Az alkotmány: „élő keret” (?)

Az alkotmány „élő keret” jellege, illetve az előkészítő eseti bizottság alkotmány-felfogása a Koncepció elején található „iránymutatásban” mutatkozott meg:

„Az alkotmány Magyarország legfontosabb jogforrása, a jogrend alapja, ugyanakkor nem csak jogszabály, hanem olyan élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát, azt a formát, amelyben élni szeretnénk. Legyen rövid, tömör és az alkotmányos elvek megfogalmazásában emelkedett. Megszövegezésénél arra kell törekedni, hogy ne szoruljon gyakori módosításra.”

Ez a megfogalmazás nem azt fejezi ki, amiről eddig azt lehetett hinni, hogy jogi értelmben alkotmányként van jelen a jogrendszerben. A Koncepció – elsőként idézett – pár mondata ugyanis azt jelzi, hogy az alkotmány a jogrend alapjaként egyrészt a jogszabályi formában elfogadott alkotmány, másrészt „olyan élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát, azt a formát, amelyben élni szeretnénk”. Nem derül ki azonban, hogy i) mi ez az élő keret, ii) ezt ki/mi és iii) mi alapján határozza meg. Ha mindezeket nem tudjuk, vagyis arról sincsen információnk, hogy milyen keretek között valósul meg a társadalmi együttélés, milyen szabályok vonatkoznak az állami szervekre, hogyan történik az államhatalom gyakorlása, pontosan milyen alapjogaink vannak, akkor az ilyen alkotmány i) nem demokratikus alapokon nyugszik, ii) nem stabil és kiszámítható, így iii) felmerül az önkényes

57 Az összevetés alapja az, hogy maga az Alkotmányelőkészítő eseti bizottság fogta fel ekként a feladatát. „»A Bizottság feladata annak áttekintése és értékelése, hogy a hatályos Alkotmány megfelelően tartalmazza-e alkotmányfejlődésünk történelmi értékeit, megfelelően biztosítja-e az emberi és állampolgári jogok legszélesebb körű érvényesülését, illetve annak vizsgálata, hogy az államszervezet alapvető intézményeinek működését meghatározó alkotmányi és törvényi szabályozás eleget tesz-e az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó állami kötelességnek és a XXI. századi polgári demokráciával szemben támasztott elvárásoknak. A Bizottság feladata továbbá, hogy az új Alkotmány alapvető elveire vonatkozó országgyűlési határozati javaslatot 2010. december 31-ig az Országgyűlés elé terjessze.« (47/2010. (VI. 29.) OGY határozat 2.

pontja. Bizottságunk kiemelten fontosnak tartja, hogy az új szabályozási koncepció kialakítása során széleskörű

szakmai-társadalmi együttműködés alakuljon ki.”

http://www-archiv.parlament.hu/internet/plsql/ogy_biz.keret_frissit?p_szerv=911&p_ckl=39&p_biz=I005&p_nyelv=HU.

58 Törekszem a tudományos igényű feldolgozásra, de a téma nem minden esetben teszi lehetővé a forrásokra való teljes körű hivatkozást, amit emiatt mellőzök is. L. Drinóczi Tímea: Az új alkotmány szabályozási elveiről.

Pázmány Law Working Papers Nr. 2011/9. http://www.plwp.jak.ppke.hu/images/files/2011/2011-09.pdf.

meghatározás”⁵⁹ lehetősége, továbbá iv) nem biztosítja a számonkérhetőséget, mivel az államhatalom gyakorlását – az „élő keret” léte miatt – nem lehet jogi tényezőre visszavezetni, valamint v) nem nyújt garanciát az alapjogok megfelelő védelmére. Mindezekből pedig az következik, hogy az így létrehozandó alkotmány – konkrét esetben a Koncepció alapján megalkotott törvény – nem az alkotmányos demokrácia⁶⁰ fogalmi rendszerében létezett volna, és nem jelenítette volna meg az európai alkotmányfejlődés mai irányait,⁶¹ például i) nem fedezhető fel az az általános tendencia, hogy a jogállamiságot erősíteni kell, illetve ii) az alaptörvény normatív tartalmát gazdagítani szükséges. iii) Nem figyelhető meg az sem, hogy az alkotmányozóra hatnak a nemzetközi kötelezettségvállalások, dokumentumok, alapjogi standardok, illetve iv) az a törekvés sem, hogy „az alkotmány ügyében széles körű konszenzuson nyugvó megoldást keressenek” (referendummal való megerősítés igénye).⁶² 2. Az alkotmány: rövid és tömör (?)

A Koncepció szerint az alkotmánynak rövidnek és tömörnek kell lennie. Ez a kiindulópont – amely az alkotmány szabályozási és szerkesztési elveit szerette volna magában foglalni⁶³ – ellentétesnek tűnik a modern alkotmányfejlődéssel és a jogállami demokratikus alkotmánnyal szembeni kívánalmakkal.

