Többszintű alkotmányosság működésben – alkotmányos párbeszéd Magyarországon Akadémiai doktori értekezés Drinóczi Tímea Pécs 2015

(1)

Többszintű alkotmányosság működésben – alkotmányos párbeszéd Magyarországon Akadémiai doktori értekezés

Drinóczi Tímea

Pécs 2015

(2)

Tartalom

Bevezetés – az alkotmányos párbeszéd létéről, létjogosultságáról és felhasználhatóságáról ... 9

I. Miért? Az alkotmányos párbeszéd vizsgálatának indokoltsága ... 9

II. Hogyan? Az alkotmányos párbeszéd felhasználhatósága ... 10

III. Mit? A vizsgálat tárgyainak meghatározása, amelyek az alkotmányos párbeszéddel leírhatók ... 13

IV. Milyen eredménnyel? A folyamatok alkotmányos párbeszédként való vizsgálata eredményei, és annak megállapítása, hogy a feltárt problémák az alkotmányos párbeszéddel orvosolhatóak-e ... 18

Első rész – Alkotmányos párbeszéd és elméleti konstrukciók ... 20

1. fejezet – Az alkotmányos párbeszéd-elméletek ... 20

I. Az alkotmányos párbeszéd kialakulása és alkotmányelméleti hatása ... 20

1. Az alkotmányos párbeszéd intézményes létrehozatala... 21

2. Az alkotmányos párbeszéd hatásai ... 22

II. Az alkotmányos párbeszéd-felfogások – középpontban a bíróságok ... 23

1. A kezdeti elméletek a kanadai Alapjogi Charta tapasztalatai alapján, és ennek kritikái ... 23

2. Az „intézményi párbeszéd” elmélete ... 26

III. Az alkotmányos párbeszéd-elmélet továbbfejlesztett változatai... 26

1. A többszereplős párbeszéd elmélet ... 27

2. A jogalkotóra koncentráló kiterjesztett párbeszéd-konstrukciók ... 27

3. A föderatív dialógus elmélete ... 28

4. A blogok, mint az alkotmányos párbeszéd elemei ... 29

IV. Az alkotmányos párbeszéd normatív megközelítése a kontinentális államokban ... 29

1. Az alkotmányos párbeszéd fogalma, célja, megjelenési formái ... 29

2. A megjelenési formák – szabályozási szint ... 32

2.1. A „kötelező” törvényalkotás esetei ... 33

2.2. Az alkotmánybírósági döntések hatásai ... 33

2.3. A „jogilag nem-kötelező” jogalkotás... 34

2.3.1. Ombudsmanok és NGO-k ... 34

2.3.2. A Velencei Bizottság ... 35

2.3.3. EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodája (OSCE ODIHR) ... 39

2.4. Államfői aktusok ... 40

2.5. Szabályozási megoldások átvételei... 41

3. A megjelenési formák – bíróságok szintje ... 41

4. A megjelenési formák – precedensek... 44

V. Az alkotmányos párbeszéd-elméletek mint jogtudományi kutatási témák és modellek ... 48

1. Kutatási témák ... 48

2. Az alkotmányos párbeszéd mint kutatási modell ... 48

VI. Összegzés ... 49

2. fejezet – Az állami szuverenitás újraértelmezése ... 53

I. Az állami szuverenitás tanulmányozásának indokai ... 53

II. Az állami szuverenitásra vonatkozó álláspontok és kritikájuk... 55

III. Az állami szuverenitás jellemzői a 21. század integrációs és globalizált világában ... 61

1. Az állami szuverenitás értelmezési keretei ... 61

2. Szuverenitások – az együttes létezés realitása ... 62

3. Az integrációk indokai és következményei ... 64

3.1. Nemzetközi integrációk és állami szuverenitás ... 64

3.2. Uniós integrációk és állami szuverenitás ... 67

3.3. Alkotmányos identitás, hagyományok, mint az állami szuverenitás lehetséges tartalmi elemei ... 68

3.4. Röviden a magyar vitáról és a folyamatok értékeléséről ... 71

4. A kiszervezés ... 72

IV. Az állami szuverenitás – új megközelítésben ... 74

V. Összegzés ... 76

3. fejezet – Alkotmányos párbeszéd és hatalommegosztás ... 77

I. Az alkotmányos párbeszéd és a felülvizsgálati modellek... 78

1. Az tradicionális felülvizsgálati modellek ... 78

1.1. A puha felülvizsgálati modell ... 78

1.2. Az erős felülvizsgálati modell ... 80

2. Az erős és a puha alapstruktúra felülvizsgálati modellek ... 81

3. A felülvizsgálati modellek implikációi és a következtetések ... 82

(3)

II. Az alkotmányos párbeszéd a konstituált hatalmak (alkotmánymódosító, törvényhozó hatalom és

alkotmánybíráskodás) között ... 85

1. A konstituált hatalmak a hatalommegosztás rendszerében ... 85

1.1. A hatalmi ágak és a hatalmi tényezőként szereplő alkotmányos szervek ... 85

1.2. Az alkotmányozó hatalom és a konstituált hatalmak (alkotmánymódosító hatalom, törvényhozó hatalom és alkotmánybíráskodás) ... 87

1.2.1. Az alkotmánymódosító, a törvényhozó hatalom és az alkotmánybíráskodás egymáshoz való viszonya ... 87

1.2.2. Az alkotmányozó hatalom és alkotmánymódosító hatalom megkülönböztetése elleni érvek cáfolata ... 88

1.2.3. „Hatalommegosztás” az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíróság között ... 91

2. A hatalommegosztás, az egyensúly és az alkotmányos párbeszéd ... 94

III. Következtetések ... 96

Második rész – Az alkotmányos párbeszéd működési mechanizmusai Magyarországon ... 97

4. fejezet – Alkotmányos párbeszéd és alkotmányozás ... 97

I. Alkotmány, alkotmányozás, legitimáció ... 97

1. A jogi értelemben felfogott alkotmány és funkciói ... 97

2. Az alkotmányozás és a legitimáció ... 100

2.1. Az alkotmányozó hatalom ... 100

2.2. A legitimitásnak az alkotmányozási eljárásra és alkotmányra vonatkoztatott fogalmai ... 101

3. A demokratikus alkotmányozási eljárás legitimáló hatása ... 103

4. Összegzés ... 105

II. Az új magyar alkotmány koncepciója ... 106

1. Az alkotmány: „élő keret” (?) ... 106

2. Az alkotmány: rövid és tömör (?) ... 107

3. Az alkotmány: mag (?) ... 110

4. A Koncepció koncepció? ... 114

III. Alkotmányos párbeszéd és legitimitás a magyar alkotmányozás során ... 115

1. Az Alaptörvény elfogadása ... 115

2. Párbeszéd az alkotmányozásról – eljárási legitimitás ... 116

3. Párbeszéd az alkotmányozásról – tartalmi legitimitás... 119

IV. Összegzés ... 121

5. fejezet – Alkotmányos párbeszéd az Alaptörvényről ... 124

I. Az Átmeneti rendelkezések jogforrásbeli helye és az alkotmányjogban betöltött státusa ... 125

1. Ár. és az Alaptv. 2012. január 1-jén hatályba lépett szövege és következményei ... 125

2. Az első módosítás: az Ár. jogforrási helyének egyértelművé tétele (2012. június 18.) ... 129

3. Az Alkotmánybíróság Ár-ra vonatkozó határozata: az Ár. támadott rendelkezéseinek megsemmisítése (párbeszéd, első rész) ... 130

4. Az Ár.-ABH értékelése ... 131

5. Az Ár.-ABH következménye ... 134

II. Az Alaptörvény negyedik módosítása (párbeszéd, második rész) ... 136

III. A párbeszéd nyugvópontja (?) ... 142

1. A negyedik módosítás és az Alkotmánybíróság... 142

2. A Velencei Bizottság és a negyedik módosítás ... 144

3. Az ötödik módosítás (T/12015) ... 146

IV. A politikai szinten felvetett problémák az alkotmányos párbeszédben ... 147

1. A Tavares jelentés ... 147

2. Az új uniós keret a jogállamiság védelmében ... 147

6. fejezet – Alkotmányos párbeszéd a tisztességes eljáráshoz való jogról ... 155

I. A legfőbb ügyészi prerogatíva ... 156

1. Az alkotmányi probléma ... 156

2. A pártatlanság látszata, többletjogosítványok, fegyverek egyenlősége ... 157

3. A döntés ... 158

4. A nemzetközi emberi jog aktív alkalmazása ... 159

II. A többletjogosítvány és az ügyáthelyezés „találkozása” és következményei ... 161

1. Az Átmeneti rendelkezések szabálya ... 161

(4)

