A tisztességes eljáráshoz való jog tartalmi elemeinek megváltozása

A tisztességes eljáráshoz való jog eddigiekben tárgyalt tartalmi elemei lényegében a következőképpen változtak meg az Alaptörvény és az Ár. hatályba lépésével.

i) Az ügyésznek többletjogosítványa van.²⁴

ii) Az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való jog alapjogként kerül rögzítésre.

iii) Az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való jog a tisztességes eljárás minden egyéb eleméhez képest nagyobb súlyú, azaz iv) mérlegelést tesz lehetővé a tisztességes eljáráshoz való jogon belül, vagy – mivel alapjog – a tisztességes eljáráshoz való jog többi elemével szemben jelent mérlegelhető más jogot.

v) E fenti következtében az időszerűség (hatékonyság) követelménye indok más alkotmányi garancia mellőzésére.²⁵

vi) Garanciaként lép be ugyanakkor az átmeneti jelleg („mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg”) anélkül, hogy ez részletezésre kerülne (törvényi szabályozás nincsen).

22 XXVIII. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el; a 29. cikk (1) bekezdése szerint a legfőbb ügyész és az ügyészség az igazságszolgáltatás közreműködőjeként az állam büntetőigényét érvényesíti.

23 Ár. 11. cikk (3)-(4) bek.

24 Ellentétes a 166/2011. (XII. 20.) AB határozattal (ABH 2011. 545.).

25 Ellentétes a 166/2011. (XII. 20.) AB határozat (ABH 2011. 545.) mellett pl. a 11/1992. (III. 5.) AB határozattal (ABH 1992. 77.).

vii) A pártatlanság és a fegyverek egyenlősége elve, illetve a védelemhez való jog tartalma kiegészül azzal, hogy az az ügyészi többletjogosítvány keretein belül értelmezhető csak. Ez azt is jelenti, hogy az alapelv/alapjog hatóköre szűkül, az állami beavatkozás lehetősége nő.

viii) Az alacsonyabb szintű eljárási és garanciális szabályok meghozatalának kötelezettsége nem szerepel alkotmányi szinten.

Ezzel az alaptörvényi tartalommal kapcsolatban több kifogás is megfogalmazódott, ami azonban jó ideig nem győzte meg a Kormányt arról, hogy e szabályozással kapcsolatban valóban komoly aggályok vethetők fel.

A Velencei Bizottság a 2012. júniusi, az ügyészségre vonatkozó szabályozással kapcsolatos véleményében²⁶ utalt arra, hogy e többletjogosítvány tisztességtelen előnyhöz juttatja a vád képviselőjét, ugyankkor hivatkozott az OBH elnökének hasonló jogosítványával kapcsolatosan már korábban²⁷ megfogalmazottakra. Összességében az ügyészi többletjogosítvány törlését javasolta az Ár.-ból. E javaslatot megismételte a bíróságokra vonatkozó 2012. október 12-13-i második véleményében is.²⁸ A magyar Kormány az ügyészségre vonatkozó szabályozással kapcsolatos vélemény tervezetére adott megjegyzéseiben (2012 június)²⁹ nem osztotta a Velencei Bizottság aggodalmát: hivatkozott a szabályozás átmeneti jellegére és az egyenetlen munkateher miatti szükségességére, arra, hogy mind az államnak, mind az eljárás alatt állónak érdeke a lehető legrövidebb eljárás. A Velencei Bizottság (bíróságokra vonatkozó) második véleményének tervezetéhez fűzött megjegyzésekben (2012 október)³⁰ a Kormány – talán szándékolt értetlenséggel az esetleges nem szerencsés megfogalmazásra³¹ – kijelentette, hogy a legfőbb ügyésznek nincsen joga az ügyek „áthelyezéséhez”,³² és így nincsen olyan kompetenciája, amit a Velencei Bizottság által megfogalmazottaknak megfelelően meg kellene szüntetni. A Kormány újra utalt az Ár.

