Párbeszéd az alkotmányozásról – eljárási legitimitás

Az Alaptörvény legitimitásának kérdését annak elfogadásától számítva érintette a Velencei Bizottság a 621/2011. sz. véleményében,¹¹⁴ illetve a problematikával – eltérő megközelítésekben – több publikáció is foglalkozott.¹¹⁵

2.1. A Velencei Bizottság egyik megállapítása¹¹⁶ az volt, hogy – eljárási szempontból – legitimitásproblémát vethet fel a Nemzeti Hitvallásnak az a kijelentése, hogy „Nem ismerjük el az 1949. évi kommunista alkotmányt, mert egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért kinyilvánítjuk érvénytelenségét”. A Bizottság szerint, ha ennek a megállapításnak jogi következményt tulajdonítunk, akkor az csak ex tunc semmisséghez vezethet, máskülönben elegendő lett volna azt kifejezésre juttatni, hogy a korábbi alkotmányt visszavonják. Ez viszont egyrészt azt eredményezné, hogy az összes korábbi alkotmány alapján kiadott állami

110 Érdemben, alkotmányjogilag értékelhető hasznosítható indokolást sem a Koncepció, sem az Alaptörvény tervezete (T/2627) nem tartalmazott.

111 Eltérő véleményt fogalmazott meg Trócsányi László. L. Trócsányi László: Az alkotmányozás dilemmái.

Alkotmányos identitás és európai integráció. Hvg Orac Kiadó, Budapest 2014. 39-44. o.

112 A választási programban nem szerepelt az alkotmányozás. E megállapítás természetesen a politikai kommunikációban vitatott.

113 A konkrét technikák megítélése (kérdőív, internetes felület a véleményezésre) nem célom, mindazonáltal megjegyzendő, hogy az eljárás mindaddig formális marad, ameddig nincsen visszacsatolás, illetve nem nyilvánosak azok az előkészítő dokumentumok (a vélemények összefoglalása, az azok alapján kialakított alternatívák stb.), amelyekre a döntéseket alapozzák.

114 Opinion on the new constitution of Hungary adopted by the Venice Commission at its 87th Plenary Session (Venice, 17-18 June 2011). CDL-AD(2011)016 (a továbbiakban Opinion)

115 Korábbról l. pl. Chronowski Nóra – Drinóczi Tímea – Kocsis Miklós: Mozaikok, azaz milyen értelmezési kérdéseket vethet fel az alaptörvény? Új Magyar Közigazgatás 2011. 6-7. sz. 10-20. o., Fleck Zoltán – Gadó Gábor – Halmai Gábor – Hegyi Szabolcs – Juhász Gábor – Kis János – Körtvélyesi Zsolt – Majtényi Balázs – Tóth Gábor Attila: Vélemény Magyarország Alaptörvényéről. (Szerk.: Arató András – Halmai Gábor – Kis János) Fundamentum 2011. 1. sz. 61-77. o., Tóth Gábor Attila: Mi van és mi legyen a magyar alkotmányjogban?

Közjogi Szemle 2011. 2. sz. 1-4. o., Fórum rovat (Somody Bernadette, Drinóczi Tímea, Győrfi Tamás) Fundamentum 2011. 1. sz. 47-57. o. Újabban l. Trócsányi: i.m.

116 Vö. az Opinion 35. pontjával.

aktus elvesztené a jogalapját, ami által maguk is érvénytelenné válnának. Másrészt alapot adhatna azoknak az érveknek, amelyek az Alkotmánybíróság – amely ugyan maga is a „nem érvényes” alkotmány alapján került létrehozásra, mégis fontos szerepet játszott Magyarország jogállami fejlődésében – gazdag esetjogának ignorálását szorgalmazzák. Harmadrészt az olyan alkotmányi intézmények is, mint az Országgyűlés, elveszítené a legitimitását, és jogi értelemben nem létezőnek kellene tekinteni, ami viszont jogi paradoxonhoz vezethet, mivel egy illegitim vagy nem létező parlament nem fogadhat el új alkotmányt.

Ugyanezzel a mondattal kapcsolatban – részben a fentiek megismétlésével – a következő kritikát fogalmaztuk meg egy 2011-ben megjelent írásunkban: „E rendelkezés kapcsán utalni szükséges arra, hogy a közjogi érvénytelenség kimondásának következménye egy jogszabály tekintetében az, hogy ahhoz semmilyen joghatás nem fűződhet. Ez tipikus esetben nem csupán magát a jogszabályt, hanem a jogszabály alapján létrejött jogviszonyokat is érinti.

