Az alkotmányos párbeszéd fogalma, célja, megjelenési formái

1.1. A párbeszéd alapjául szolgáló kommunikáció a jog területén általános értelemben azt jelenti, hogy az üzenet küldőjének véleményét – amelynek megjelenési formája irreleváns – figyelembe veszi az üzenet fogadója, és ez a figyelembevétel olyan válaszban testesül meg, amely befolyásolja a küldő döntését, és így tovább.⁶⁵ Ebben az összefüggésben a párbeszéd eredménye a normatív döntéshozatali folyamatban – a jogi háttértől függően – a puszta

62 Catherine Powell: Dialogic federalism: constitutional possibilities for incorporation of human rights law in the United States. 150 University of Pennsylvania Law Review 2001. 249., 250., 252. és 273-274. o.

63 Bradley M. Bakker hivatkozik Christine Bateup munkájára (The Dialogic Promise. Assessing the normative potential of theories of constitutional dialogue). Bradley M. Bakker: Blogs as constitutional dialogue: rekindling the dialogic promise? 63 NYU Annual Survey on American Law 2007. 216. o.

64 Bakker: i.m. 218-219. o.

65 E megközelítés kizárja azt, hogy a párbeszéd alapját jelentő kommunikációként értelmezzük a felhatalmazáson alapuló jogalkotást.

tudomásulvételtől a valódi figyelembevételig terjedhet,⁶⁶ és a törvényhozási, illetve a bíráskodási tevékenyégben nyilvánul meg. Az alkotmányos demokráciában a párbeszéd akkor

„alkotmányos”, ha alkotmányi vagy alkotmányon kívüli szereplők között zajlik valamely alkotmányi – azaz valamely elemét tekintve alkotmányban szabályozott – eljárásban. A meghatározásban a szereplő akkor alkotmányi, ha létrehozásáról és főbb funkcióiról, hatásköréről az alkotmány rendelkezik. Az „alkotmányon kívüli” annyit jelent, hogy az alkotmány az adott szereplőt expressis verbis nem nevesíti. Adott alkotmányi szabályozástól függően ide tartozhatnak például a nem-kormányzati szervek (NGO) és más nemzetközi, vagy nemzetek feletti szervek, vagy akár a politikai pártok, szakszervezetek, társadalmi szervezetek,⁶⁷ magánszemélyek stb. Az eljárás pedig akkor „alkotmányi”, ha elemeit az alkotmány szintjén szabályozzák.

Mindezeket figyelembe véve az alkotmányos párbeszéd fogalma alatt az alkotmányos demokráciában olyan rugalmas rendszer értendő, amelyben az interakció vagy az egymásra hatás egymással egyenrangú alkotmányi szervek és más alkotmányi és alkotmányban nem nevesített szereplők között – nem egyirányú folyamatként⁶⁸ – zajlik a lehető legpontosabb alkotmányi tartalom feltárása érdekében az alábbi alkotmányi eljárásokban: az alkotmánymódosítási eljárásokban, a jogalkotásban, az alkotmánybíróság vagy a legfelső bíróság által végrehajtott alkotmányos felülvizsgálatban és más, ezekhez kapcsolódó eljárásokban.

1.2. A kontinentális jogrendszerű államokban az alkotmányi rendelkezés tartalommal való kitöltését elsődlegesen főként a törvényhozó hatalom végzi el, amikor a törvényalkotási tevékenysége során kibontja azt az alkotmányi tartalmat, ami – a politikai és egyéb érdekeinek megfelelően is⁶⁹ – alkotmányosnak vél.⁷⁰ A szabályozási megoldás és tartalom alkotmányosságát végső soron pedig az alkotmánybíráskodást végző szerv dönti el erga omnes hatállyal. Ebben az összefüggésben felmerülhet, hogy a mindenkire kötelező jellegű alkotmánybírósági döntés lezárja a párbeszédet, de az is felvethető, hogy a törvényhozó és az alkotmánybíróság között az nem is létezik. Ez a megközelítés azonban a párbeszédet meglehetősen szűk értelemben fogja fel. Ha ugyanis az adott alkotmányos keretek között fennáll annak a lehetősége, hogy a törvényhozó hatalom – meghatározott parlamenti többség birtokában – alkotmánymódosító hatalomként is cselekedjen, akkor az alkotmánymódosító hatalom „könnyedén” „felülírhatja” az alkotmánybírósági alkotmányértelmezést olyan szabály alkotmányba emelésével, amelynek az alkotmányellenességét az alkotmánybíróság már kimondta. Ha ez így történik, az alkotmánybíróságnak az új keretek között kell az értelmezési tevékenységét végeznie, azaz a párbeszéd folyamatosan zajlik⁷¹ az adott jelentéstartalomról, amelynek a tartalmát adott esetben más szervek (pl. nemzetközi vagy

66 Az igaz, hogy a jogi normák által szabályozott döntéshozatali eljárásban ezt a különböző kezdeményezési, javaslattételi és egyetértési jogokkal szokták jelölni, de ez ismét az alkotmányos párbeszédelmélet leszűkített értelmezését jelenti.