2.1. Természetesen a szöveg alapján megállapítható szabályozási és szerkesztési koncepció is egyfajta elveket juttatott kifejezésre. Kiderülnek ugyanis belőle a következők:⁶⁴

A szabályozás tárgyköre: mit szabályozzon (pl. viszonylag részletességgel a közpénzügyi jogalkotást) és mit ne (pl. az Alkotmánybíróság hatáskörét, fontosabb alapjogvédő szervek lényeges jogállási elemeit).

A szabályozás terjedelmével és mélységével kapcsolatban fontos annak rögzítése, hogy az mennyire legyen átfogó. A Koncepció átfogónak tekinthető, bár pár lényeges vonatkozásban elmarad a 2010-ben megnyilvánuló alkotmánymódosító hatalom által hozott újításoktól: pl.

pénzügyi felügyelet alkotmányos szervként történő nevesítése, jogalkotói hatáskörrel való felruházása.⁶⁵ Ugyanide tartozik az arról való döntés, hogy az alkotmány mennyire koncentráljon lényeges kérdésekre. A Koncepció néhány, minden demokratikus államban lényegesnek minősülő kérdésre egyáltalán nem koncentrált, ilyen pl. az Alkotmánybíróság hatásköre, az alapjogi katalógus bővítése, a minősített helyzetek definiálása és az ezekre vonatkozó garanciális szabályok megállapítása. Arról is dönteni kell, hogy milyen legyen a különböző tárgyú rendelkezések egymáshoz viszonyított aránya. A Koncepció aránytalan, még úgy is, ha rövid alkotmány lebegett az előkészítők szeme előtt, l. pl. alkotmány-/alapjogvédő szervekre vonatkozó szabályozást a pénzügyi alkotmány – egyébként helyeselhető – költségvetésre vonatkozó részletesebb szabályozásával vagy a – szükségtelenül hosszú – javaslatot az öröklési joggal kapcsolatban. Fontos előzetesen rögzíteni azt is, hogy

59 Pl. Mit jelent a nemzet akarata? Milyen formában szeretnénk élni? Kicsoda? A többség? A kisebbség? A politikai elit? A középosztály? Ki a nemzet? Csupán a „nemzet” fogalmára vonatkozóan l. Zlinszky János:

Tudjátok-e, mi a haza? In Hajas Barnabás – Schanda Balázs (szerk.): Formatori Iuris Publici – Ünnepi kötet Kilényi Géza professzor 70. születésnapjára. PPKE-JÁK, Szent István Társulat Budapest 2006. 599. o., Zlinszky János a Superflua lex? Non loquitur? 2007. évi CVI. tv. és az Alkotmány. Magyar Jog 2007. 12. sz. 724-728. o., Petrétei József: Magyar alkotmányjog I. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2002. 91. o.

60 Vö. Petrétei: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. 15. oldaltól.

61 Kukorelli (szerk.): i.m. 30. o.

62 Uo.

63 A Koncepció vélhetően, ám teljesen helytelenül igazodott ahhoz a politikai akarathoz, amely rövid és tömör alkotmányt követelt.

64 Petrétei: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei című könyve alapján. L. 81-82. o.

65 A Koncepció A végrehajtó hatalom 3. pontjában csak utaló jelleggel és lehetőségként merül fel az ilyen szabályozás.

mennyire legyenek részletesek az egyes rendelkezések. Ebben az összefüggésben egyértelmű a helyzet, mivel a rövid alkotmánnyal nem fér össze részletes szabályozás – fura kivétel a költségvetés megalkotása eljárásának szabályozására vonatkozó javaslat. Az alkotmány tagolásával kapcsolatban megjegyzendő, hogy régi igényt kielégítve – a Koncepció szerint – az alaptörvény elején szerepeltek volna az alapjogok rögtön az „alapvető rendelkezések” után, amely utóbbiból sajnálatos módon kimaradt a gazdasági életre való utalás. Helyeselhető módon megjelent viszont a pénzügyi alkotmány néhány eleme. Kár, hogy a Koncepció nem valódi koncepció, mert ebben az esetben legalább kétféle szabályozási modellt⁶⁶ kellett volna felkínálnia⁶⁷ az alkotmányozónak: pl. a közpénzügyek külön, egységes fejezetben szerepeljenek⁶⁸ vagy sem.

A Koncepciónak a „szabályozás elveivel kapcsolatos általános megfontolások” részével a javasolt szöveg teljesen adekvát, csak a 21. századi demokratikus viszonyok között nem tűnik elfogadhatónak.