átmenetiségre és szükségességre vonatkozó megfogalmazására, és rámutatott arra, hogy a legfőbb ügyész e jogosítványa nem érinti sem a bíróságok függetlenségét, sem a törvényes bíróhoz való jogot. Utóbbit amiatt nem, mert az ügyész csak a bíróságot határozza meg, nem az eljáró bírót.³³ A Kormány hivatkozott arra is, hogy az EJEB több alkalommal is

26 CDL-AD(2012)008,Opinion No. 668/2012, Opinion on ACt CLXIII of 2011 on the prosecution service and Act CLXIV of 2011 on the status of the prosecutor general, prosecutors and other prosecution employees and the prosecution career of Hungary adopted by the Venice Commission at its 91^st Plenary Session (Venice, 15-16 June 2012), http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2012)008-e 16. o.

27 Opinion 663/2012 on Act CLXII of 2011 on the legal status and remuneration of judges and Act CLXI of 2011 on the organization and administration of courts of Hungary adopted by the Venice Commission at its 90^th Plenary Session (Venice, 16-17 March 2012), elérhető: http://www.venice.coe.int/docs/2012/CDL-AD(2012)001-e.pdf (továbbiakban: Vélemény)

28 CDL-AD(2012)020, Opinion nr. 683/2012, Opinion on the cardinal Acts on judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 on Hungary, adopted by the Venice Commission at its 92^nd Plenary Session (Venice, 12-13 October 2012). A továbbiakban Vélemény2. (15. o.)

29 CDL-AD(2012)044, Opinion No. 667/2012, Remarks of the Hungarian Government on the Draft Opinion on Act CLXIII of 2011 on the prosecution service and Act CLXIV of 2011 on the status of the prosecutor general, prosecutors and other prosecution employees and the prosecution career of Hungary (2012. június 13) http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2012)044-e 10. o.

30 CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012, Hungary’s Comments on the Draft Opinion on the cardinal Acts on the judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 (2012. október 15.), http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2012)072-e 3-4. o.

31 A végleges változatban már nem áthelyezés („transfer”, CDL(2012)054, Opinion nr. 683/2012 14. o. 75. pont), hanem vádemelésre adott utasítás („give instructions that charges be brought before a court…”, CDL-AD(2012)020 15. o., 73. pont) szerepel.

32 „The Prosecutor General has no power to ”trasfer” cases.” CDL-AD(2012)072, Opinion nr. 683/2012 3. o. 5.

pont.

33 A 166/2011. (XII. 20.) AB határozat többségi döntése sem állapította meg a törvényes bíróhoz való jog sérelmét; az a párhuzamos indokolásokban jelenik meg (Balogh Elemér, Holló András, Lenkovics Barnabás, Bragyova András).

elmarasztalta Magyarországot az ésszerű határidőn belüli döntés sérelme miatt, és hangsúlyozta e követelmény fontosságát.

Az Alkotmánybíróság 2012 decemberében a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában megsemmisítette az Ár. nem átmeneti jellegű rendelkezéseit, így ezek között a 11. cikk (3) és (4) bekezdéseit is. Az alkotmánymódosító hatalom erre első megközelítésben úgy reagált, hogy a szöveget – némi módosítással, ami a sarkalatos törvényi szabályozás elfogadásának szükségességére utal – a negyedik módosítással az Alaptörvény részévé tette hasonlóan több megsemmisített Ár.-rendelkezéshez. A parlamenti vita során az alkotmányügyekkel foglalkozó bizottság javasolta az ügyészre vonatkozó szabály elhagyását, így az végül mégsem lett az Alaptörvény része.³⁴ Az indokolás szerint: „Az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülését ugyanis megfelelően és elegendően szolgálja az Országos Bírósági Hivatal elnökének hasonló jogosultsága az általános illetékességű bíróságtól eltérő, azonos hatáskörű bíróság kijelölésére.”

Minderre egy év alatt kellett rájönnie a politikai döntéshozónak (alkotmánymódosító és törvényhozó hatalomnak, illetve a végrehajtó hatalomnak). Ezzel a döntéssel – tehát, hogy nem írják felül többedszerre is az Alkotmánybíróság határozatát – a politikai döntéshozó helyreállította az ügyészi többletjogosítvány tekintetében az „eredeti” vagy az alkotmányos demokráciában kívánatos, vagy legalábbis 2010-ig elfogadott állapotot, valamint az Egyezmény által minimálisan megkövetelt helyzetet. Ez azonban a tisztességes eljáráshoz való jog szempontjából csak részleges helyreállítás (hatókör-visszaállítás, állami beavatkozás csökkenése), mivel – ekkor még – megmaradt az OBH elnökének az ügyáthelyezési jogosítványa, amely hasonló alkotmányossági dilemmákat vetett fel (amelyek meg is jelentek a 2013. decemberi AB határozatban). A különbség csupán az, hogy e dilemmák hangsúlyosabban más szinten keletkeztek: a Velencei Bizottság és nem az Alkotmánybíróság játszott vezető szerepet abban, hogy a civil társadalom egy része is megmozdult az OBH elnökének e jogosítványával szemben (is),³⁵ a témát érintő alkotmánybírósági határozat

„csak” 2013 év végén született meg.

