társadalom legmélyebb hitének és meggyőződésének kifejeződéseként is felfogható,15 amely utóbbi azonosítható az alkotmány identitásával. E megközelítések eltérő alkotmányi funkciókat is feltételeznek:16 konszenzusképző és egységteremtő funkció, stabilizáló, rendezettséget biztosító funkció,
Budapest-Pécs 2009. 47-49. o. A „formákról” (alkotmányfejlődés, arche-típusok) l. uo. 50-59. o. Petrétei főleg német szakirodalomra hivatkozik (Grimm, Schmitt, Stein).
7 Pl. értelmezhető olyan nem állami entitások tekintetében is, amelyek szintén „normatizált alapkonszenzus szerint épülnek fel és tevékenykednek.” Chronowski Nóra: Integrálódó alkotmányjog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 200.5 17. o.
8 Nem sorolom fel az összes alkotmányjogi tankönyv alkotmányfogalmát, csak néhány jelentősebbet említek.
9 Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2002. 19. o. A demokratikus alkotmány tartalmi összetevőiről l. a 27. oldalon írtakat. Hasonlóan l. Martin LoughlIn Constitutional Law: the Third Order of the Political. In Nicholas Bamforth and Peter Leyland (eds.): Public Law in a Multy-layered Constitution.
Hart Publishing, Oxford-Portland-Oregon 2003. 45. o.
10 Petrétei: i.m. 61. o. Az alkotmány szabályozási tárgyköreit l. a következő oldalakon.
11 Petrétei: i.m. 63. o.
12 Ádám Antal: Az alkotmányi értékek értelmezéséről. JURA 2010. 2. sz. 115. o.
13 Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2002. 19. o.
14 Christine Bateup: The Dialogic Promise. Assessing the normative potential of theories of constitutional dialogue. Brooklyn Law Review Vol. 71:3. 1165. o.
15 Az alkotmányos demokráciák alkotmánya tehát az államilag szervezett társadalom egységét és önmeghatározását dokumentálja, illetőleg folyamatosan újraalkotja, jogilag pedig biztosítja az alkotmányozáskor elfogadott politikai eszmék, értékek és alapelvek érvényesülését az államhatalom gyakorlása során. Petrétei: i.m.
63. o.
16 L. Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2007. 29. o. (a továbbiakban Alkotmánytan I. 2007.), Petrétei: i.m. 64-67. o., Bateup: i.m. 1165. o.
alapjogok és az egyenjogúság biztosítása, védelme, integráló funkció, államhatalmat konstituáló, korlátozó és racionalizáló funkció, legitimáló funkció, védelmi funkció, deklaratív funkció, a nemzet karakterének kialakításának és identitásának kinyilvánítása funkciója.
Véleményem szerint jelenleg kérdéses, hogy az Alaptörvény az alkotmányok konszenzusképző és egységteremtő funkcióját17 képes teljesíteni, mivel ez – az alkotmány tartalmát illetően – minimális konszenzust feltételez. Ezzel függ össze a nemzet karakterének és érzékenységének kialakítási funkciója is, amely lehetővé teszi az időszakos önrevíziót és a transzformációt annak megfelelően, ahogyan a nemzet önértékelése növekszik és változik.18 Ehhez azonban szükség van az alapvető értékekre, továbbá a nemzeti és alkotmányos identitás alapjára vonatkozó minimális konszenzusra. E konszenzus – a többségi demokráciákban – a többség beleegyezését jelenti, amit azonban nem lehet kizárólagosan – tehát a kisebbség véleményét figyelmen kívül hagyva – a többség akarataként felfogni.19 Ez különösen igaz az alkotmányozó hatalom politikai-filozófiai felfogására, emberképére, illetve az alkotmány megalkotásának folyamatára vonatkoztatva. Ez a minimális konszenzust azonban – amelyet a demokráciában és Dworkin nyomán – partnerségi viszonyban kellene felfogni – nem biztos, hogy a hazai alkotmányozási folyamatban létrejött. Ha ez így van, akkor e funkciók teljesítése és így az alkotmány legitimitása is sérül, de legalábbis bizonyos fokig megkérdőjeleződik. A stabilizáló, rendezettséget biztosító funkció azt jelenti, hogy „az alkotmányba foglalt szabályok a politikai küzdelmek előfeltételeként kijelölik annak terjedelmét, normalizálják lezajlásukat, vagyis olyan keretek között tartják ezeket, amelyek megakadályozzák, hogy a politikai küzdelmek az állami-társadalmi egység széteséséhez vezessenek”.20 Figyelembe véve, hogy ez feltételezi az elsőként említett funkció megvalósulását, materiális értelemben nem valószínű, hogy a lezajlott alkotmányozási folyamatban e funkció teljesült. Az államhatalmat korlátozó funkció, azaz annak megakadályozása, hogy az államhatalom ne legyen önkényes, az Alaptörvény alapján nem feltétlenül érvényesül. Ebből kifolyólag nem mondható egyértelműen, hogy ilyen keretek között a védelmi,21 illetve az alapjogvédő funkció22 megvalósulhat. Az alapjogok védelmének ezek szerint nem minden kétséget kizáróan teljesül az az egyik fontos hatása, hogy segítsen kialakítani az emberi jogok kultúráját, azaz azt az értékrendet, amely keretein belül a társadalom él. Annak érdekében, hogy az alapjogok tiszteletének ez a mély kultúrája kialakuljon, a társadalom minden tagjának internalizálnia kell az emberi jogi értékeket. E kultúra kialakításának legcélravezetőbb módja annak felismerése, hogy az egyéneket be kell vonni az alapvető értékekről szóló diskurzusba,23 ami konkrét esetben az alkotmányozásban való érdemi részvételben valósulhatott volna meg.