2.2. Nem számítva a 63/1995. (VI. 17.) Ogy. határozattal létrehozott Alkotmány-előkészítő Bizottság tervezetét, illetve az arra reagáló tanulmányokat,⁶⁹ az azóta született, főként az addigi alkotmánybírósági és nemzetközi joggyakorlatot is figyelembe vevő alkotmánykonszolidációs javaslatokat, a szakirodalomban többen megfogalmazták már azt az igényt, hogy az Alkotmányt hol, miért és hogyan kellene kiegészíteni, jobbítani. Néhány olyan köztudott példát említenék csak, amelyek az elmúlt években potenciális alkotmányi szabályozási tárgyként felmerültek: pluralitás, tolerancia, társadalmi igazságosság, az állam világnézeti semlegessége, fenntartható fejlődés, társadalmi igazságosság, fogyatékkal élők, idősek jogai, jó közigazgatáshoz való jog, biogenetikai normák, a felhatalmazó klauzulával kapcsolatos tartalmi és eljárási szabályok, a gazdasági alapjogok részletesebb szabályozása, közpénzügyek, az Alkotmánybíróság hatásköre, a mentelmi jog lényeges összetevői, a frakciók, az egyesülési és a gyülekezési jog tartalmi elemei, a házassággal és családdal összefüggő alapvető szabályok, a legfőbb közjogi méltóságok jogállását érintő garanciális szabályok, önkormányzatok, közigazgatás általános alapelvei stb.

A de lege ferenda javaslatok egyrészt annak felismeréséből következhettek, hogy az újabb, különösen a rendszerváltozás után megalkotott alkotmányok a nyugat-európai társaiknál lényegesen terjedelmesebbek. Ennek pedig – például az alapjogok területén – az egyik oka az alapjogok többlépcsős, egymással összefüggő, egymásra ható elismerése és deklarálása volt.⁷⁰

66 Erről l. Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2007. 91. o.

67 Ezt egyébként az eseti bizottság VI. sz. Közpénzügyek munkacsoportja sem tette meg.

68 Vö. Hetei Tibor András: Javaslatok a közpénzügyek alkotmányos szabályozásának megújításához.

AEB/223/2010. 15-17. o.

69 L. pl. a kilencvenes évek közepén publikált „Alkotmányelőkészítő tanulmányokat”: Az Alkotmányelőkészítő tanulmányok kötetei. Sorozatszerkesztő Lamm Vanda, Közgazdasági és jogi Könyvkiadó - MTA Állam- és Jogtudományi Intézete.

70 L. bővebben Drinóczi: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok. 105-107. o., a következő irodalmak feldolgozása alapján: Schmidt Péter: Még egyszer a szociális jogok természetéről. Acta Humana 1994. 14. sz. 6.

o., Takács Albert: A szociális jogok. In Emberi jogok. 796-799. o., Kiss György – Berke Gyula – Bankó Zoltán:

Bevezetés a munkajogba. Justis Tanácsadó Bt. Pécs 2005. 36-39. o., Harmathy Attila: A tulajdonjog alkotmányos védelme. Jogtudományi Közlöny 1989. 5. sz. 217. oldaltól, Világhy Miklós: A szellemi alkotások joga. Tankönyvkiadó, Budapest 1975. 7-11. o., Péteri Zoltán: Az emberi és állampolgári jogok történetéhez.

Jogtudományi Közlöny 1998. 12. sz. 651. o., Julia Häusermann: The Realisation and Implementation of Economic, Social and Cultural Rights. In Ralph Beddard and Dilys M. Hill (ed.): Economic, Social and Cultural Rights, Progress and Achievements. Southampton Studies in International Policy 1999. 58-59. o., Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv, Budapest 2002. 707., 652. o., Ádám Antal: Az alapjogokra vonatkozó alkotmányi rendelkezések továbbfejlesztésének lehetőségei. In Ádám Antal (szerk): Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Hanns Siedel Alapítvány, Budapest 1994. 170.

o., Françoise Dreyfus: Les droits economiques et sociaux dans quelques constitutions récentes. In L’Etat de

