1. Az állami szuverenitás kifejezi a „végső döntési” képességet, de az változó nemzetközi kapcsolatok és az integráció világában e döntéseket nem az állam egyedül, hanem bizonyos esetben másokkal együtt hozza meg. A döntési potenciál tehát több helyen (szubnemzeti, nemzeti, szupranacionális és nemzetközi szinten), illetve több szereplővel jellemezhető. E döntések tere, kiterjedése tehát folyamatosan alakulóban, formálódásban van, amiben a párbeszédnek fontos szerepe és feladata van. A többrétegű rendszerekben a párbeszéden keresztül alakul ki a „társadalom” irányítása. Az integrációkban az együttműködés jelentősége a nem állami szintű hatáskörgyakorlásoknál nagyobb (hatáskörök együttgyakorlása), az át nem engedett nemzetállami szintű hatáskörgyakorlásnál pedig a döntéshozatal az együttműködés eredménye által (nemzetközi kötelezettségek, uniós szabályok, bírósági döntések) befolyásolt. Az államon belüli főhatalmat megtestesítő kompetenciák csökkennek, azok tartalma és gyakorlása meghatározott és befolyásolt, de az állam olyan kompetenciákat is gyakorolni tud, érdekeket érvényesíthet – másokkal közösen – amelyre korábban nem volt képes. Az állami szuverenitás egyik tartalmi elemét adó főhatalom tehát nem (így maga az állami szuverenitás fogalma sem) statikus, hanem dinamikus. Az állami szuverenitást tehát nem lehet akként felfogni, hogy az vagy van, vagy nincs, mivel az kompetenciák összessége, aminek bármilyen szinten történő aktív gyakorlása maga az állami szuverenitás kifejezése és gyakorlása. E megjelenés esetén pedig minden állam igényt tarthat arra, hogy a nemzetközi közösség más tagjai elismerjék és tiszteletben tartsák ezt az állami szuverenitást: az együttgyakorlás során az átruházott hatáskörökből fakadó korlátokat (ami megjelenhet az alkotmányos hagyományokban vagy identitásban, vagy pedig a jogrendszerek pluralizmusában is), az állam véleményét, álláspontját; a nem átruházott hatáskörökben pedig az állami döntés autonómiáját (ami tehát a többszintű együttműködés és az alkotmányos berendezkedés miatt már alapvetően befolyásolt). Ennek pedig oka az, hogy az állami szuverenitás dinamikus, megváltozott alakban van jelen, és ez különösen igaz a főhatalom (hatáskörök) gyakorlására is, amely együtt erősíti egymást a párbeszéd szükségességével.
Kiderült ugyanis, hogy a párbeszéd mindenütt jelen van és működik: a bírósági párbeszédben (migráció, inspiráció), az összehasonlító jog fontosságában (annak gyakorlása milyenségében), a jogalkotásban, a vélemények kérésében (utóbbi független a motivációtól).
Egyik cselekvés sem minősül korlátozásnak, maximum önkorlátozásként értelmezhető, különösen amiatt, mert saját döntésen múlik az alkalmazás vagy a releváns rezsimben való részvételről szóló döntés.
Ez a realitás, az állam ezekben a tevékenységekben saját elhatározása alapján, a jól felfogott érdekében vesz részt, lényegében az olyan egyenlőség/megfelelő szabályozottság alapján, amelynek a meghozatalában ő is közreműködik, vagy magára nézve a csatlakozáskor kötelezően elismer. Az állam szuverenitása tehát a megosztott/együttgyakorolt hatáskörök
136 Vö. D. Tóth megoldási javaslatával. D. Tóth Balázs: A közhatalom magánosításának veszélye. In Chronowski Nóra (szerk.): Per Pedes Apostolorum. Tanulmányok Petrétei József egyetemi docens 50. születésnapjára.
PAMA Könyvek 2008. 202. o. D. Tóth Balázs szerint az alkotmánynak kell meghatároznia, hogy mely kompetenciákat zár ki a magánosításból, illetve a bíróságok feladata lesz a határok megvonása.