2. A tisztességes eljáráshoz való jog tartalmi elemeinek megváltozása ... 162

III. Az ügyáthelyezés ... 165

1. A Bszi. szabályozása (2011) ... 165

2. A Velencei Bizottság véleménye (2012. március) ... 167

3. A Bszi. módosítása (2012 nyara) – válasz a Velencei Bizottság véleményére ... 168

4. A Bszi. módosítását (2012) követő reakciók ... 170

IV. Az Ár. megsemmisítését követő reakciók és Alaptörvény-módosítások ... 172

1. A negyedik módosítás ... 172

2. A törvénymódosítás és az ötödik módosítás ... 174

3. Az Alkotmánybíróság 36/2013. (XII. 5.) AB határozata ... 174

7. fejezet – Alkotmányos párbeszéd a vallásszabadságról és az egyházalapításról ... 180

I. Párbeszéd a lelkiismereti és vallásszabadságról az Alaptörvény eredeti szövege és az Ár. alapján... 182

1. Alaptörvény... 182

2. Átmeneti rendelkezések ... 183

3. A törvényi szabályok ... 184

4. A törvényi szabályozást érintő kritikák ... 187

5. Az Alaptörvény VII. cikkének tartalma ... 190

II. A 6/2013. (III. 1.) AB határozat és hatása ... 191

1. A döntés ... 191

2. A vallásszabadság ... 193

3. A különvált működés és az együttműködés, illetve ezek implikációi ... 193

4. A vallásszabadságra és az egyházra vonatkozó szabályok alkotmányi tartalma a negyedik módosítás hatályba lépéséig ... 195

5. A következmény: alkotmányos párbeszéd ... 196

III. Az Alaptörvény negyedik módosítása és a párbeszéd ... 197

1. A negyedik módosítás indoka ... 197

2. Az új alaptörvényi szabályozás ... 197

3. Kritikák és támogató vélemények ... 199

IV. Az Ehtv. 2013. évi módosítása – a párbeszéd eredménye ... 202

V. A párbeszéd újabb eredményei ... 205

1. Az Alaptörvény ötödik módosítása ... 205

2. A 27/2014. (VII. 23.) AB határozat – az Alaptörvény VII. cikkének és az Ehtv. új szabályainak elemzése ... 206

3. Az Alaptörvény VII. cikkének tartalma ... 208

4. AZ EJEB a magyarországi vallásszabadságról ... 209

VI. Összegzés ... 211

8. fejezet – Alkotmányos párbeszéd a választási elvekről és jogokról ... 213

I. Az Alaptörvény második módosítása ... 214

II. Párbeszéd az új választási rendszerről ... 215

1. Az új választási rendszer kialakítása és problémái ... 215

1.1. Az új rendszer kialakítás az Alkotmány és az Alaptörvény alapján – a Velencei Bizottság és az EBESZ/ODIHR közös véleménye ... 215

1.2. Az új rendszer a szakirodalom tükrében ... 216

1.3. Az újszabályozás kritizált elemei és az alkotmányos párbeszéd háttere... 217

2. Szavazati jog és regisztráció ... 217

2.1. Az Alkotmánybíróság a szavazati jogról ... 217

2.2. Az Alkotmánybíróság határozatára adott reakció ... 219

2.3. Összegzés ... 219

3. Választási földrajz ... 219

3.1. A szabályozás ... 219

3.2. A szabályozás értékelése: a Velencei Bizottság és az EBESZ/ODIHR véleménye, a szakirodalmi megállapítások ... 220

4. A jelölés szabályai, a szavazás és az eredmények – a nyertes kompenzálása ... 221

4.1. Jelölés és szavazás ... 221

4.2. Töredékszavazat és győzteskompenzáció ... 223

5. Választási kampány... 225

5.1. Az Alkotmánybíróság határozata ... 225

(5)

5.2. A negyedik módosítás és az alkotmányos párbeszéd a politikai beszéd szabadságáról ... 226

5.3. Az ötödik módosítás ... 229

III. Az EBESZ/ODIHR Zárójelentése a 2014-es parlamenti választásról ... 229

1. A választójog egyenlősége ... 230

2. A választási földrajz ... 230

3. A politikai reklám, a kampány és a média ... 230

4. A jogszabályok véleményeztetése ... 231

IV. Összegzés ... 231

Harmadik rész – Alkotmányos párbeszéd működésben – egyensúlyok és ellensúlyok ... 233

9. fejezet – Az alkotmányozó, az alkotmánymódosító hatalom és az Alkotmánybíróság ... 233

I. Alkotmányellenes alkotmánymódosítás Magyarországon – a vita okai és kibontakozása ... 234

1. A magyar vitáról és a megváltozott álláspontokról ... 234

1.1. Eredeti álláspontok ... 234

1.2. A vélemények változásai ... 236

2. A 2010-es alkotmánymódosítások, az azok felülvizsgálatára irányuló megoldási javaslatok, illetve kritikájuk ... 237

2.1. Az okot adó körülmények – visszamenőleges adóztatás és az Alkotmánybíróság hatáskörének csorbítása ... 238

2.2. Megoldási javaslatok, azok kritikája, illetve a kritikák kritikája ... 239

2.2.1. „Túl az alkotmányon…” ... 239

2.2.2. „… az alkotmányjogon innen” és kritikája ... 240

2.2.3. „Viszonyítási pont vagy a vizsgálat tárgya – alkotmányellenes alkotmánymódosítások?” és ennek kritikája ... 244

3. A 61/2011. (VII. 12.) AB határozat kritikája – az alkotmánymódosítás felülvizsgálatának igazolása (érvek és ellenérvek) ... 247

3.1. A határozat ... 247

3.2. Alkotmánytani megfontolások: a hatalommegosztás ... 248

3.3. A precedens ... 249

3.3.1. A precedens és az Alkotmánybíróság ... 249

3.3.2. A precedens alkalmazása és a konkrét eset ... 250

3.4. Az összehasonlító módszer ... 251

3.4.1. Az összehasonlító módszer alkalmazása ... 251

3.4.2. Az alkotmánymódosítások felülvizsgálatának céljai és indokai ... 252

3.4.3. Az alkotmánymódosítások felülvizsgálatának igazolásai ... 253

3.4.3.1. Osztrák példa ... 253

3.4.3.2. Török példa ... 254

3.4.3.3. Indiai példa ... 255

3.5. Az alkotmánymódosítások felülvizsgálatának igazolásai és a konkrét eset ... 256

3.5.1. Az örökkévalósági klauzulák kiolvasztásának módszerei, érvek, ellenérvek, és az ellenérvek ellenérvei... 256

3.5.1.1. Módszerek és érvek ... 257

3.5.1.2. Ellenérvek és ellenérvei ... 258

3.5.2. Az örökkévalósági klauzulák kiolvasztásának módszerei és a konkrét ügy ... 260

II. Az alkotmányozó, az alkotmánymódosító hatalom, és az alkotmányellenes alkotmánymódosítás Magyarországon – Alaptörvény ... 262

1. Alkotmányellenes alkotmánymódosítás és az Alaptörvény ... 263

1.1. A kiindulási helyzet tisztázása ... 263

1.2. Alkotmányozás és alkotmánymódosítás a visszaéléses alkotmányozás elméletének tükrében ... 265

2. Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom az Alaptörvényben ... 268

2.1. Az Alaptörvény eredeti és hatályos szövege, alkotmányellenes alkotmánymódosítások és az Alkotmánybíróság ... 268

2.2. Alkotmányozó hatalom az Alaptörvényben ... 271

2.2.1. Jogállami értelmezés ... 271

2.2.2. Nem jogállami értelmezés ... 272

2.3. Következtetés ... 273

3. Az Alaptörvény jogállami és demokratikus tartalmáról ... 273

(6)

3.1. A tartalomról ... 273

3.2. A tartalomra vonatkozó értékelések és következtetések ... 275

4. Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások a magyar szakirodalomban és kritikájuk ... 279