67 Ha ezek az alkotmányban szerepelnek, akkor alkotmányi intézménynek minősülnek.

68 Az alkotmányos párbeszéd tehát nem szűkíthető le a véleményezésre.

69 „Az értelmezés kapcsán felvethető az értelmezést igénylő jelentéstartalom sajátossága. Az alkotmány értelmezése során ugyanis – az alaptörvény sajátos jellege miatt – eltérő eredmények születhetnek, amelyek konfliktusban állhatnak egymással. Ennek oka, hogy a különböző politikai erők saját érdekeiket és értékeiket szem előtt tartva végeznek interpretációt, és jutnak a számukra kedvező eredményre, amit az alkotmány szabályozási jellege következtében általában meg is tehetnek. Mivel az értelmezés következtében megszülető egyes jelentéstartalmakhoz különböző – elsősorban megismerési, de tágabb értelemben jogalkalmazási – érdekek fűződnek, az értelmezés eltérő, konfliktusos eredményre vezethet, és más-más következményeket idézhet elő.”

Petrétei: i.m. 121-122. o.

70 „Az alkotmány értelmezése minden esetben az alkotmány aktualizálását és konkretizálását jelenti, de az alkotmány aktualizálása és konkretizálása nem mindig történik alkotmányértelmezéssel.” Petrétei: i.m. 118. o.

71 Vö. Po Jen Yap: Defending dialogue. Public Law 2012 July. 527-546. o.

szupranacionális bíróságok) már korábban elvégzett interpertációi befolyásolhatják.

Ugyanilyen folyamatosság figyelhető meg akkor is, amikor a törvényhozó által az alkotmány végrehajtására megalkotott törvényt az alkotmánybíróság alkotmányellenesnek ítéli meg.

Hiába erga omnes a döntés, alkotmányos követelmények szigorú és tételes megállapítása hiányában törvényhozó hatalomnak szabadságában áll olyan szabályozási megoldást választani, amilyet az általa értelmezett alkotmányi keretek megengednek. Ezek az alkotmányi keretek már az alkotmánybírósági döntés által is meghatározottak, de még mindig választási lehetőséget engednek a törvényhozó hatalomnak a szabályozási alternatívák közötti választásban. Az is elfordulhat, hogy az alkotmánybíróság az ún. kooperatív szankciókat alkalmazza, és például mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet mond ki alkotmányos követelmények meghatározásával, vagy „tanácsot ad”.⁷² Elméletileg semmi nem zárja ki, hogy az újonnan megalkotott törvény ismét az alkotmánybíróság elé kerüljön, és az annak alkotmányosságáról újból döntsön, így „segítve” a törvényhozó hatalmat a „helyes”, azaz alkotmányos jelentéstartalom megtalálásában. Látható tehát, hogy a common law állam legfelső bírósága és az alkotmánybíróság kompetenciájának eltérő természete miatt e szervek és a saját államuk törvényhozó/alkotmányozó szerve közötti párbeszédes kapcsolat – az egyes felülvizsgálati modellekben megnyilvánuló esetleges hasonlóság ellenére is – eltérő. A kontinentális jogrendszerű jogállamban (is) a törvényhozó hatalom kiemelkedő szerepe miatt – Roach megközelítésével egyetértően – joggal állítható, hogy a párbeszéd nemcsak a fent említett szervek között, hanem a demokratikus döntéshozatal egyéb résztvevői között is zajlik, mivel a törvényhozó hatalom számára nem csak a bírósági döntések vagy más alkotmányos szervek adnak jelzést, vagy jogalkotói impulzust.⁷³ E kezdeményezések kötelező ereje és hatása különböző lehet attól függően, hogy melyik hatóságtól vagy szervtől ered. Egyértelmű különbség van a bíróság kötelező erejű döntése, vagy például az ombudsman, továbbá más nemzetközi vagy nemzeti ellenőrző szerv, illetve NGO ajánlása között.