137 Ez tulajdonképpen a nép bevonása, és Paczolay által az összegzésben (i.m. 335. o.) felvetett legitimitás hiányra adott válasz.
138 L. a tizedik fejezetben.
jellegében teljesedik ki az integrációkban/nemzetközi együttműködésekben; az államon belüli kiszervezéseknél pedig a megfelelő jogalkotási keret és garancia kiépítésében és abban, hogy az állam bármikor képes visszavenni és gyakorolni az átadott kompetenciát. Mindezek hiányában alkotmányellenes a kiszervezésre vonatkozó döntés, ami végső soron elvezethet az állami szuverenitás, azaz főhatalom – ám itt is csak egy részének – ténylegesen más általi korlátozásához, de ennek kicsi az esélye, ha működnek a demokratikus ellenőrző mechanizmusok: a politikai felelősség a választásokon, az egyéb felelősségi formák, a független bíróság, az alkotmánybíráskodás stb.
2. A fentiek alapján tehát leírható az állami szuverenitás az alkotmányos demokráciában.
Megállapítható, hogy az állami szuverenitás fogalma létezik, de a tradicionális tartalma nem tartható, a fogalmi elemei és így főbb jellemzői is átalakultak. Mindezeket figyelembe véve egyértelmű, hogy mindenképpen új állami szuverenitás fogalom kialakítására lenne szükség, illetve annak új tartalmat és jellemzőket kellene adni.
A mai állami szuverenitás természetét alapvetően a főhatalom gyakorlásának az új módja és szintjei határozzák meg. A mindkét irányba történő főhatalom, azaz hatáskör együtt-gyakorlás elemei és azok jellemzői az alábbiak. i) Az első lépés a hatáskör-„átadás”: az állam másokkal együtt kívánja ellátni a feladatát, vagy azt mások által kívánja elláttatni, mert így hatékonyabb, jobb megoldásokhoz jut. ii) Mindennek a következmény az, hogy az állam meghatározott hatásköröket „együtt-gyakorol” másokkal, vagy a más általi gyakorlást jogi eszközökkel kontrollálja. iii) Az állam az esetleges integrációs hatásköri súrlódásokat aktív párbeszéddel oldja fel a következő súrlódás kialakulásáig, amikor is hasonlóan jár el. iv) Az állam a különféle hatáskörök gyakorlásakor a megfelelő megoldások megtalálásához kikéri mások véleményét, amit vagy megfogad, vagy nem (ennek jogi megítélése eltérő lehet a véleményező szerv jogi státusa miatt). Ennek gyakorlati megvalósulása a párbeszéd és a konzultáció.139 Mindezek kezdete tehát az önkorlátozás, és a vége, azaz a főhatalom (hatáskörök) gyakorlásának célja a társadalom irányítása érdekében a hatékonyabb és a legmegfelelőbb(nek tűnő) feladatellátás.
Az állami szuverenitás jellemzőinek leírása során fontos a tényleges helyzet figyelembe vétele is: az állami szuverenitást használják, arra hivatkoznak, azt gyakorolják, az abba beleértett hatalom létező. Az állami szuverenitás megnyilvánulási formája ma már inkább az alkudozás, a tárgyalás, az együttműködés, a párbeszéd, a nemzetközi közösség tagjaként a megérdemelt elismertség.140 Mindezek szükségesek ahhoz, hogy a nemzetközi közösség tagjai az államot szuverénnek tekintsék, azaz aktív részvétel kell ahhoz, hogy az állami szuverenitás gyakorolható és „megvédhető” legyen. Az állami szuverenitás forrását az nép- és a jogszuverenitással való összefüggése és kölcsönös függősége jelenti.