34 A bizottsági módosító indítványt l. http://www.parlament.hu/irom39/09929/09929-0046.pdf. L. még Main concerns regarding the 4^th Amendment to the Fundamental Law of Hungary, elérhető itt: http://helsinki.hu/wp-content/uploads/Appendix_1_Main_concerns_regarding_the_4th_Amendment_to_the_Fundamental_Law_of_H ungary.pdf. 7-8. o.

35 L. Main concerns…, A negyedik módosításra vonatkozó véleménye a Velencei Bizottságnak elérhető itt:

http://www.venice.coe.int/WebForms/documents/?pdf=CDL-AD%282013%29012-e [CDL-AD(2013)012 Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary Adopted by the Venice Commission at its 95th Plenary Session, Venice, 14-15 June 2013]. Ezt megelőzte Halmai Gábor és Kim Lane Scheppele által szerkesztett Amicus Brief for the Venice Commission on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary, 2013 április (szerzők: Bánkuti Miklós, Dombos Tamás, Halmai Gábor, Hanák András, Körtvélyesi Zsolt, Majtényi Balázs, Pap András László, Polgári Eszter, Salát Orsolya, Kim Lane Scheppele, Sólyom Péter), elérhető: http://halmaigabor.hu/dok/437_Amicus_Brief_on_the_Fourth_Amendment4.pdf. A Kormány készített egy rövidebb magyarázatot 2013 márciusában: Fourth amendment to the Fundamental Law of Hungary and Technical note [CD-Ref(2013)014], http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF%282013%29014-e, illetve áprilisban elkészítette ennek a bővített változatát: Background document on Fourth amendment to the Fundamental Law of Hungary [CD-Ref(2013)019, a továbbiakban háttérdokumentum], http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF%282013%29019-e. A Velencei Bizottság véleményére a kormány válasza elérhető itt: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF%282013%29034-e, Comments of the Government of Hungary on the Draft Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary [CD-Ref(2013)034; 2013. június 14]. A negyedik módosításról készült egy másik szakvélemény is, amelyet Martonyi János külügyminiszter kérésére készített Francis Delpérée,

Pierre Delvolvé, Eivind Smith, elérhető itt:

http://meltanyossag.hu/content/files/Szakv%C3%A9lem%C3%A9ny.pdf és Trócsányi László: Az alkotmányozás dilemmái. Alkotmányos identitás és európai integráció. Hvg Orac Kiadó, Budapest 2014. 141-224. o.

A következőkben az OBH elnök e jogosítványára vonatkozó alkotmányos párbeszédet, annak eredményét és következményét vázolom, illetve azt, hogy az mennyiben befolyásolta a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányi tartalmát. Érdekes látni majd azt is, hogyan alakult a tisztességes eljáráshoz való jog konkért esetben való érvényesülése/érvényesítése.

III. Az ügyáthelyezés 1. A Bszi. szabályozása (2011)

Az Alaptörvény és az Ár. hatálybalépése előtt, alacsonyabb szabályozási szinten a Bszi.

(2011. évi CLXI. törvény, amelyet 2011. december 2-án hirdettek ki, és 2012. január 1-jén lépett hatályba) rendelkezett részletesen az OBH elnökének adott feladatokról. A 76. § (4) bekezdése következő rendelkezéseket tartalmazta:

Az OBH elnöke a statisztikai adatgyűjtéssel, az ügyelosztással és a munkateher méréssel kapcsolatos feladatkörében […] b) az eljáró bíróság helyett másik bíróságot jelöl ki az eljárásra, ha az az ügyek ésszerű időn belül való elbírálásának biztosítása érdekében szükséges.