4.1. Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata igazolhatóságának keresése ... 280

4.2. Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata elleni érvek ... 282

5. Megoldás: alkotmányos párbeszéd a szignalizációs alkotmányvédelem eszközével? ... 283

5.1. A szignalizációs alkotmányvédelem megnyilvánulás formái és elméleti alapja ... 283

5.2. Az elméleti alapok alkotmánytani kritikája ... 285

5.3. Következtetés: a szignalizációs alkotmányvédelem mint alkotmányos párbeszéd? ... 286

III. Összegzés ... 287

10. fejezet – Racionális jogalkotás – a jogalkotás alkotmányossági vizsgálata ... 289

I. Racionális jogalkotás és demokrácia ... 289

1. Az állam szerepe és a jogalkotó feladata ... 290

2. Töredezett demokrácia, az intézményi bizalom alacsony foka, posztdemokrácia ... 292

3. A következmény ... 295

II. A konzultáció: a minőségi és racionális jogalkotás egyik eszköze ... 296

III. Jó és rossz gyakorlatok: konzultáció, részvétel, elvek és minimumstandardok a jogalkotási eljárásban 298 1. Államok feletti szabályozás ... 298

2. Nemzeti szabályozás – trendek, jó és rossz gyakorlatok ... 301

2.1. Jó gyakorlatok ... 301

2.2. A konzultáció szabályozása és gyakorlata Európában – előkészítő eljárás ... 302

2.3. A konzultáció gyakorlata Európában – parlamenti eljárás ... 304

3. A magyar példa a rossz gyakorlatok között ... 306

4. Összefoglalás és következtetések ... 309

IV. A racionális, tényeken alapuló jogalkotás és felülvizsgálata ... 313

1. Racionális vagy tényeken alapuló jogalkotás – kitekintés ... 313

1.1. Nemzeti bíróságok és a racionális jogalkotás követelménye ... 314

1.2. Az EJEB és a racionális jogalkotás követelménye ... 315

1.3. Az EUB és a racionális jogalkotás követelménye ... 317

1.4. A szemiprocedurális felülvizsgálat ... 319

2. A magyar alkotmánybírósági gyakorlat: gazdaságpolitika és jogalkotás ... 321

2.1. A magyar Alkotmánybíróság és egy új szerepkör ... 321

2.2. Közjogi érvénytelenség ... 322

2.3. A gazdaságpolitikai döntések alkotmányossági vizsgálata – keret és mérce (2014) ... 324

2.4. Racionális vagy tényeken alapuló jogalkotás igényének meg(nem)jelenése az Alkotmánybíróság gyakorlatában (2014) ... 326

3. Összefoglalás és következtetések ... 332

Összegzés és következtetések ... 336

Alkotmányos párbeszéd Magyarországon – értékelés ... 336

I. Megállapítások ... 336

II. Végkövetkeztetés ... 355

Felhasznált irodalom ... 357

Az értekezés témakörében írt közlemények ... 391

(7)

Bevezetés – az alkotmányos párbeszéd létéről, létjogosultságáról és felhasználhatóságáról

Az értekezésben az alkotmányos demokrácia alkotmányos párbeszéddel leírható, többszintű alkotmányosságban is megnyilvánuló működési mechanizmusait vizsgálom Magyarországon az alkotmányos párbeszédre, az állami szuverenitásra és a hatalommegosztásra vonatkozó elméleti alapvetések felvázolását követően.

I. Miért? Az alkotmányos párbeszéd vizsgálatának indokoltsága

1. A magyar alkotmányfejlődés 2010-től kezdődően egyre intenzívebbé és változatosabbá vált. A 2010-ben és 2014-ben tartott két országgyűlési képviselőválasztás is alkotmányos, kétharmados többséget eredményezett, ami maga után vont több, alkotmányos berendezkedést érintő változást. A kétharmados többség a 2011 év végéig hatályos Alkotmány több rendelkezését jelentős mértékben megváltoztatta, és egyoldalú, nem inkluzív alkotmányozásba kezdett, majd elfogadta az új Alaptörvényt, amelyet később ötször módosított. Ezeket az alkotmányozási és alkotmánymódosítási folyamatokat jelentős nemzetközi figyelem és vita övezte, amelyet az alkotmányozó többség – a politikai kommunikáció szintjén – lényegében kikért magának. Az alkotmányozó új jogforrási formaként, mintegy az alkotmány részének tekintette az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezéseit, amelynek alkotmányosan megkérdőjelezhető jellege és tartalma végül alkotmányellenességének kimondásához vezetett. Az alkotmányozás során több olyan jogszabály is született, amelyeket az Alkotmánybíróság megsemmisített, majd ennek ellenére – vagy éppen ezért – az alkotmánymódosító hatalom ezeket az Alaptörvény részévé tette, csökkentve ezzel az alapjog-védelem már elért szintjét, illetve az alkotmány normativitását.

Az alkotmány- és Alaptörvény-módosítások – amellett, hogy átalakították az Alkotmánybíróság hatáskörének súlypontját, és azt jellemzően hátrányosan is érintették – olyan alkotmánybírákkal növelték a testület létszámát, akiket nem konszenzussal jelöltek, és akik az Alkotmánybíróság működésében minőségi változást eredményeztek. Ennek következtében egyre több olyan döntés is születik, amelyek ellen alkotmányos alapon igazoltan érvelni lehet, illetve amelynek eredményeként új – eddig hazánkban még fel nem merült – megoldások iránti igény fogalmazódhat meg.

2. Mindezek a 2010 és 2014 közötti folyamatok a magyar alkotmányjog-tudományban és a segédtudományaiban is vitákat váltottak ki. A változások megértésére és értékelésére különféle értelmezések születtek, illetve olyan új alkotmányjogi témák bukkantak fel és érvek jelentek meg, amelyek korábban ennyire élénken nem voltak jelen az alkotmányjogi kutatásokban. Ezeknek a magyar irodalomban újonnan és hangsúlyosan felmerülő témáknak alapvetően három fő fókusza van. Az egyik a magyar alkotmányos folyamatoknak és a kialakuló közjogi berendezkedésnek a jogi és a – véleményem szerint helytelenül – politikai alkotmányosság szempontjából való leírása és értelmezése, amely szoros összefüggést mutat a többszintű alkotmányossággal. A másik az alkotmányellenes alkotmánymódosításokra vonatkozóan kibontakozó szakirodalmi vita, amellyel összefüggésben szerzők elkezdtek foglalkozni a visszaéléses vagy alkotmányrontó alkotmányozás témakörével is. A harmadik témaként említendőek azok a kutatások, amelyek arra koncentrálnak, hogy a magyar Alkotmánybíróság a döntéseiben, a megközelítéseiben, az alkalmazott tesztjeiben és egyes alkotmányi fogalmak (alapelvek, célok, alapjogok, stb.) meghatározásában hogyan alkalmazkodott a megváltozott jogi és politikai körülményekhez, figyelembe véve egyrészt az új alkotmányi szöveget, másrészt a konszenzussal és az a nélkül megválasztott

(8)

alkotmánybírák közti, az alkotmányfelfogásukban megnyilvánuló, és az alkotmánybíráskodás lényegére irányuló nézetbeli különbséget.

3. A közös pont a fentiekben az, hogy mindegyik, eltérő megközelítésben ugyan, de a döntéshozatalnak – legyen az jogalkotói aktus vagy alkotmánybírósági értelmezés – a vizsgálatára irányul. Az alkotmányos demokrácia döntéshozatali eljárása a 21. század integrációiban szükségszerűen és de facto többszereplős folyamat, amely leírható az alkotmányos párbeszéd metaforájával. Az alkotmányos párbeszéd – a vonatkozó szakirodalmon alapulóan – az impliciten vagy expliciten gyakorolt kommunikációkban nyilvánul meg két vagy több olyan aktor között, akik viszonya mellérendeltségen alapszik.

Ezeknek az interakcióknak a célja a lehető legpontosabb alkotmányi tartalom megtalálása, ami eljárási szempontból magában foglalhatja az alkotmányértelmezésre, az alkotmányszövegezésre, a módosításra, illetve felülvizsgálatra irányuló gyakorlatot és annak fejlesztését is. Az alkotmányos párbeszéd koncepciója tehát a 2010-2014 között zajló magyar alkotmányos folyamatok több szempontú, újszerű megközelítését és értelmezését is ígérheti a fogalom eltérő felhasználásával és alkalmazásával.

