A Bszi. módosítását (2012) követő reakciók

4.1. A Velencei Bizottság 2012. október 12-13-i véleménye⁵⁴ lényegében 10 témakört érintett a módosításokkal kapcsolatban. A végkövetkeztetésében több új szabályt is üdvözölt, főként azokat, amelyek az OBH elnökének elszámoltathatóságát növelték, jogkörét szűkítették, az OBT-jét ezzel szemben növelték. Két alapvetően problematikus területet jelölt meg: i) a bírák nyugdíjazását, amivel kapcsolatban sürgette a vonatkozó határozat [33/2012. (VI. 16.) AB határozat] végrehajtását; ii) az ügyáthelyezést, amelynek a szabályozása sérti a törvényes bíróhoz való jogot, és így a jogbiztonság elvébe ütközik.

4.2. Kifogás tárgya volt az „OBT által meghatározott elvekre” vonatkozó új szabály, mivel ezek kötőereje kétséges, figyelemmel egyrészt az „elvek” szóra, másrészt arra, hogy az OBH elnökét nem kötik ezek, csak „figyelembe veszi” azokat. A Kormány⁵⁵ szerint azonban ez a jogszabályi megfogalmazás világosan kötelezi az OBH elnökét az OBT által meghatározott elvek figyelembe vételétre, és az indokolásában be is kell mutatnia azok alkalmazását.

Mindezek pedig alkalmasak arra, hogy az elvek megfelelően alkalmazást nyerjenek.⁵⁶

elnökének az OBH működése során e körben hozott határozatait és eljárási határozatait. (6) Az OBH elnöke a közérdeklődésre számot tartó határozatairól sajtóközleményt készít.

53 A törvényt az Országgyűlés a 2012. július 2-i ülésnapján fogadta el.

54 Vélemény2 (Opinion nr. 683/2012)

55 CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary’s Comments on the Draft Opinion on the cardinal Acts on the judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 (2012. október 15.), http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2012)072-e

56 CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary’s Comments 3. o. 4. pont.

A Velencei Bizottság utalt arra, hogy az OBT által meghatározott elveknek nem csak a bíróságok kijelölésére kell vonatkoznia, hanem az áthelyezendő ügyek kiválogatására is.

Ilyen, az OBH elnökére is kötelező elvet az OBT törvényi felhatalmazás hiányában nem tud megalkotni. Nincsenek tehát objektív kritériumok arra nézve, hogy az áthelyezendő ügyek hogyan kerülnek kiválogatásra. A magyar hatóságoknak azonban az volt a véleményük, hogy ilyen objektív kritériumok nem dolgozhatóak ki, és csak a „küldő” bíróság elnöke tudja megítélni azt, hogy az ügyet át kell-e tenni vagy sem, figyelemmel az ügy sajátosságaira, a munkateherre és a munkaerőre.⁵⁷

A Velencei Bizottság szerint a kívánt jogorvoslati lehetőség is csak részlegesen került kialakításra, mert csak az OBH elnöke határozataira vonatkozik, és a felülvizsgálat a mérlegelési jogkörben hozott döntések esetében csak akkor nyílik meg, ha az OBH elnöke az irányadó jogszabályokat megsértette. Az OBT által meghatározott elvek pedig nem tartoznak ebbe a kategóriába.⁵⁸ A Kormány ezzel sem értett egyet, mivel a korlátozás csak a mérlegelési jogkörben hozott döntésekre vonatkozik, az elveknek való megfelelésre nem. Ezek betartását pedig a Kúria vizsgálhatja, mivel azok jogilag kötelezőek az OBH elnökére, és ha azoktól eltér, jogszabálysértést követ el, ami a döntése megsemmisítéséhez vezethet. Másrészt, a Kúria – szervezetrendszerben elfoglalt helye miatt – nem képes megítélni a munkateher kérdését, mivel arról nincs információja.⁵⁹

A Velencei Bizottság továbbra is szorgalmazta az OBT által meghatározott elvek kötelező erejének törvényben való kifejezett rögzítését.⁶⁰ Kifogásolta a közlés helyét (honlap és nem az érintett értesítése), illetve a nyolc napos határidőt, figyelemmel arra, hogy a mulasztása miatt igazolási kérelemnek nincs helye.⁶¹ A Kormány szerint azonban ésszerű azt feltételezni, hogy a felek vagy képviselőik az OBH elnökének döntéséről a honlapon tájékozódnak.⁶²

4.3. A Vélemény2-ben a Velencei Bizottság további olyan szabályozási pontokat is megjelölt, amikkel szerinte foglalkozni kell: a jogegységi eljárás bizonyos szabályai, az OBH elnökének