Az alapvető jogok „joggá válása” ugyanis úgy ment végbe, hogy az alkotmányokban elismerésre kerültek bizonyos alapvető értékek és elvek, amelyek aztán az alkotmányos állam egészét átható, magatartást irányító szabályokként is funkcionáltak. Hasonló mechanizmus ismerhető fel az alkotmány- és alapjogfejlődés későbbi szakaszában, amikor a szociális vagy kulturális típusú, gazdaságra vagy például a bioetikára vonatkozó jogszabályok bizonyos rendelkezései kerültek alkotmányi szintre. A második világháború után megnőtt a nemzetközi alapjogvédelem szerepe és felelőssége, és e szinten az általános dokumentumok mellett egyes alapjog-csoportok, vagy alapjogok kibontására külön nemzetközi szerződések születtek. A nemzetközi alapjogi dokumentumok kialakulására leginkább az a jellemző, hogy kezdetben nemzeti alapjogi katalógusokból – azaz egy-egy állam alkotmányából – táplálkoztak. A nemzetközi szerződésekben korábban nem ismert jogok kerülnek megfogalmazásra (tipikusan az ún. harmadik generációs jogok), illetve egyes alapjogok (főleg a gazdasági, szociális és kulturális jogok) tartalma részletesebb kibontásra került.⁷¹ A jelenlegi hatásmechanizmusra azonban sokkal jellemzőbb az, hogy a nemzetközi szinten elismert alapjogok hatnak vissza a nemzeti jogrendszerekre, amelyben nem kis szerepe van annak, hogy a nemzeti alkotmánybíráskodás rendszerint zsinórmértéknek tekinti a nemzetközi jogi fórumok irányadó határozatait és ezek indokolását. A nemzetközi dokumentumokban megfogalmazott alapjogok tehát kölcsönhatásban vannak az alkotmányokban meghatározott alapjogokkal. A nemzetközi (és európai közösségi/uniós) szférában kialakított és nemzetközi értelemben alapjogi szintre emelt tartalmi elemek pedig beszivárogtak a kelet-európai államok „újonnan” kialakított új alkotmányaiba.⁷²

Mindezek azt is jelentik, hogy az alkotmánynak nemhogy rövidnek, tömörnek, hanem részletesnek, garanciákat tartalmazónak, a legújabb fejleményeket figyelembe vevőnek, az újabb kihívásokra reagálónak kell lennie. Sólyom László megfogalmazásában: „[…] egy túl rövid, nem részletező alkotmánnyal éppen az alkotmány garanciális szerepe szűkülne össze végletesen, s a várakozással ellentétben, az alkotmány tekintélye is elveszne a létrejött káoszban.”⁷³

2.3. Természetesen az is egyfajta megoldás, amit a Koncepció javasolt: csak a legszükségesebbeket kell alkotmányi szinten szabályozni. Ekkor felmerül a fentebb említett probléma, ráadásul a Koncepció semmivel – sem szakmai, sem politikai érvekkel – nem támasztja alá a rövidségre és tömörségre vonatkozó iránymutatását. Lehet természetesen arra hivatkozni, hogy a majdani jogalkalmazó és/vagy alkotmánybíróság megtölti tartalommal például az egyes alapjogokat a nemzetközi standardok alapján, de ebben a rendes bíróságok eddig nem nagyon jeleskedtek. Másrészt, kérdés, hogy i) az eddigi alkotmánybírósági gyakorlatot miért nem lehetett átfogóan beépíteni a Koncepcióba, milyen érvek szólnak e

droit. Mélenges en l’honneur de Guy Braibant, Éditions Dalloz, Paris 1996. 170. o. L. továbbá Ádám Antal: Az alkotmányi értékek értelmezéséről. JURA 2010. 2. sz. 118. o.

71 Ilyen pl. a faji megkülönböztetés minden formájának kiküszöböléséről szóló nemzetközi egyezmény és a nők elleni megkülönböztetés minden formájának kiküszöböléséről szóló nemzetközi egyezmény, a gyermekek jogairól szóló egyezmény, a migránsok és idegenek jogait szabályozó deklaráció. A munkához való jog területén az ILO alkotott fontos szabályokat. Az ILO-hoz hasonlóan az UNESCO is fogalmazott meg további rendelkezéseket, és a tagállamok sok ilyen dokumentumot fogadtak el, pl. a szerzői jogra vonatkozóan, a kulturális örökség védelmére vonatkozóan háborús konfliktusok esetén, az oktatásban való diszkrimináció elleni tilalom.

72 L. például a szlovák alkotmány 18. §-át (a munka szabadsága), a 35. §-át (foglalkozás, szakképzés megválasztása), a 36. §-át (méltányos, megfelelő munkakörülmények), a szlovén alkotmány 49. §-át (a munka szabadsága), a 66. §-át (a foglalkozás biztonsága), a 74. §-át (a szabad vállalkozás), a litván alkotmány 46. §-át (fogyasztóvédelem), a lengyel alkotmány 66. §-át (biztonságos és higiénikus munkafeltételek). E folyamatban is megjelenik az alkotmányos párbeszéd.

73 Sólyom László az alkotmányozásról teljes beszéd

http://webalkotmany.hu/hir/solyom_laszlo_az_alkotmanyozasrol_teljes_beszed

mellett és ellene, ii) abból miért csak két tárgykörre vonatkozó alapelveket emeltek be,⁷⁴ vagy iii) miért nem történt utalás arra, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatot – a jogfolytonosság és jogbiztonság biztosítása érdekében – ahol lehetséges, követni kell?