Az állami szuverenitás tehát státus, hatáskörök és – a megjelenítés szintjén – szimbólumok összessége. Az állami szuverenitás létezik, ha az leírható a következő jellemzőkkel. i) Tényhelyzetet jelöl, realitásigénnyel rendelkezik, jogilag releváns. ii) Működésében jellemzi az önkorlátozás, de ez nem egyedüli jellemzője, és nem az állami szuverenitás megnyilvánulásának egészére vonatkozik. iii) A nemzetközi kapcsolatokban önként, az
139 L. az első és a tizedik fejezetet.
140 Zick: i.m. 256. Ebben az összefüggésben pedig fel sem merül az, hogy az egyes alkotmánybíróságok szuverenitásvédő álláspontot tennének magukévá. L. pl. „Jóllehet a közösségi jog elsőbbségének erős, szuverenitás-központú korlátozásáról van szó, amely„európai” nézőpontból bírálható, az azonban tiszteletet érdemel, hogy a Trybunał Konstytucyjnya lehető leghamarabb világossá tette álláspontját.” Fazekas Flóra: A magyar Alkotmánybíróság viszonya a közösségi jog elsőbbségéhez az egyes tagállami alkotmánybírósági
felfogások tükrében (PhD Értekezés, Debrecen: 2009),
http://ganymedes.lib.unideb.hu:8080/dea/bitstream/2437/97185/4/ertekezes.pdf. Ha ugyanis az ilyen álláspont elfogadható lenne, akkor az állam (alkotmánybíróság, ami állami szerv) saját maga ellen (együtt-gyakorolt hatáskörök) védené magát.
egyenlőség alapján vesz részt. iv) A nemzetközi rezsimekben hatékonyan fellépni képes, erre részvételi lehetősége és képessége van, ami okán más államok az állam szuverenitását elismerik. v) A hatáskörgyakorlásnak alkotmányjogi forrása és célja van, illetve az az együttműködésekben pozitív és proaktív karakterrel rendelkezik. iv) Az állam együttműködésre, párbeszédre kész és hajlandó, mindezekre nyitott, önálló döntési képességgel rendelkezik, amely azonban több tényező által meghatározott (pl. jogi kötöttségek).
V. Összegzés
Az állami szuverenitás felfogásának a 21. századi integrációkban való részvételéből fakadó újszerűsége tehát a következő tényezőben ölthet testet: az állami szuverenitás felségjogok összessége, amely konkrét hatáskörökben jelenik meg; a nemzetközi rezsimekben való hatékony fellépés, részvétel képessége; pozitív és proaktív karakter. Az állami szuverenitás ilyen felfogása alapján az integrációs folyamatokban nem a szuverenitás korlátozásáról vagy annak elvesztéséről van szó, hanem az egyes eddigi állami hatáskörök átengedéséről, másokkal együtt történő gyakorlásáról, mégpedig éppen annak érdekében, hogy az állam az új kihívásoknak meg tudjon felelni. Az állam szuverenitása nem szűnik meg, csak átalakul, és – hasonlóképpen a jogrendszerhez – több szintűvé válik, de a (nemzet)államtól nem szakad el.
Mivel az állami szuverenitás eme új fogalmának egyik jellemzője az együttműködés, e fejezetben kimutattam, hogy ebben az együttműködésben az alkotmányos párbeszédnek milyen szerepe lehet. A létező alkotmányos dialógusok pedig igazolni látszanak az állami szuverenitás fentiekben kifejtett új felfogását.