„szükség szerinti” indokolási kötelezettsége, az OBH elnöke helyettesítése, az OBT elnöki tisztégének betöltési ideje, az OBH elnökének jogköre a bírói álláspályázatokkal kapcsolatban, a pályázatokkal összefüggő jogorvoslat, az áthelyezés, az OBT összetétele.⁶³ A Kormány lényegében ezekre koncentrálva indítványozta 2012. október 15-én az Bszi. és a Bjt. egyes rendelkezéseinek az utólagos normakontrollját. Ennek az az érdekessége, hogy i) a felülvizsgálni kért módosítás előterjesztője is a Kormány (közgazgatási és igazságügyi miniszter) volt, ii) a felülvizsgálni kért módosításra a Velencei Bizottság általi javaslatok vezettek, iii) az indítvány majdnem a teljes módosítás felülvizsgálatát kérte kiegészítve néhány olyan Bjt. vagy Bszi. rendelkezéssel, amelyet a módosítás közvetlenül nem érintett, iv) a Kormány a jogállamiság elvét, a bírói függetlenséget, illetve a sarkalatosságra vonatkozó alaptörvényi rendelkezéseket jelölte meg viszonyítási pontként. A Kormány nem kérte viszont az OBH elnökének ügyáthelyezési jogosítványára vonatkozó szabályok vizsgálatát.⁶⁴ Ennek talán az volt az oka, hogy akkor még a „főszabály” az Ár. 11. cikkének a részét képezte, (az Ár. részleges megsemmisítésére 2012 decemberében került sor), és a politikai döntéshozó az Ár.-t alkotmányi szintű jogforrásként kezelte.

57 Vélemény2, 69-72. pontok. L. még a CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary’s Comments 2-3. o.

1. pont.

58 Vélemény2, 65. pont.

59 CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary’s Comments 3. o. 4. pont.

60 Vélemény2, 66. pont.

61 Vélemény2, 67. pont.

62 L. még a CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary’s Comments 3. o.

63 Vélemény2, 18. o. 93. pont.

64 Így ez az Alkotmánybíróság határozat a vizsgált téma szempontjából nem központi tényező, az említése azonban mindenképpen indokolt.

Az AB a döntését [13/2013. (VI. 17.) AB határozat] 2013. június 11-én hozta meg, és egyrészti (i) „sarkalatossági” probléma miatt semmisített meg szövegrészeket a Bszi.-ben és a Bjt.-ben. Másrészt (ii) hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg a Bjt.-vel kapcsolatban: nem szabályozta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szereplő jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó jogbiztonság követelményének megfelelően, hogy az OBH elnöke és a Kúria elnöke milyen esetkörökben, milyen indokok alapján nyilváníthatja eredménytelennek az olyan bírói álláshelyre kiírt pályázatot, amelyre több érvényes, és a bírói tanácsok által rangsorolt pályázat is időben beérkezett. Harmadrészt (iii) hivatalból eljárva jogállamiságból fakadó alkotmányos követelményt állapított meg: „az OBH elnöke azokat a személyzeti jellegű intézkedéseket tartalmazó határozatait, amelyekkel szemben jogorvoslatnak van helye, köteles okszerűen, az érintett jogorvoslathoz való jogára is figyelemmel megindokolni”; iv) a többi rendelkezés vizsgálatát el- vagy visszautasította. A döntéssel tehát alkotmányossági szempontú igazolást nyert az, hogy néhány szabálytól eltekintve (amelyekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság döntését egyetértéssel lehet fogadni) a bírósági reform – függetlenül a Velencei Bizottság Vélemény2-ben megfogalmazott álláspontjától – megfelel a jogállamiság követelményeinek.

A Véleményben és a Vélemény2-ben megfogalmazott alapvető problémáról, vagyis az ügyáthelyezésről azonban az alkotmánybírósági határozat – indítvány hiányában – nem szólt.

Ezen a ponton úgy tűnik, hogy e hiány az e döntés meghozatalának időpontjában (2013.

június) már irrelevánsá vált, figyelemmel az Alaptörvény negyedik (2013. április) és a tervezett ötödik módosítására, illetve az Országgyűlés által a 2013. július 5-i ülésnapján elfogadott, és 2013. július 12-én kihirdetett 2013. évi CXXXI. törvényre.

Konkrét ügyben azonban továbbra is felmerül(t) az OBH ügyáthelyezési jogosítványa, amellyel az Alkotmánybíróság a 36/2013. (XII. 5.) AB határozatában – 2012. április 5-én benyújtott alkotmányjogi panaszok okán – foglalkozott is.⁶⁵

4.4. Időközben – azaz a Kormány által indítványozott normakontroll (2012. október) és a döntés meghozatala (2013. június) között – zajlott az Ár. alkotmánybírósági értékelése, aminek eredményeként⁶⁶ 2012 decemberében az AB – többek között – hatályon kívül helyezte az Ár. tisztességes eljárásra vonatkozó 11. cikkének (3) és (4) bekezdését.