Mivel a konkrét esetben az Alkotmány tekintetében történne meg a közjogi érvénytelenség kimondása – anélkül, hogy pontosításra kerülne az, hogy mit értenek »1949. évi kommunista alkotmány« alatt –, az megkérdőjelezné az összes, az az alapján létrejött jogszabály és közjogi aktus (pl. lezajlott országgyűlési képviselő-választás, önkormányzati választás, főbb kódexek stb.) érvényességét. Szerencsére a preambulum önmaga kísérli meg feloldani e problémát, amikor 1990. május 2-át jelöli meg »hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje kezdetének«. Ezzel az alkotmányozó valószínűleg annak a lehetőségét kívánta kizárni, hogy az érvénytelenség idézett kinyilvánítása azt is jelentse: a 2011-ben 21 éves alkotmánybírósági gyakorlat is zárójelbe kerül.¹¹⁷ Így csak az 1990. január 1-je és május 1-je között hozott határozatok esetében merülhet ez fel. Mindezekkel összefüggésben érdekes a Záró rendelkezések 1-3. pontja, amiben a következők olvashatók: »1. Magyarország Alaptörvénye 2012. január 1-jén lép hatályba. 2. Az Alaptörvényt az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadja el. 3. „Az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a 2. pont szerinti eljárásban, külön fogadja el«. Az alkotmányozó hatalom tehát – pedig az eljárását maga is kialakíthatja¹¹⁸ – érdekes módon arra a hatályos Alkotmányra alapozza a létét és az eljárását, amelynek az érvénytelensége – a fent idézett kitétel értelmezésétől függően – levezethető lenne a hitvallásból. Ez már önmagában is furcsa, kevéssé értelmezhető helyzetet eredményez, mivel az új alaptörvényt az R) cikk (3) bekezdése szerint a hitvallásban foglaltaknak megfelelően kell értelmezni. Ebből viszont csak az következhet, hogy az »1949.

évi kommunista alkotmány« kifejezés semmiképpen nem jelentheti az 1989-ben megreformált, és akkortól hatályos alkotmányt (mivel a hivatkozott rendelkezés ekkor került bele). Ebben az esetben viszont ez a kifejezés az 1989. október 23-ig hatályos alkotmányt jelenti, ami tehát érvénytelen. Emiatt egyrészt visszatérünk a fentebb jelzett problémához, másrészt alkotmánytanilag olyan következtetést kell levonnunk, ami akár nonszensznek is nevezhető. Ezáltal ugyanis az 1949. évi XX. törvény érvényessége »megszakad« 1989.

október 23-ával, és az az alkotmánymódosító hatalom, ami akkor megnyilvánult, erre az érvényességében megszakadt alkotmányra alapította a demokratikus jogállami rendet (l.

eljárási szabályok), amelyre a jelenlegi alkotmányozó hatalom is alapozza saját alkotó aktusát.

Viszont mindez még mindig értelmezhetetlen, mivel a hitvallás szerint az állami

117 Ennek következménye ugyanis számos, ún. „alkotmányos követelmény” formájában megfogalmazott, ám a szövegbe be nem került, közjogi relevanciával bíró megállapítás annullálását is eredményezheti (pl. egészséges környezethez való jog esetében az „elért védelmi szint nem csökkenthető” elv stb.). Ugyanakkor az is igaz, hogy ha érvénytelennek is nyilvánítanák az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatát, nincs akadálya annak, hogy a korábbi gyakorlatban megfogalmazott értelmezések informálisan átkerüljenek az új döntésekbe. Az Alkotmánybíróság pedig a történeti értelmezés módszerét már eddig sem mellőzte, bár általában csak az indokolás alátámasztásához használta, döntést arra nem alapozott.

118 Chronowski Nóra – Drinóczi Tímea – Zeller Judit: i.m. 2. o.

önrendelkezés visszaállta 1990. május 2-án történt meg. Tehát az a rendelkezés, amire az alkotmányozó hatalom magát alapozza, akkor született, amikor nem volt állami önrendelkezés.”¹¹⁹

A kormány a Velencei Bizottságnak a véleményére a következőképpen válaszolt:¹²⁰ a megfogalmazott állítás olyan politikai nyilatkozatnak tekinthető, amely a korábbi alkotmány elfogadásakor fennálló totalitárius rendszer és a szuverenitás de facto korlátozásának elutasítását célozza. E megnyilatkozást a jelenlegi demokratikus és a korábbi kommunista rendszer közötti világos határvonalként kell értelmezni, és mint ilyen nem érinti a hatályban lévő jogi aktusok érvényességét. A kormány szerint ezt az értelmezést erősíti az is, hogy az Alaptörvény a Záró rendelkezések között elfogadásának jogi alapjaként az Alkotmányra utal.