3. fejezet – Alkotmányos párbeszéd és hatalommegosztás
Az eredetileg a common law államokból kiinduló, aztán metaforaként máshol is átvett alkotmányos párbeszéd lényege az egyes alkotmányi rendelkezések jelentéstartalmáról való döntés egy olyan folyamatban, amelyben több szereplő is részt vesz.1 Ezek a szereplők a törvényhozó hatalom, amely a jogalkotó tevékenysége során értelmezi az alkotmányt és az alapjogokat, illetve az a szerv – amely lehet alkotmánybíróság (az ún. erős felülvizsgálati modellekben) vagy bíróság (az ún. puha felülvizsgálati modellekben) –, amely elbírálja, hogy a jogalkotói (és adott esetben jogalkalmazói) aktus az alkotmánynak megfelelő tartalmú-e, vagy annak megfelelő eljárási szabályok megtartásával jött-e létre. Az így kialakított tartalommal a törvényhozó hatalom vagy egyetért, vagy nem. A felülvizsgálati modelltől függően a bírósági döntést a törvényhozó rendes jogalkotási eljárással felülbírálhatja, így olyan tartalom tulajdonítható adott alapjognak, amelyet a parlament meghatároz, majd arról megint dönthet a bíróság az eléje kerülő konkrét eset kapcsán (puha felülvizsgálati modell);
vagy az alkotmánybírói döntést (erős felülvizsgálati modell) a törvényhozó szervben megnyilvánuló politikai hatalom vagy elfogadja, vagy nem, és azt – ha lehetősége van rá – az alkotmánymódosító hatalommal élve írja felül. Ebben az esetben az alkotmány az alkotmánybíróság döntésében megnyilvánuló értelmezési tartalommal ellentétes, vagy annak meg nem felelő szövegszerű kiegészítést kap.
Az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíráskodást végző szerv közötti kapcsolat felveti a hatalommegosztás kérdését,2 azaz azt, hogy a két hatalmi tényező kapcsolata hogyan értelmezhető az alkotmányos demokráciában, különös tekintettel arra is, hogy a viszonyuk hasonlatosnak látszik ahhoz az alkotmányos párbeszédhez, amely a puha felülvizsgálati rendszerek sajátjának tűnik. Érdemes áttekinteni e modelleket annak érdekében, hogy megállapítást nyerjen: vajon ez a hasonlatosság csak látszólagos-e, és az egyikben sikeresnek minősülő megoldás („jelzés”) vagy elméleti kategorizálás (jogi és politikai alkotmányosság szembeállítása) eredményre vezet, a másikban viszont nem feltétlenül. A két említett felülvizsgálati modell két eltérő (common law és kontinentális) jogrendszer3 válasza az alkotmányosság és az alapjogvédelem biztosítására, de nem csak ezek a modellek léteznek.
Ezért érdemes vizsgálni, hogy az új modellek hogyan és miért alakultak ki, amivel összefüggésben majd láthatóvá válik: a magyar alkotmánybíráskodás illeszkedik-e a kibontakozó trendekbe. E fejezetben ezekkel a kérdésekkel foglalkozom először, majd értelmezem a hatalommegosztást, pontosabban a hatalmi ágak elválasztását az említett két hatalmi tényező vonatkozásában. Igazolom, hogy bár az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíráskodást végző szervek nem minősülnek hatalmi ágnak, a köztük levő kapcsolatot a hatalmi ágak elválasztása logikájának megfelelően indokolt felfogni, azaz azoknak az alkotmányi feladataik ellátásában úgy kell a bizalom alapján – egyfajta alkotmányos párbeszédben – együttműködniük, hogy mindeközben a kontroll-, a korlátozó és a védelmi funkciójukat is ellátják. Az ilyen alkotmányos párbeszéd sikerének azonban megvan a maga demokratikus feltétele.
1 L. az első és a második fejezeteket.
2 A magyar Alkotmánybíróság is hatalommegosztási kérdésként kezelte az alkotmányellenes alkotmánymódosítások ügyét. L. a 61/2011. (VII. 13.). AB határozatot.
3 Az alkotmány és az alapjogok védelme érdekében tehát biztosítani kell a jogrendszer egységét, azaz azt, hogy abban ne legyenek alkotmányellenes vagy meghatározott elvekbe, nemzetközi vagy szupranacionális szabályokba ütköző jogi normák. Ezt az alkotmányos demokráciák a bírói felülvizsgálatnak nevezett modellekkel valósítják meg, amely tevékenység lényegében az alkotmánybíráskodásnak felel meg azzal kiegészülve, hogy olyan államokban is létezik, ahol nincsen írott alkotmány, vagy a szabályok, amelyekben a védendő értékek megfogalmazásra kerültek, nem alkotmányi szinten helyezkednek el, vagyis velük összefüggésben nem lehet alkotmánybíráskodásról beszélni.