II. Hogyan? Az alkotmányos párbeszéd felhasználhatósága

1. Az alkotmányos párbeszéd normatív fogalma segíthet megérteni az alkotmányos párbeszéd tényleges működési mechanizmusait, hatásait és problémáit az alkotmányos demokráciában, illetve rámutathat arra, hogy az alkotmányos párbeszéd mennyiben tud választ vagy megoldást adni a detektált problémákra. E megközelítés alapja, hogy meghatározzuk: ha az alkotmányos demokrácia döntéshozatalára párbeszédként tekintünk, ebben a döntéshozatali folyamatban kit és milyen szerepben szeretnénk látni. Az alkotmányos párbeszéd ilyen alkalmazásához az alkotmányos párbeszéd-elméletek tanulmányozása jelenti azt az alapot, amelyekből kidolgozható az a normatív fogalom, ami a magyar alkotmányos párbeszéd tényleges működési mechanizmusai, hatásai és problémái vizsgálatának viszonyítási pontja lehet.

Az alkotmányos párbeszéd tényleges működési mechanizmusai akkor válnak láthatóvá, ha arra koncentrálunk: amennyiben az alkotmányos demokrácia döntéshozatalára párbeszédként tekintünk, mit tapasztalunk az adott államban. Magyarországon ehhez az alkotmánymódosításokat, az alkotmányozási eljárást, az Alaptörvény-módosításoknak az okait és eredményeit, illetve az alapvető jogok esetében a releváns döntéshozatali eljárásban, valamint általában a jogalkotási eljárásban megnyilvánuló interakciók leírását végezhetjük el.

Ez a leíró vagy empirikus vizsgálat azzal az eredménnyel is jár, hogy megmutatkozik az alkotmányos párbeszéd hatása. E hatás egyrészt az adott alkotmányi jelentés aktuális meghatározásában jelentkezik, másrészt segít megérteni az állami szuverenitás fogalmát, és így hatással lehet annak alakulására is, mivel az alkotmányos párbeszéd (empirikus vizsgálata) magyarázatot adhat a politikai döntéshozatal (állami főhatalom) gyakorlásának megváltozott voltára. Harmadrészt, ha a döntéshozatalra párbeszédként tekintünk, akkor annak hatása megjelenik a politikai döntéshozó és az alkotmánybíráskodás közötti kapcsolat alakulásában is. Ebből pedig következtetéseket lehet levonni a konstituált hatalmak – az alkotmánymódosító és a törvényhozó, illetve az alkotmánybíráskodás – közötti hatalommegosztás működési mechanizmusaira is. Végül, az alkotmányos párbeszéd normatív fogalmának alkalmazása rámutathat néhány, a jogalkotási eljárásban és annak alkotmánybírósági felülvizsgálatában megjelenő hiányosságra vagy problémára. Ha tehát az alkotmányos párbeszéd hatásait vizsgáljuk, akkor az alkotmányos párbeszédet módszerként alkalmazzuk, és arra keressük a választ, hogy milyen párbeszédelemeknek milyen hatásuk lehet. Amennyiben tehát az alkotmányos párbeszédnek a magyar alkotmányos átalakulásra

(9)

vonatkozó hatását nézzük, és figyelembe vesszük az elmúlt négy év kutatási irányait is, akkor a következőket tapasztalhatjuk. Ha a párbeszédet az említett konstituált hatalmak között vizsgáljuk, akkor annak eredmény-orientált hatása az egyes alkotmányi tartalmak jelentésének adott időpillanatban történő meghatározása, és annak értékelése, hogy jelentkezik-e az alapjogok védelmi szintjében változás. Ugyanennek a működési mechanizmus-orientált hatása az, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosításra vonatkozó álláspontokon keresztül értékelhetővé és körülhatárolhatóbbá válnak az alkotmánymódosító és az alkotmánybíráskodás közti hatalommegosztás jellemzői, illetve láthatóak lesznek az alkotmánybírósággal kapcsolatos eltérő felfogások. Ha az alkotmányos párbeszédet az olyan többszintű döntéshozatali modellben vizsgáljuk, amelynek célja az alkotmányi tartalom feltárása, akkor e tényleges helyzet hatása az lehet, hogy a magyar alkotmányjog- tudományban megjelenik a felismerés: az állami szuverenitás és a főhatalom fogalma körül zavar van. Az alkotmányos párbeszéd értelmezhető az alkotmányos demokrácia jogalkotó hatalma és nép között is. Az ilyen interakció célja – amellett hogy segíthet az alkotmányi tartalom lehető legjobb megfogalmazásában – az, hogy a nép – pontosabban: a politikai döntéshozókon kívül mások – bevonását biztosítsa a jogalkotási eljárásba, amely hatással lehet a jogalkotási eljárás minőségének megítélésre is.

Ha az alkotmányos párbeszéd magyarországi tényleges működési mechanizmusát és hatását leírtuk, megértettük és összevetettük az alkotmányos párbeszéd normatív fogalmával és annak elemeivel, néhány problémás vonás érzékelhetővé válik, de néhány hiányosság e vizsgálattól függetlenül is felszínre kerülhet. Ekkor pedig – az alkotmányos párbeszédet újra módszerként alkalmazva – az vizsgálandó, hogy az alkotmányos párbeszéd alkalmazása hogyan és mennyiben tud megoldást vagy választ adni a felmerülő hiányosságokra vagy problémákra.

Példaként említhető egyrészt az a magyar helyzet, amikor a kialakított alkotmányi jelentés vagy az alkalmazott eljárás nem illeszkedik az alkotmányos demokráciák alkotmányosságra vonatkozó felfogásába, mivel az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíráskodás közötti alkotmányos szervek együttműködésén alapuló kapcsolatának egyensúlya a sorozatos felülbírálatok (alkotmányrontó alkotmánymódosítások vagy visszaéléses alkotmányozás) miatt megtört. Az alkotmányos illeszkedés és az egyensúly visszaállításának egyik kulcsa a kapcsolat újradefiniálása lehet, ami megmutatkozhat annak eldöntésében, hogy a döntéshozatalban kié az utolsó szó (alkotmányellenes alkotmánymódosításokra vonatkozó vita ideiglenes eldöntése). A másik megoldás a többszintű alkotmányosság képében mutatkozhat meg, amely az alkotmányos demokráciák értékei és eredményei fenntartása érdekében új, párbeszéden alapuló mechanizmust – pl. új jogállami keretet – tervezhet. Ez további kérdést vet fel: alkalmas-e az új mechanizmus arra, hogy az alkotmányos párbeszéd módszerével a problémákat orvosolja. Ide tartozhat másrészt az állami szuverenitás és a főhatalom fogalma újraértelmezésének igénye, aminek eredményeképpen kialakulhat az alkotmányos párbeszéd valóságát is figyelembe vevő, új megközelítésű állami szuverenitás és főhatalom fogalom, amelyhez az alkotmánybírósági gyakorlat is igazodhat. Harmadrészt megemlítendő a fentebb már szintén jelzett probléma, hogy a magyar jogalkotó nem biztosít megfelelő részvételt a jogalkotási (alkotmányozási) eljárásokban, a jogalkotó sorozatosan nem tartja be a számára előírt normatív kereteket, amelynek alkotmányi implikációi – jogbiztonság sérelme, részvételi demokrácia sérelme, alapjogsérelem stb.– is lehetnek. Ez felvetheti hazánkban is a racionális jogalkotás iránti igényt, ami magával vonhatja a jogalkotási eljárás pusztán eljárási szempontú vizsgálatától jobban eltávolodó alkotmányossági kontroll szükségességét. Ebben az összefüggésben a több részvétel biztosítása és az alkotmánybíróság bevonása a jogalkotás alkotmányossága feletti vizsgálatba az alkotmányos párbeszéd módszerének alkalmazását jelentené.

Mivel az egyértelműnek tűnik, hogy a közjogi folyamatok leírhatóak az alkotmányos párbeszéddel, a kérdés a továbbiakban az, hogy Magyarországon az alkotmányos

(10)

párbeszéddel – mint módszer alkalmazásával – hogyan lehet megragadni a párbeszéd hatásait, illetve ez alkalmas eszköz-e a problémák orvoslására.