A 62. és 63. § a következő rendelkezéseket tartalmazta:

17. Az eljáró bíróság kijelölésének feltétele és a kijelölés iránti indítvány

62. § (1) Az OBH elnöke az ügy elbírálására az illetékes bíróság helyett kivételesen más, azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki, ha az ügy vagy a bíróságra az adott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportjának elbírálása a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhe miatt ésszerű időn belül másként nem biztosítható és a kijelölés nem jár a kijelölt bíróság aránytalan megterhelésével.³⁶

18. Az eljáró bíróság kijelölése

63. § (1) Az OBH elnöke az indítvány érkezésétől számított 8 napon belül megvizsgálja, hogy az ügyforgalmi, személyzeti és egyéb adatok, valamint a kijelöléssel érintett ügy sajátosságaira tekintettel az indítvány megalapozott-e, továbbá, hogy mely bíróság jelölhető ki az eljárásra. Az OBH elnöke kikéri a kijelöléssel érintett bíróság és büntetőügy esetében – ha az indítványozó nem a legfőbb ügyész – a legfőbb ügyész véleményét, továbbá bármely bíróságtól adatot vagy véleményt kérhet; a megkeresésnek soron kívül eleget kell tenni.

(2) A kijelölésről az OBH elnöke az (1) bekezdés szerinti vélemények és adatok beérkezésétől számított 8 napon belül dönt az indítvány elutasításával, ha az nem megalapozott, vagy másik bíróság kijelölésével, ha az indítvány megalapozott.

(3) Az OBH elnöke a döntésről értesíti az indítványozót, továbbá másik bíróság kijelölése esetén a kijelölt bíróságot, valamint ha a kijelölés büntetőügyet érint a legfőbb ügyészt.

A Bszi. indokolása (2011) rámutatott arra, hogy korábbi Bszi. 2010. évi módosítása³⁷ „már megteremtette annak a rendkívüli lehetőségét, hogy az ügy elbírálására az illetékes bíróság

36 62. § (2) A kijelölést az ítélőtábla vagy a törvényszék elnöke, továbbá a legfőbb ügyész az ügy érkezésétől számított 15 napon belül indítványozhatja az OBH elnökénél. (3) A kijelölés iránti indítványban meg kell indokolni, hogy a kijelöléssel érintett ügy vagy a bíróságra a (1) bekezdésben meghatározott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportja ésszerű időn belül való elbírálása miért nem biztosítható, továbbá fel kell sorolni azokat az ügyforgalmi, személyzeti és egyéb adatokat, amelyek a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhét igazolják.

37 2010. évi CLXXXIII. tv., amely a Bszi.-be (1997) a következő 33/A. §-t illesztette be. „Eljáró bíróság kijelölése az ügyek ésszerű időn belül való elbírálásának biztosítása érdekében

helyett kivételesen más, azonos hatáskörű bíróság kerüljön kijelölésre, ha az ügy vagy a bíróságra az adott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportjának elbírálása a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhe miatt ésszerű időn belül másként nem biztosítható. E jogintézmény hathatós segítséget jelenthet az arányos ügyelosztás kialakítása érdekében, ezért a törvény fenntartja azt. A gyakorlati tapasztalatok alapján azonban a bíróságok nem éltek kellően ezzel a lehetőséggel, ezért a törvény a másik bíróság kijelölése iránti eljárást gyorsítja, és a kijelölésre az ország valamennyi bírósága tekintetében a létszámgazdálkodásért felelős és valamennyi szükséges országos és bíróságonkénti statisztikai adat birtokában lévő, így a kérelemről legmegalapozottabban és leggyorsabban dönteni képest OBH elnökhöz telepíti.[³⁸] Változást jelent továbbá, hogy az ítélőtábla vagy a törvényszék elnöke mellett a törvény a legfőbb ügyészt is feljogosítja ilyen indítvány megtételére.”³⁹ Az említett módosítás (2010) indokolása szerint „a törvény az időlegesen egy-egy bíróságon jelentkező aránytalan munkateher megszüntetésére bevezet egy speciális kijelölési szabályt, amellyel az eredetileg illetékes bíróság helyett egy másik bíróság kaphatja meg az ügyeket intézésre. A szabályozás részben az eljárásjogokban – polgári perrendtartásban és büntetőeljárási törvényben – kerül elhelyezésre, részben pedig a Legfelsőbb Bíróságnak és az OIT elnökének a Bszi.-ben foglalt feladatai között kerül szabályozásra. Az illetékességi rendszer fontos alapköve az eljárásjogoknak, van azonban egy még ennél is fontosabb követelmény: az eljárás ésszerű időn belüli befejezése. Fontos, hogy ez egy válságkezelő intézmény, kivételes körülmények között alkalmazható, ezt biztosítja az a számos garanciális rendelkezés, amely ésszerű keretek közé szorítja a kijelölést (kezdeményezők köre, határideje, döntés előkészítése, kijelölés szigorú feltételrendszere stb.).”⁴⁰