1.3. Az alkotmányos párbeszéd célja az alkotmány értelmének feltárása az adott többszintű alkotmányos berendezkedés keretében a lehető legtöbb szereplő bevonásával. Az alkotmányos párbeszéd általános céljai közé tartozhat i) a megfelelő alkotmányos jelentés megállapítása, beleértve az alkotmányos alapelvek, jogok és közpolitikák közti megfelelő egyensúly létrehozását, ii) a különböző állami szervek – törvényhozó (parlament), (kvázi) bírói (pl.

ombudsman, alkotmánybíróság), vagy más független (pl. államfő) testület – működésének, feladatteljesítésének lehető leghatékonyabbá tétele, főként a döntéshozatal terén.⁷⁴ A szabályozás és a bíráskodás szintjén a párbeszéd célja lehet továbbá például i) a „többség-ellenesség” dilemmájának feloldása nemcsak a common law államokban, hanem a kontinentális jogrendszerekben az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíráskodás között; ii) a minőségi nemzeti jogalkotás⁷⁵ elősegítése főként az alapjogokkal kapcsolatban;

72 A magyar Alkotmánybíróság tekintetében ezt l. Az Alkotmánybíróság többé nem az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Sólyom László volt köztársasági elnökkel Kovács Kriszta beszélget. Fundamentum 2013. 1. sz.

26. o. A német alkotmánybíróságra vonatkozóan l. Hübner Mendes: Not last word, but dialogue. 12. o. 103. lj. A német alkotmánybíróság három esetben ad tanácsot: i) megsemmisít és megjelöli a javítás formáit; ii) nem semmisít meg, de időt ad a parlamentnek, hogy javítsa ki a problémát; iii) alkotmányellenesnek mondja ki, de nem semmisíti meg, mert az politikai kellemetlenséggel járna. A magyar Alkotmánybíróságra vonatkozóan l. a kilencedik fejezetet.

73 L. az alábbi 2. pontban.

74 A pluralista demokráciákban, még akkor is, ha a konkrét alkotmányos berendezkedések eltérőek, az intézményi részvétel és párbeszéd lehetővé teszi az egyes szereplők kompetenciájának egybekapcsolását annak érdekében, hogy így jobb és legitimebb döntés születhessen. Jan Komárek: Judicial Precedent and European Constitutional Pluralism: How the Two Relate? http://denning.law.ox.ac.uk/news/events_files/Komarek.pdf 10-11. o.

75 A minőségi jogalkotás formális minősége csak akkor jelenthet valódi értéket, ha abban visszatükröződnek a modern demokratikus jogállam materiális alapértékei is. Ezeknek az alapértékeknek a forrásai a nemzetközi, a

iii) alkotmányos eszmék migrációja a(z alkotmány)bíróságok és az alkotmányozók/jogalkotók között;⁷⁶ iv) „közös” európai emberi jogi gyakorlat kialakítása (l. pl. Strasbourg, Luxemburg és a nemzeti (alkotmány)bíróságok közötti interakciót); v) közös demokratikus értékek beépítésének elősegítése az új jogalkotási termékekbe (pl. Velencei Bizottság, EBESZ).

1.4. Alkotmányos párbeszéd a szabályozás és az igazságszolgáltatás szintjén is folyhat az alábbi szereplők között. A szabályozás szintjén párbeszéd alakulhat ki:⁷⁷ i) a nemzeti igazságszolgáltatás és a nemzeti törvényhozó hatalom között: a common law államhoz hasonlóan az alkotmánybíróság által folytatott felülvizsgálat is kiválthat párbeszédet; a rendes bíróságok is lehetnek hatással a törvényhozó hatalomra; ii) kvázi bírói (például ombudsman) és nemzetközi testületek, az NGO-k és a nemzeti törvényhozó között; iii) személyek, szakértők, érdekcsoportok stb. és a nemzeti törvényhozás között: ez a minőségi törvényhozás elemének tekintett konzultáció. A bíráskodás szintjén iv) a nemzetközi, nemzetek feletti és a nemzeti bíróságok között, v) az egyes nemzeti (alkotmány)bíróságok között, illetve vi) a precedensek alkalmazásában is megnyilvánulhat.

Az alábbiakban a szabályozási és a bíráskodási szinten, illetve a precedensek alkalmazásában megnyilvánuló alkotmányos párbeszédet és annak működését mutatom be.