2. Látható, hogy az alkotmányos párbeszéd metaforájának többféle alkalmazási területe lehet.

Használható egyrészt prizmaként, amelyen keresztül az adott politikai döntéshozatal vizsgálható és leírható. Felfogható másrészt módszerként is, amikor a leírt folyamatok hatását tekintjük át empirikus szempontból, illetve a problémák kezelésére kérdezünk rá normatív szemszögből. Amikor a magyar döntéshozatali folyamatot értékeljük, egyértelmű, hogy az alkotmányos párbeszéden alapuló látásmódot (prizma vagy módszer) és alkalmazási módszereket (empirikus vagy normatív) egymástól élesen elválasztani vagy elkülöníteni nem lehet, a folyamatokat a maguk komplexitásában kell vizsgálni. Ebből az következik, hogy érdemes a fentebb említett témaköröket – tehát az állami szuverenitás fogalmával kapcsolatos diverz felfogásokat, az alkotmányellenes alkotmánymódosítások problematikáját, a jogalkotás minőségét és alkotmányossági felülvizsgálatának szükségességét és lehetőségét – alapul véve feldolgozni a magyar alkotmányos demokrácia működését a politikai döntéshozatal szintjén, illetve a látásmódokat és a vizsgálati módszereket együtt alkalmazni. Mindezek kibontásához szükséges az alkotmányos párbeszéd-elméletek és implikációjuk, illetve a Magyarországon tapasztalható alkotmányos párbeszéd egyes megnyilvánulásainak a tisztességes eljárással, a vallásszabadsággal, illetve a választással kapcsolatban történő bemutatása.

3. A vizsgálódás keretét az az alkotmánytani kiindulópont adja, ami alapja lényegében Petrétei József Az alkotmányos demokrácia alapintézményei (Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs 2009) című könyve, és az abban lefektetett alkotmánytani paradigma: az alkotmányos demokrácia mibenléte, működési sajátossága, a jogi értelemben felfogott alkotmány mint alaptörvény léte, fontossága és funkciói, az alkotmányosság alapvető összetevői, megtartásának garanciái, az alkotmányozó hatalom jellemzői és elkülönítése az alkotmánymódosító és törvényhozó hatalomtól, az alkotmánybíráskodás szerepe, kialakulásának okai.

Az alkotmányos demokrácia tehát – amelynek a működését az értekezésben kidolgozott módon az alkotmányos párbeszéddel is le lehet írni – a demokrácia modern, jogállami formája, olyan hatalmi berendezkedés, amely alkotmányjogi intézményrendszer keretei között érvényesül. Az alkotmányos demokráciában az alkotmány határozza meg a nép uralmának keretét és korlátját, állapítja meg az állami hatalomgyakorlás formáit, mértékét és módját, az állam alapvető szervezetét és működését. A demokrácia alkotmányos formája csak akkor valósulhat meg, ha a hatalomgyakorlás az alkotmányhoz kötött, az által szabályozott, és az abban foglaltaknak érvényt lehet szerezni. Ebből következik, hogy az alkalmazott alkotmányfogalom csak a jogi alkotmányfogalom lehet. A jogi értelemben felfogott alkotmány jogi alaprendet konstituál, a jogforrási hierarchia csúcsán helyezkedik el, a társadalmi együttélés alapkonszenzusát fejezi ki, és mint ilyen, konszenzusképző, egységteremtő és integráló, továbbá stabilizáló, rendezettséget biztosító, valamint az államhatalmat konstituáló, korlátozó és racionalizáló, illetve az alapjogokat biztosító és legitimáló funkcióval rendelkezik. A jogi értelemben felfogott alkotmány által létrehozott alkotmányos demokrácia legfontosabb jellemzője a pluralizmus – ami miatt szükséges a közvetítő rendszer a társadalomban meglévő érdek- és akarati törekvések államakarattá történő formálásához, a szabad és periodikusan ismétlődő kompetitív választást lehetővé tevő akaratképzés, ami előfeltételezi a kommunikációt és a vonatkozó jogokat, illetve a nyilvánosságot –, a legitim hatalmi berendezkedés, a demokratikus – és ehhez hozzá kell tenni: deliberatív – döntéshozatal, illetve annak garanciája, hogy az alapjogok érvényesíthetőek, az egyéneket az állam egyenlően kezeli. Mindezek a jellemzők egymást erősítik és feltételezik, és ezekre alapozva alakul ki és működik az alkotmányos demokrácia

(11)

hatalmi berendezkedése. Az alkotmányos demokrácia alkotmányos működését azonban fenn kell tudni tartani, különben az alkotmány nem tudja betölteni a funkcióit. Ennek érdekében ki kell alakítani az alkotmányvédelem intézményeit, többek között az alkotmány megvalósulása felett őrködő alkotmánybíráskodást, illetve emiatt kell biztosítani, hogy az alkotmányosság összetevői – különösen az alkotmány stabilitása, az alkotmányfejlődés során kikristályosodott alkotmányi tartalmak – megvalósuljanak, vagyis ne csak az alkotmányban leírt szavakként és az alkotmánytanban kidolgozott elvekként legyenek jelen, hanem az alkotmánybíráskodás révén gyakorlati érvényesülést is nyerjenek. Az alkotmányt az alkotmányozó hatalom, azaz az adott pillanatban tényleges politikai hatalom hozza létre valamilyen szerv útján és eljárás eredményeként. Az alkotmányozó hatalom eredeti hatalom, jogilag (ex ante) kikényszeríthető kötöttsége nincsen, egyszeri megnyilvánulása eredményként létrejön az alkotmány, amelyben e hatalom létrehozza a konstituált hatalmakat, amelyek közé tartozik az alkotmánymódosító hatalom is. Emiatt az alkotmánymódosító hatalomnak az alkotmányi keretek között szabad csak alkotmányosan megnyilvánulnia. Az alkotmánymódosító hatalomnak nagyobb jelentősége van az erős felülvizsgálati modellekben, tehát azokban az államokban, ahol az írott alkotmány érvényesülése felett a normamegsemmisítési vagy a norma nem alkalmazása jogával felruházott alkotmánybíráskodási tevékenységet végző szerv őrködik. Ezzel szemben a puha felülvizsgálati modellel rendelkező nemzetközösségi államokban a bíróságoknak nincsen ilyen joguk. E két fő modellben a felülvizsgálat kialakulásának oka az alkotmány/alapjogok megóvása és érvényesítése. A legálisan elfogadott, de mégis alkotmányrontó törekvésekkel szemben két új modell (az erős és a puha alapstruktúra modell) alakult ki. Ezek vizsgálata fontos az alkotmányellenes alkotmánymódosítások elméleti tanulmányozásához, amelybe viszont már be kell vonni egy, nem az alkotmányos demokrácia paradigmájában mozgó szempontot: a visszaéléses alkotmányozás vagy alkotmánymódosítás gyakorlatát, és annak következtében kialakuló hibrid rendszerek jellemzőit. Ebben az esetben az alkotmányos párbeszéd lehetőségeit e keretben kell vizsgálni, ami során kiderül az alkotmányos párbeszéd alkalmazási korlátja: az csak demokratikus és jogállami keretek között értelmezhető, hatékonyan csak az alkotmányos demokráciában alkalmazható.

4. Az értekezés sajátos alkotmánytani megközelítést alkalmaz: az alkotmányos párbeszéd elméletének segítségével közelít az alkotmányjogi problémákhoz, és fejleszti tovább a meglévő alkotmánytani megállapításokat. Utóbbit az állami szuverenitás újfajta, a hatalmi ágak elválasztása differenciáltabb megközelítésével, illetve az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata magyarországi elmélete továbbgondolásával, a megfogalmazott érvek kritikájával teszi. Előbbit pedig az alkotmánytan keretei között és a választott szemléletmód alkalmazásával éri el a vallásszabadság, a tisztességes eljárás és a választásra vonatkozó egyes kérdések területén, illetve az Alaptörvénynek az Alaptörvény elfogadására és módosítására vonatkozó rendelkezései értelmezésével, valamint a jogalkotási eljárás alkotmánybírósági felülvizsgálatával, továbbá az Alaptörvény eljárási és tartalmi legitimitásával kapcsolatban. Mindennek eredményeként kibontakozni látszik a komplexebb, alkotmányos demokráciában alkalmazható alkotmánytani háttér, és az, hogy ebbe az elméleti keretbe hogyan illeszkednek a magyar alkotmányi változások.