A magyar bírósági szervezetrendszerben megjelenő alapvető változások és az a kétség, hogy ezek (a konkrét ügyben: OIT elnöke és a LB közreműködésével való döntés helyett az OBH elnöke az akkor hatályos szabályok keretei között egy személyben dönt) összegyeztethetőek-e bizonyos alkotmányi elvekkel ahhoz vezetett, hogy a Velencei Bizottságot felkérték a Bszi.

áttekintésére és a bírósági függetlenség abból következő helyzetének az értékelésére.⁴¹ A

33/A. § (1) A Legfelsőbb Bíróság az OIT elnökének indítványára az ügy elbírálására az illetékes bíróság helyett kivételesen más, azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki, ha az ügy vagy a bíróságra az adott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportjának elbírálása a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhe miatt ésszerű időn belül másként nem biztosítható és a kijelölés nem jár a kijelölt bíróság aránytalan megterhelésével.

(2) A kijelölés iránti indítvány megtételét az ítélőtábla vagy a megyei bíróság elnöke az ügy érkezésétől számított 15 napon belül kezdeményezheti az OIT elnökénél. Ha az OIT elnöke a kezdeményezéssel egyetért, 15 napon belül teszi meg az indítványt a Legfelsőbb Bíróság részére.

(3) A kijelölés iránti indítványban meg kell indokolni, hogy a kijelöléssel érintett ügy vagy a bíróságra a (2) bekezdésben meghatározott időszakban érkezett ügyek meghatározott csoportja ésszerű időn belül való elbírálása miért nem biztosítható, továbbá fel kell sorolni azokat az ügyforgalmi, személyzeti és egyéb adatokat, amelyek a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhét igazolják. Az OIT elnöke az indítvány megtétele előtt kikéri a kijelöléssel érintett bíróság – és büntető ügy esetében a legfőbb ügyész – véleményét, továbbá az OIT Hivatalától és bármely bíróságtól adatot vagy véleményt kérhet; a megkeresésnek soron kívül eleget kell tenni.

(4) A kijelölésről a Legfelsőbb Bíróság tárgyaláson kívül 8 napon belül határoz; a határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

(5) A Legfelsőbb Bíróság a határozat meghozatala előtt az OIT elnökétől további adatokat, véleményt szerezhet be, és megteheti a (3) bekezdésben meghatározott intézkedéseket. Az indítvány és a beszerzett vélemény a határozat meghozatalában a Legfelsőbb Bíróságot nem köti és az indítványban meghatározott ügyek elbírálására az indítványban megjelölt bíróságtól eltérő másik bíróságot is kijelölhet; e másik bíróság véleményét a döntéshozatal előtt ki kell kérni.

(6) Ha a kijelölés büntető ügyet érint, a Legfelsőbb Bíróság a kijelölésről értesíti a legfőbb ügyészt.

(7) A kijelöléssel érintett ügyben e § szerint újabb kijelölésnek nincs helye.”

38 Kérdés ugyanakkor, hogy van-e logikai összefüggés aközött, hogy a bíróságok nem igazán éltek a lehetőséggel, és hogy emiatt a gyorsítás érdekében az OBH elnöke dönt a tőlük is származó kérelemről.

39 A Bszi. javaslatának 62-64. §-aihoz fűzött indokolás.

40 A 2010. évi CLXXXIII. törvény javaslatának 9-10. §-aihoz fűzött indokolása.

41 Vélemény (Opinion 663/2012).

következő pontban a Vélemény ezt érintő részét, illetve a vonatkozó kormányzati választ foglalom röviden össze.

In document Többszintű alkotmányosság működésben – alkotmányos párbeszéd Magyarországon Akadémiai doktori értekezés Drinóczi Tímea Pécs 2015 (Pldal 160-165)