17 Petrétei: i.m. 65. o.
18 Ebben az értelemben az alkotmány nem annyira az, amink van, hanem az, ami vagyunk. Bateup: i.m. 1165. o.
19 Erre utalt Ronald Dworkin is a budapesti előadásában 2011. év elején, és jutott el a partnerségi felfogáshoz.
Szerinte a politikai egyenlőség azt jelenti, hogy „a politikai közösség valamennyi tagja egyformán fontosnak számít. A politikai egyenlőség tehát alapvető kívánalom, ám úgy kell felfognunk, mint az emberek iránti egyenlő figyelmet és tiszteletet, s nem úgy, mint a politikában élvezett hatást, még kevésbé mint a megszerezhető befolyás számtani egyenlőségére való törekvést. „Mi a demokrácia?” www.szuveren.hu/print/nedeglap/ronald-dworkin/mi-a-demokracia (2011.02.03.). A többségi elv mérsékelt alkalmazásának szükségességét jelzi Giovanni Sartori és Domenico Fisichella is.
20 Petrétei: i.m. 65. o.
21 Takács Imre a védelmi funkció alatt azt érti, hogy az alkotmány „védi a társadalmi rendet,a tulajdon és a vállalkozás szabadságát, a politikai intézményeket”. L. Kukorelli (szerk.): Alkotmánytan I. 2007. 29. o.
22 Erről l. bővebben Chronowski Nóra: Az alapjogvédelem globális, európai és hazai trendjei. Pázmány Law Working Papers 2011/26. http://www.plwp.jak.ppke.hu/images/files/2011/2011-26.pdf 13. oldaltól.
23 Az a tény, hogy az egyéneknek hallathatják hangjukat a társadalmukban folyó alkotmányos értelmezésekről és változásokról szóló vitában, erősebb bizalmat eredményezhet közöttük. Bateup: i.m. 1166. o.
E funkciók mellett megemlítendő továbbá az integráló funkció, amely a hatalomgyakorlásban közreműködő szervek állandó együttműködésében fejeződik ki. Mivel azonban a deklaratív24 és az államhatalmat konstituáló és racionalizáló funkció teljesül, emiatt feltehetően az integráló funkció is megvalósulhat. Látható azonban, hogy az alkotmány több funkciója kétségessé válik, ami érinti az alkotmány legitimáló funkcióját is: [h]a az alkotmány egyéb funkciói nem, vagy csak korlátozott mértékben teljesülnek, úgy fokozatosan – részben vagy egészben – megkérdőjeleződik az alkotmány elismertsége, és ezen keresztül az egész politikai uralomgyakorlás elfogadottsága, ami az államhatalom működésének zavaraihoz, illetőleg összeomlásához vezethet.”25
Az Alaptörvény alkotmányként való „működésére” vonatkozó lesújtó vélemény oka az alkotmányozási eljárás, amely nemcsak a funkciók meg nem megvalósulásának veszélyét hordozza, hanem az Alaptörvény többrétegű és komplex legitimáltságát is megkérdőjelezheti.
Ennek az állításnak az igazolása érdekében vizsgálom az alkotmányozás és a legitimitás összefüggéseit, majd mutatom be az Alaptörvény elfogadásának folyamatát és az azt kísérő alkotmányos párbeszédet.