III. Mit? A vizsgálat tárgyainak meghatározása, amelyek az alkotmányos párbeszéddel leírhatók

Az értekezés három részből és tíz fejezetből áll, amelyekhez két különálló szerkezeti egység, a Bevezetés (Az alkotmányos párbeszéd létéről, létjogosultságáról és felhasználhatóságáról) és az Összegzés és következtetések (Alkotmányos párbeszéd Magyarországon – értékelés) kapcsolódik.

(12)

Az első részben (Alkotmányos párbeszéd és elméleti konstrukciók) az alkotmányos párbeszéd- elméletekkel, az állami szuverenitás és a hatalommegosztás egyes kérdései újraértelmezésével foglalkozom.

Az első fejezetben (Alkotmányos párbeszéd-elméletek) abból indulok ki, hogy az alkotmányos párbeszédre vonatkozó elméleti felfogások és e speciális interakció megvalósulási formáinak tanulmányozása a globalizálódó és többszintűvé váló alkotmányjog világában különösen fontosnak tűnik. Az alkotmányi tartalomról szóló párbeszédek a múltban és a jelenben is meghatározó fontosságúak, különösen az olyan környezetben, amelyben az azonos értékeket valló, illetve hasonló kihívásokkal szembenéző államok egyre szorosabban kapcsolódnak egymáshoz mind gazdasági, mind jogi értelemben. Vázolom az alkotmányos párbeszéd elméletének kialakulásához vezető folyamatokat a kanadai, az új-zélandi és az egyesült királyságbeli fejlődésével, az ehhez kapcsolódó elméleteket és ezek továbbfejlesztését, majd átfogó definíció kidolgozásával törekszem megragadni az alkotmányos párbeszéd normatív fogalmát, azaz lényegét, célját, illetve ismertetem a megjelenési formáit. Az alkotmányos párbeszéd normatív fogalmát a következőképpen határozom meg: olyan rugalmas rendszer, amelyben az interakció vagy az egymásra hatás egymással egyenrangú alkotmányi szervek és más alkotmányi és alkotmányban nem nevesített szereplők között – nem egyirányú folyamatként – zajlik a lehető legpontosabb alkotmányi tartalom feltárása érdekében az alábbi alkotmányi eljárásokban: az alkotmánymódosítási eljárásokban, a jogalkotásban, az alkotmánybíróság vagy a legfelső bíróság által végrehajtott alkotmányos felülvizsgálatban és más, ezekhez kapcsolódó eljárásokban. Ezen túl, az alkotmányos párbeszéd metaforáját az értekezés további fejezeteiben a fentebb említett megközelítésben és módszertannal alkalmazom.

A második fejezetben (Az állami szuverenitás újraértelmezése) bemutatom, hogy az alkotmányos párbeszéd prizmáján keresztül vizsgálva a többszintű döntéshozatali folyamatok miért teszik szükségessé a főhatalom, következésképpen az állami szuverenitás újraértelmezését. A fogalom kezelésére vonatkozó, a magyar szakirodalomban érzékelhető bizonytalanság miatt összegzem az eddig kialakított jogi álláspontokat, és – nem szakadva el az állami szuverenitás (alkotmány)jogi fogalmától – javaslatot teszek az állami szuverenitás újfajta megközelítésére és definíciós elemeire, amelyek az alábbiakban határozhatóak meg: az állami szuverenitás hatáskörök összessége; a nemzetközi rezsimekben való hatékonyan fellépés, részvétel képessége; pozitív és proaktív karakter. Az állami szuverenitás ilyen felfogása alapján az integrációs folyamatokban nem a szuverenitás korlátozásáról vagy annak elvesztéséről van szó, hanem az egyes állami hatáskörök átengedéséről, másokkal együtt történő gyakorlásáról, mégpedig éppen annak érdekében, hogy az állam az új kihívásoknak meg tudjon felelni. Az állam szuverenitása nem szűnik meg, csak átalakul, és – hasonlóképpen a jogrendszerhez – többszintűvé válik, de a (nemzet)államtól nem szakad el.

A harmadik fejezetben (Alkotmányos párbeszéd és hatalommegosztás) vizsgálom azt, hogy az egyes hatalmi tényezők közti alkotmányos párbeszédet hogyan lehet a hatalommegosztás rendszerében értelmezni, és ha az egyes konstituált szervek (alkotmánymódosító, törvényhozó hatalom és alkotmánybíráskodás) közötti interakciót párbeszédnek fogjuk fel, akkor annak milyen implikációi lehetnek a köztük lévő feladat- és hatásköri megosztásra. Abból indulok ki, hogy az alkotmányos párbeszéd elméletek kialakulásának alapot adó jogi változások hatottak az alkotmányos felülvizsgálat modelljeire és a hatalommegosztás elméletére, azaz arra, hogy milyen érvek és ellenérvek fogalmazhatóak meg az utolsó szó, a párbeszéd, illetve az együttműködő vagy deliberatív hatalommegosztás modelljeivel kapcsolatban. Mindez pedig – az alkotmány funkcióival, különösen a legitimitásnak a szerepével együtt –

(13)

komplexebb alkotmányelméleti hátteret adhat a kialakulóban lévő új magyar modell elhelyezéséhez.

Kiindulási alapom az is, hogy az alkotmányos demokráciában nem lehet olyan hatalmi tényező, amelyet valamely másik hatalmi tényező nem ellenőriz, vagy amely túlhatalmat gyakorol. Ezt alkalmazom az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíróság közötti kapcsolatra is, amely tekintetében az az alapállásom, hogy mindegyiknek az alkotmányi kereteken belül kell működnie, azaz az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülbírálata mellett érvelek. A hatalommegosztás vizsgálatánál arra a következtetésre jutok, hogy a politikai döntéshozatal az alkotmányos demokráciában többszereplős folyamat, mivel alkotmányi tartalmakról egyetlen szerv sem dönthet kizárólagosan, az nem elkülönült döntések összessége, hanem állandóan fennálló, ismétlődő folyamat, amelyben az alkotmányos szervek eltérő pillanatban, különböző, de egymással összefüggő jelleggel vesznek részt a kölcsönös bizalom alapján és a kölcsönös együttműködés jegyében. Az időbeliséget figyelembe véve ezzel egyensúly alakul ki, ami akkor bomlik meg, ha a döntések – az időtávlatra tekintettel is – ténylegesen végső döntésekké válnak. Ekkor keletkezik zavar az alkotmányos működésben, mivel a hatalommegosztás ténylegesen nem valósul meg.

Ismertetem a felülvizsgálati modelleket, amelyek mögött a meghúzódó alkotmányelméleti felfogásokat alkalmazva rámutatok arra, hogy egyrészt a politikai alkotmányosság Magyarországon elterjedőnek tűnő kifejezését a magyar szakirodalomban egyesek helytelenül alkalmazzák, másrészt az egyik modell alkotmányelmélete és alkalmazott gyakorlata (pl.

„jelzés” a felülvizsgálati eljárásokban) a másik modellben nem feltétlenül működik.

Ahogyan azt említettem, e fejezet – mind a hatalommegosztásról, az alkotmányozó, az alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalmakról írtak, mind a modellek tekintetében – a későbbi fejezeteknek nyújt elméleti alapot.

A negyediktől a nyolcadik fejezetet felölelő második részben (Az alkotmányos párbeszéd működési mechanizmusai Magyarországon) az alkotmányos párbeszéd magyarországi megjelenését mutatom be egyrészt az alkotmányozás folyamatán és annak előkészületén keresztül. A vizsgálódást itt nemcsak az alkotmányos párbeszéd prizmáján keresztül végzem el, hanem a legitimitás normatív igényét is segítségül hívom annak értékeléséhez, hogy az alkotmányos párbeszéd normatív fogalma a folyamatokban hogyan érvényesült. Másrészt bemutatom és értékelem az alkotmányos párbeszédet az új magyar alkotmány tartalmáról.

Ennek keretében ismertetem az Alaptörvény-módosításokat, azok okait és eredményeit.