A kritika és a kormány magyarázata közötti különbség a megközelítésben van. Míg a kritikák igazolható – sőt az Alaptörvény által is megfogalmazott¹²¹– jogi érveket alkalmaznak, addig a kormány – ezekkel mit sem törődve, politikai érvkészlettel operál. Ez viszont nem ad valódi választ a jogi kérdésekre. Politikai értelemben a legitimitásdeficitet talán magyarázza, de mivel az Alaptörvény „Magyarország jogrendszerének alapja”,¹²² speciális jogforrás, és a preambulum az értelmezése segédlete,¹²³ ezért a jogi problémákra jogi válaszokat kellene adni, vagy a szöveget átgondoltabban – értő, alkotmányértelmezésben jártas jogalkalmazóként gondolkodva – kellett volna megfogalmazni, esetleg e magyarázatot a javaslat indokolásába lehetett volna foglalni. Utóbbi iránymutatásként szolgálhatott volna az értelmezéshez, és e megoldás a jogi legitimitás-problémát talán csökkentette volna.

2.2. Előzetes és eljárási szempontból értékeli az alkotmányozást a „Vélemény Magyarország Alaptörvényéről” című írás, amely szerzői szerint a folyamatot három szempontból érdemes vizsgálni: formális legalitás, az előkészítés szabályainak betartása¹²⁴ és a szükséges társadalmi és politikai támogatás szempontjából. Mindezekkel összefüggésben az Alkotmány 24. § (5) bekezdésében szereplő – az új alkotmány szabályozási elveinek elfogadására szolgáló – 4/5-ös szabály hatályon kívül helyezésével kapcsolatban megállapítják, hogy e módosítás „az ellenzéki pártokat megfosztotta a tárgyalási pozíciójuktól”,¹²⁵ majd kifejezésre juttatják, hogy legitimitás-csökkentő tényező a referendum elmaradása, illetve az, hogy az „Alaptörvényt kizárólag a kormányzó pártszövetség támogatta, a parlamenti és a parlamenten kívüli pártok elutasították”.¹²⁶

Megállapításaik többségével egyet lehet érteni, kivéve a 4/5-ös szabállyal kapcsolatos véleményüket, ami szerint e szabály 2/3-os alkotmánymódosítással való eltávolítása

„önmagában is alkotmánysértő”.¹²⁷ Az Alkotmány 24. § (5) bekezdés az Alkotmány része volt, annak „elmozdítására” elegendő az alkotmánymódosításra előírt 2/3-os többség. A szabályban foglalt 4/5-öd ugyanis az „új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához”¹²⁸ kellett, vagyis semmi köze nem volt az

119 Chronowski – Drinóczi – Kocsis: i.m. 12-13. o.

120 Position of the Government of Hungary on the Opinion on the new constitution of Hungary adopted by the Venice Commission at its 87th Plenary Session (Venice, 17-18 June 2011). CDL(2011)058 (a továbbiakban Position of the Government) 3. o.

121 L. az R) cikk (3) bek.

122 R) cikk (1) bek.

123 R) cikk (3) bek.

124 A folyamatot kritizálja Somody Bernadette is: „Sem az alkotmányossági, sem a politikai érvek nem bizonyultak elég erősnek ahhoz, hogy komolyan vehető módon alakítsák ki az új alaptörvény megalkotásának eljárását.” Fórum rovat. 47. o.

125 Fleck – Gadó – Halmai – Hegyi – Juhász – Kis – Körtvélyesi – Majtényi – Tóth: i.m. 61-62. o.

126 Uo.

127 Fleck – Gadó – Halmai – Hegyi – Juhász – Kis – Körtvélyesi – Majtényi – Tóth: i.m. 62. o.

128 Alkotmány 24. § (5) bek.

alkotmány megváltoztatásához. A funkciója annyi lett volna, hogy bevonja az ellenzéket az előkészítés folyamatába, mint ahogyan azt a szerzők is megfogalmazzák.¹²⁹