IV. Az Ár. megsemmisítését követő reakciók és Alaptörvény-módosítások 1. A negyedik módosítás

1.1. Az alkotmánymódosító hatalom az Ár. részleges megsemmisítésével kialakult – számára sérelmes – helyzeten⁶⁷ gyorsan javított: az Alaptörvény negyedik módosításával az ügyáthelyezési jogkört kissé megváltozott szöveggel az Alaptörvény részévé tette 2013.

április 1-jei hatállyal. Az OBH elnökének az ügyáthelyezési jogosítványa így más lett, mint ami az Ár.-ban szerepelt, mivel nem tartalmaz feltételt („mindaddig, amíg”), ami a szabályt állandó jellegűvé teszi, és így nemhogy ellentmond a Velencei Bizottság álláspontjának, de tovább fokozta a törvényes bíróhoz való jog sérelmét is. Ezt az álláspontot foglalták el 2013 februárjában és áprilisában a civil társadalomnak azok a szereplői, akik (jogos) aggodalmukat fejezték ki a negyedik módosítás tartalmával – ideértve természetesen az

65 L. a IV. 3. pontban.

66 45/2012. (XII. 29.) AB határozat. ABH 2012. 347. A határozat ismertetését, kritikáját és értékelését l. Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról. JEMA 2013. 2. sz.

67 L. a negyedik fejezetet.

ügyáthelyezési és tágabb összefüggésben az OBH elnökének jogosítványaival – kapcsolatban.⁶⁸

Ár. 11. cikk

(3) Az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, az Országos Bírósági Hivatal elnöke bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki.

Alaptv. 27. cikk (4) Az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése és a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése érdekében sarkalatos törvényben meghatározottak szerint az Országos Bírósági Hivatal elnöke sarkalatos törvényben meghatározott ügyek tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki.

Mindazonáltal az új szövegből következően az áthelyezhető ügyeket és az áthelyezés módját sarkalatos törvényben kellett szabályozni, ami a Velencei Bizottság általi követelménynek részben akár meg is felelhet.⁶⁹ Feltéve, természtesen, ha a Bszi. szabályait is kiigazították volna: objektív kritériumok mind a bíróság kijelölése, mind az ügyek kiválasztása szempontjából, az OBT által meghatározott elvek kötelező ereje, esetleg szempontok törvénybe foglalása stb. Ilyen törvényi szabályozás azonban nem készült; helyette a 2013. évi CXXXI. törvény került elfogadásra, ami 2013. augusztus 1-i hatállyal hatályon kívül helyezte az ügyáthelyezési szabályokat.

1.2. Időközben azonban a negyedik módosítással összefüggésben megmozdult civil társadalom véleményei mellé Martonyi János külügyminiszter kérésére 2013. május 1-jére szakértői véleményt készített Francis Delpérée, Pierre Delvolvé és Eivind Smith.⁷⁰ A szakértői vélemény végén a negyedik módosítás rendelkezéseit a szerzők három csoportba foglalták: i) a összhang az európai normákkal és standardokkal vagy azokkal való összeegyeztethetőség;

ii) összhang az európai normákkal és standardokkal vagy azokkal való összeegyeztethetőség, amennyiben a normát megfelelőn értelmezik; iii) támadhatóság az európai normák és standardok kapcsán. Az ügyáthelyezést a második csoportba sorolták a következő feltétellel:

„amennyiben az ügyek áthelyezése egy bíróságról egy ugyanolyan bíróságra objektív kritériumok alapján történik”. Ez a kitétel kétséget kizáróan azonos a Velencei Bizottság véleményével, amivel kapcsolatba a Kormány álláspontja elutasító volt, mivel szerinte ilyen kritériumok nem állapíthatóak meg, mert csak a bírósági vezető van olyan helyzetben, hogy felmérje az áthelyezés szükségességét. A szakértők az ügyáthelyezés szabályozásának új alaptörvényi rendelkezései értékelésekor az Egyezményhez viszonyítottak. A cél legitimitásának megállapítása mellett felhívták a pártatlanságra vonatkozó esetjogi megállapításokat (szubjektív és objektív kritérium), majd jelezték, hogy a kérdéskört az EU Bírósága is hasonló elvek szerint vizsgálja. A szakértők vélemény szerint az esetjogban kidolgozott objektív pártatlanság követelményét sértheti az Alaptörvény új 27. cikkének (4) bekezdése. Ennek elkerülése érdekében javaslatokat fogalmaztak meg: i) sarkalatos törvény pontosítsa a kritériumokat (vö. a Velencei Bizottság véleményeivel); ii) ügyek meghatározott körére való korlátozás. Végezetül kifejtették, hogy az európai normákkal és standardokkal való tényleges megfeleltethetőséget csak e törvény tartalma vizsgálatakor lehet majd megállapítani.

68 L. erről Main concerns… 6. o., illetve lényegesen részletesebben Amicus Brief 68-70. o.

69 Vélemény (Opinion 663/2012), 91. pont.

70 Elérhető itt: http://meltanyossag.hu/content/files/Szakv%C3%A9lem%C3%A9ny.pdf. 57-61. o.