Foglalkozom néhány, az alkotmányos demokráciában nélkülözhetetlen alkotmányi elvvel és alapjoggal (a tisztességes eljárás egyes elemeivel, a vallásszabadsággal és az egyházak jogi helyzetével, a választójoggal és néhány választási elvvel), továbbá az alkotmányos párbeszéd politikai szinten folyó eredménytelenségével. Az alkotmányos párbeszédet e vizsgálatban komplex módon alkalmazom, vagyis az alkotmányos párbeszéd prizmáján keresztül leírom, hogy mit tapasztalhattunk az Alaptörvényre vonatkozó döntéshozatali eljárásokban, ha azt párbeszédként fogjuk fel. Ezzel egy időben leírom az alkotmányos párbeszéd hatását is az egyes alkotmányi jelentéstartalmak, illetve az alkotmányellenes alkotmánymódosításokkal kapcsolatos alkotmánymódosítások és alkotmánybírósági értékelések fényében, amely során a párbeszédet tehát módszerként használom. Mindezeket az alkotmányos párbeszéd – első fejezetben kidolgozott – normatív fogalmával összevetve arra a következtetésre jutok, hogy az alkotmányos párbeszéd magyar alkalmazásának eredménye problémákat okoz egyes alkotmányi intézmények és jelentések értelmezésében, és e problémák az alkotmányos párbeszéddel nem feltétlenül orvosolhatóak a 2010-2014 között kialakult alkotmányos és politikai berendezkedésben. Kiderül továbbá, hogy elméleti és gyakorlati szinten is megjelenik az alkotmányellenes alkotmánymódosítások problematikája, valamint a jogalkotás alkotmányossága vizsgálatának a szükségessége. Utóbbi kettő viszont az alkotmányos

(14)

demokrácia és az alkotmányos párbeszéd szempontjából olyan lényeges kérdésnek tűnik, hogy azokkal külön részben és fejezetekben foglalkozom.

A harmadik részben (Alkotmányos párbeszéd működésben – egyensúlyok és ellensúlyok) az egyes konstituált hatalmak közötti megnyilvánulási formákat a magyar alkotmányjogra vetítve vizsgálom, különös figyelemmel az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatának lehetőségére, másrészt azt mutatom be, hogy az alkotmányos párbeszéd hogyan valósulhat meg az alkotmányos jogállamban a törvényhozás és az alkotmánybíróság között a jogalkotási eljárás felülvizsgálata során.

A kilencedik fejezetben (Az alkotmányozó, az alkotmánymódosító hatalom és az Alkotmánybíróság) – a harmadik fejezetben leírtakra támaszkodva – érvelek amellett, hogy a magyar alkotmányjogban milyen alapon lett volna kívánatos elfogadni az Alkotmány alapján az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatának szükségességét, és ennek az Alaptörvény alapján milyen lehetőségei vannak. A magyar diskurzus lényegében az alkotmányellenes alkotmánymódosítások témaköre körül folyik, és arról szól, hogy az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálata mellett állók, illetve az ezt vitatók milyen érveket tudnak felsorakoztatni saját álláspontjuk megalapozása mellett, hogyan tudják cáfolni a másik érvelését. Mivel az érveket felsorakoztató és cáfoló magyar vita nem tesz különbséget az Alkotmányból és az Alaptörvényből következő adottságok, továbbá az alapul fekvő közjogi és politikai változások alapján, az alkotmányellenes alkotmánymódosítás magyar lehetőségeit, valamint az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíróság közötti alkotmányos párbeszédet, illetve annak hatását ilyen szempontból is vizsgálom. Arra az eredményre jutok, hogy míg az Alkotmánybíróságnak 2010-ben lehetősége lett volna kimondani és alkalmazni az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülvizsgálatát, az azt követő időszakban ugyanez a lehetőség valószínűleg már nem áll(t) fenn. Az egyensúly ugyanis – különösen az Alaptörvény elfogadását követően – megbomlott a konstituált hatalmak között amiatt, mert a politikai döntéshozó alkotmánymódosító hatalomként nem tudott önmérsékletet tanúsítani, ebből a szempontból lényegében visszaélt politikai hatalmával. Indokoltnak látszik arra az álláspontra helyezkedni: az Alaptörvény abba az irányba halad, hogy egyre kevésbé felel meg az alkotmányos demokrácia alkotmányával szemben támasztott követelményeknek, és mint ilyen, értelemszerűen nem lesz képes ellátni a funkcióit, nem tudja majd elejét venni a – tényleges vagy jövőbeli – kétharmados többség önkényének. Ebben a helyzetben is felvethető esetleg, hogy ez a megbomlott egyensúly visszaállítható azzal, ha a kritikus alaptörvényi részeket módosítják, az alkotmányellenesnek nem minősített, de az alkotmányosságot mégis sértő törvények okozta helyzetet kezelik, tehát helyreállítják a jogállami jogalkotást és alkotmánybíráskodást. Ebben a megoldásban segíthet egyrészt az alkotmányos párbeszéd jogalkotásban és az ezzel kapcsolatos alkotmányos felülvizsgálatban való alkalmazása, amelyről a tizedik fejezetben írok. Hozzájárulást jelenthet másrészt az alkotmányellenes Alaptörvény-módosítás felülvizsgálatára vonatkozó kérdés körüljárása is. Úgy tűnik, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosítás kimondása elméleti lehetőségének véget vetett az alkotmánymódosító hatalom akkor, amikor kifejezetten lehetővé tette az Alaptörvény módosításának formai szempontú vizsgálatát. Ez azonban nem feltétlenül igaz, mert az Alaptörvény értelmezése további lehetőségeket is rejt: az S) cikk és egyéb releváns cikkek együttes értelmezése, illetve az Alaptörvény identitása egyrészt formai, eljárási, másrészt tartalmi előkérdésként (jogállami alkotmány-e az Alaptörvény vagy nem) jelenik meg. Amennyiben az Alaptörvény jogállami tartalmú, felmerülhet, hogy az azt felszámolni szándékozó módosításokkal szemben hivatkozni lehet az Alaptörvény – eddig közelebbről fel nem tárt, de mindenképpen demokratikus jogállami tartalmat hordozó – identitására, az alkotmányosság elvére, vagy akár a koherencia elvére. Az alkotmányellenes

(15)

alkotmánymódosítással okozott probléma feloldására több megoldás kínálkozhat, de a megsemmisítésen kívül – a meghatározott alkotmánytani paradigmán: az alkotmányos demokrácia értelmezési keretén belül – egyik sem vezet megfelelő eredményre. A magyar Alkotmánybíróság által alkalmazott szignalizáció az alkotmányos párbeszéd egyik eszköze lehet a testület és az alkotmánymódosító hatalom között, de csak akkor lehet hatékony, ha az alkotmányos demokrácia keretei között működik: az alkotmánymódosítások nem szisztematikusak, nem az alkotmányellenes rendelkezések alkotmányosítására, így a felülvizsgálat alóli kivételükre szolgálnak, azaz azzal a politikai döntéshozó nem él vissza.

A tizedik fejezet (Racionális jogalkotás – a jogalkotás alkotmányossági vizsgálata) alapja az a meglátás, hogy a szabályozási szinten megnyilvánuló alkotmányos párbeszéd az is, amikor a jogalkotó hatalom a szabályozási tervek és konkrét megoldások kidolgozásában másokat azért von be, hogy hatékony és a társadalmi viszonyokat megfelelően szabályozó, tartalmában az alkotmánnyal összhangban álló jogszabályt alkosson. A bevonás, a szabályozandó területre vonatkozó információszerzés, a hatások vizsgálata megalapozhatja azt, hogy a jogalkotó objektív, tényeken alapuló, megalapozott, racionális döntést hozzon. A konzultáció tehát az alkotmányos jogállam egyik olyan eszköze, amely elősegíti a minőségi jogalkotás célkitűzéseinek elérését, és a deliberatív demokrácia erősítésével végső soron több- demokráciát biztosít. A több-demokrácia lehetőségének felkínálása különösen az olyan államok esetében tűnik fontosnak, amelyeket a demokrácia-kutatások és új elméleti konstrukciók töredezett, formális vagy éppen posztdemokráciának neveznek, ahol az intézményi bizalom kisebb, a demokratikus politikai kultúra nem annyira fejlett, emiatt a részvétel is csekélyebb, és a konzultáció inkább teherként mintsem előnyként kezelt. Másfajta párbeszéd jelenhet meg az jogalkotási eljárás alkotmányossági felülvizsgálatában, amely arra koncentrál, hogy a politikai döntéshozatal során – különösen az alapjogokat korlátozó jogalkotási folyamatban – a jogalkotó komolyan vette-e az eljárási követelményeket, jogalkotási eszközöket, módszereket, mechanizmusokat, így például a konzultációt, a hatásvizsgálatot, az érdemi vita követelményét, stb. Néhány fontosabbnak tűnő, gazdasági alapjogokat érintő alkotmánybírósági döntést áttekintve arra a következtetésre lehet jutni, hogy a magyar Alkotmánybíróság – ellentétben más (alkotmány)bíróságokkal vagy legfelső bíróságokkal, az EJEB és az EUB gyakorlatával – nemhogy nem követeli meg a racionális, tényeken alapuló jogalkotás elvét, hanem maga is tevékenyen közreműködik abban, hogy az alapjog-korlátozó, a korlátozás szükségességét, arányosságát, a szabályozás racionális voltát lényegében alá nem támasztó jogszabályok alkotmányosnak minősüljenek. Az ilyen gyakorlat miatt azonban az Alaptörvény – mint alkotmány – nem tudja betölteni a funkcióját:

ténylegesen nem korlátozza az államhatalmat, nem biztosítja az alapvető jogokat, így lényegében ellentétben áll az európai jogalkotói és bírósági fejlődési tendenciákkal is. A konstitutált hatalmi ágak közötti együttműködés szükségességét és a magyar jogalkotás minőségét alapul véve felmerül, hogy az alkotmányos párbeszéd a leírt problémának megoldása lehet-e. Meglátásom szerint a jogalkotási eljárásnak többszereplősnek kell lennie, amely követelményeknek a magyar jogalkotás formálisan, tehát a jogszabályi előírásokat tekintve megfelelni látszik, de ez nem jelenik meg a gyakorlatban, mivel a szabályok nem kikényszeríthetőek, és a jogalkotó nem törődik az azoknak való megfeleléssel. Az alkotmánybíráskodás – mint a párbeszédben résztvevő újabb szereplő – feladata ekkor az lehetne, hogy újfajta módszer alkalmazásával erre megpróbálja rávenni a jogalkotót, amit Magyarországon az Alkotmánybíróság nem tesz meg. A jogalkotás párbeszédként való vizsgálata tehát lényegében elvezet azokhoz a problémákhoz, amelyektől a magyar jogrendszer szenved. A politikai döntéshozó nem tartja be a rá vonatkozó jogalkotási szabályokat és elveket, ami eredményeként – szándékosan vagy a nélkül, a sietségnek vagy az oda nem figyelésnek betudhatóan – már az előkészítés során sem megfelelő, végső soron

(16)

gyenge minőségű, sőt több esetben kifejezetten alapjog-sértő döntést hoz. Az Alkotmánybíróság pedig nem hajlandó semmilyen értelemben alkotmányossági felülvizsgálat alá vonni a jogalkotási eljárást, a közjogi érvénytelenséget a lehető legszűkebben interpretálja, a jogalkotást teljes mértékben a jogalkotó hatalom politikai felelősségi körébe utalja, és amellett, hogy deklarálja a nem megfelelő jogalkotási eljárást, a törvény alkotmányosságát fenntartja. E problémára a párbeszéd mint módszer elméletileg megoldás lehet, de ehhez a jogalkotónak elkötelezettnek kellene lennie a részvétel, a képviselet, a racionalitás, a jogállam és az alapjogok tiszteletben tartása mellett, az alkotmánybíráskodásnak pedig képesnek kellene lennie arra, hogy a döntéseivel mindezeket kikényszerítse. Amíg ez a felismerés nem valósul meg, az alkotmányos párbeszéd normatív módszerként ezen a helyzeten valószínűleg nem tud segíteni.

IV. Milyen eredménnyel? A folyamatok alkotmányos párbeszédként való vizsgálata eredményei, és annak megállapítása, hogy a feltárt problémák az

alkotmányos párbeszéddel orvosolhatóak-e

Az Összegzés és következtetések részben (Alkotmányos párbeszéd Magyarországon – értékelés) összefoglalom az alkotmányos párbeszédre és különösen a magyar megnyilvánulásaira vonatkozó kutatásom eredményeit, vagyis értékelem az alkotmányos párbeszéd hazai megnyilvánulását, összegzem a felmerülő problémákat.

Magyarországon jelenleg úgy tűnik, hogy a folyamatokat – helytelen leírása ellenére is – érdemes a jogi és a – hazánkban kialakulni látszó – politikai alkotmányosság paradigmája mentén vizsgálni, ami azonban úgy tűnik, nálunk kibékíthetetlen ellentétben áll egymással. A magyar politikai alkotmányosság – amely nem azonosítható a Bellamy által kidolgozott és a brit modellben alkalmazható politikai alkotmányosság koncepcióval – hívei rendszerint elutasítják az egyes jogalkotói, alkotmánybírósági döntések kialakításában megjeleníthető bármilyen interakciót. Jellemzően parlamenti szuverenitásvédő álláspontot foglalnak el, nem foglalkoznak a Bellamy politikai alkotmányosság elméletében megjelenő politikai és jogi kultúrával, és az ezekből fakadó különböző garanciákkal, következésképpen az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálata, illetve a jogalkotási eljárás bírósági felülvizsgálata ellen foglalnak állást. Ezzel szemben a jogi alkotmányosság hívei, még azok is, akik korábban az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata ellen voltak, szükségesnek gondolják az ilyen felülvizsgálatokat, és elfogadják az integrációkból és a modern kihívásokból következő hatásokat, ami többek között az alkotmányos párbeszédben is megnyilvánul.

Mindezek eredményeként rámutatok arra, hogy a jelenlegi (2010-2014 között kialakított) alkotmányos berendezkedésben az alkotmányos párbeszéd – mint a problémák megoldására irányuló módszer – nem működőképes. Ennek alapvető oka, hogy a politikai döntéshozó a politikai alkotmányosság meglehetősen eltorzított elméletében alakítja ki és erősíti meg a parlamenti szupremácia felfogását, amely így kizárja, de legalábbis jelentős mértékben csökkenti az alkotmánybíráskodás alkotmányosságot korrigáló esélyeit. Nem ismeri el továbbá az alkotmány elsődlegességét maga felett, azaz a hatalom korlátozásának igényét és szükségességét elutasítja, illetve nincsen sem jogi, sem politikai elkötelezettsége az alkotmányos demokrácia jogállami fenntartására. Az alkotmányos párbeszéd csak az alkotmányos és deliberatív demokráciában megnyilvánuló jogi alkotmányosság keretén belül működhet eredményesen, amely berendezkedésben a politikai döntéshozó elfogadja az alkotmány elsődlegességét, annak védelmét biztosítja, a döntéshozatala során képes az integrációkban részt vevő más szereplőkkel is együttműködni, illetve amelyben az alkotmány normativitását és legitimitását megtartva képes a hatalmát – akár önkorlátozás útján is – gyakorolni.

(17)

Az alkotmányos párbeszéd-elméletekkel és annak működési mechanizmusaival, implikációival 2010-ben kezdtem el foglalkozni. Az értekezés témakörében végzett néhány kutatásomat 2012 szeptemberétől a Bolyai János kutatói ösztöndíj segítette elő, aminek keretében több magyar és angol nyelvű tanulmányt publikáltam, eredményeimet kerekasztal- beszélgetéseken, hazai és külföldi konferenciákon adtam elő. A Bolyai kutatás vázát a fentebb említett alapjogokra vonatkozó és az jogalkotási eljárás részét képező konzultációban megnyilvánuló párbeszéd, illetve az alkotmányos párbeszéd-elméletek kutatása képezte.

Köszönettel tartozom tehát az MTA Bolyai János kutatói ösztöndíjának, és hálás vagyok kollégámnak Petrétei József egyetemi tanárnak, aki értékes tanácsával és meglátásaival segítette a munkámat, illetve Vörös Imre egyetemi tanárnak, az MTA levelező tagjának a szakmai és erkölcsi támogatásért.

Pécs, 2015. május 11.