1. Kutatási témák
Roach a jövő alkotmányos párbeszédének kutatói számára három kutatási témát vázol fel. Az első kettő megmarad az „eredeti alkotmányos párbeszéd” területén: i) ez a bírói felülvizsgálat erős és puha formájára vonatkozó konvergencia-elmélet összehasonlító elemzése;184 illetve ii) a párbeszéd vizsgálata válság idején, beleértve a bírósági döntésekre adott adminisztratív válaszlépések tanulmányozását.185 E terület egészíthető ki azzal a kutatási témával, amely a bíróságok közötti tényleges interakció monológ vagy dialóg módjára kérdez rá, ezzel is elősegítve a globalizálódó alkotmányjog jobb megértését a párbeszéd-elméletekkel kapcsolatba.
Roach azzal, hogy szükségesnek tartja annak elemzését, hogy a kvázi bírói testületek hogyan vesznek részt a párbeszédben, és annak a hangsúlyozását, hogy „a demokratikus párbeszéd nem csak a bíróságok és a törvényhozás ügye”,186 kiterjeszti az alkotmányos párbeszéd koncepcióját a törvényhozó hatalmon és a bíróságokon kívüli szereplőkre is. A harmadik általa javasolt téma iii) a törvényhozási reformok vizsgálata, mivel a „párbeszédelmélet a jogtudomány új eljárások felé forduló mozgalma részének tekinthető, amely kiemelt figyelmet fordít a törvényhozásra.”187 Utóbbi javaslatát lehet kiegészíteni azzal, hogy a kutatás irányulhat a nemzetközi szervezetek, mint például a Velencei Bizottság és az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodája tevékenysége hatásának vizsgálatára is, amivel rá lehet mutatni az alkotmányos párbeszéd soft law-ban és politikai interakcióban megnyilvánuló vetületére is. Mindezek pedig – hasonlóan a bíróságok közötti párbeszédek vizsgálatához – a globalizálódó és többszintűvé váló alkotmányjog jobb megértését, és a mögöttes alkotmányelmélet kialakítását eredményezheti.
2. Az alkotmányos párbeszéd mint kutatási modell
2.1. Anne Meuwese és Marnix Snel az alkotmányos párbeszéddel foglalkozó irodalmat meghatározott szempontok szerint elemezték annak érdekében, hogy megértsék: a meglévő párbeszéd-elméleteknek milyen felhasználási módja lehet a jogtudományi kutatásokban. A felhasznált irodalomban lényegében az volt a közös elem, hogy i) a párbeszéd szereplői között egyenlőség áll fenn, azaz nincsen domináns szereplő, ii) van bizonyos deliberatív minőség, amelyben a párbeszéd a döntéshozatali eljárás legitimáló faktora, iii) nem kell kifejezetten rögzíteniük a feleknek, hogy párbeszédet folytatnak, iv) azért alkotmányos, mert végre szeretné hajtani vagy alakítani szeretné azokat az alapvető szabályokat, amelyek szabályozzák a közhatalmi szervek tevékenységét és a legitim erőszak gyakorlását, vagy mindezekhez hozzá szeretne járulni, v) két vagy több aktor között impliciten vagy expliciten zajló,
Effects of Judicial Decisions in Time. Intersentia, 2014. Másrészt viszont van olyan eset, amikor a jogorvoslat megvalósult. L. ehhez a hetedik fejezetet.
184 Roach: i.m. 185-186. o. L. Bateup: Reassessing the Dialogic Possibilities of Weak-Form Bills of Rights.
185 Roach: i.m. 186-189. o.
186 Roach: i.m. 188-189. o.
187 Roach: i.m. 189. o.
vissza történő kommunikáció, vi) a résztvevők egyes elméletekben változhatnak; vii) a kommunikáció célja az alkotmány értelmezése, felülvizsgálata, módosítása gyakorlatának a fejlesztése.188 Az irodalom alapján olyan párbeszéd-elméleteket detektáltak, amelyekben a bíróságok és a törvényhozó hatalom, a bíróságok közötti, a bíróságok és a polgárok közötti, illetve a nem bírósági aktorok és a polgárok közötti interakció képezte az alkotmányos párbeszéd alapját.
2.2. Szerzők az alkotmányos párbeszéd jogtudományi kutatásokban való felhasználásának lehetőségét abban látják, hogy azt lehet prizmaként vagy módszerként alkalmazni, illetve empirikusan vagy normatívan elemezni. Prizmaként akkor használjuk az alkotmányos párbeszédet, amikor a meglévő alkotmányos berendezkedést, annak fejlődését, értelmezését vagy az aktorok közötti kapcsolatot vizsgáljuk. Módszerként a döntéshozatal szervezésének egyik módját jelenti, amelyben a párbeszéd eszköz a döntéshozatal strukturálásának elősegítésére. Az alkotmányos párbeszédet láthatjuk prizmán keresztül, és vizsgálhatjuk empirikusan. Ekkor arra keressük a választ, hogy ha a döntéshozatalt mint párbeszédet fogjuk fel, mit tapasztalunk. Ha a prizmán keresztül normatív módon tekintünk a párbeszédre, akkor arra keressük a választ, hogy kit és milyen szerepben szeretnénk a párbeszéd szereplőjeként látni. Ha a párbeszédet módszerként alkalmazzuk és empirikusan vizsgáljuk, akkor arra koncentrálunk, hogy milyen párbeszéd elemeknek, mechanizmusoknak milyen hatásuk van.
Ha pedig a párbeszédet ugyanígy, módszerként alkalmazzuk, de normatívan vizsgálódunk, felfedhetjük, hogy milyen problémai vannak a döntéshozatalnak, és arra mennyiben lehet a párbeszéd a megoldás.189
2.3. Az értekezésben a Meuwese és Snel által kimunkált megközelítést alkalmazom, és azt vizsgálom, hogy az alkotmányos párbeszéd hogyan nyilvánult meg Magyarországon 2010 és 2014 között. Ehhez az alkotmányos párbeszédet több szempontból használom fel. Az ebben a fejezetben meghatározott és alkotmányos demokráciában alkalmazhatónak tűnő normatív fogalmával vetem össze a tényleges magyar közjogi folyamatokat, amelyeket párbeszédként fogok fel (empirikus megközelítés). Az alkotmányos párbeszédet módszerként is igénybe veszem, amikor arra mutatok rá, hogy az egyes magyar és nemzetközi vagy szupranacionális szervek közötti interakció milyen hatással jár, majd amikor arra keresem a választ, hogy az e vizsgálat során feltár esetleges problémák Magyarországon az alkotmányos párbeszéddel meg- vagy feloldhatók-e. A Magyarországra vonatkoztatott értelmezés csak akkor végezhető, ha tisztázott az alkotmányos párbeszéd normatív fogalma – amit e fejezetben határoztam meg – annak szerepe a hatalommegosztásban, illetve hatása az állami főhatalom gyakorlására, ami az állami szuverenitás fogalmában és annak változásaiban mutatkozik meg. Az értekezés első része a továbbiakban ezekről szól.
VI. Összegzés
1. Az alkotmányos párbeszéd kialakulása a common law államokban bekövetkezett jogi változásokhoz, különösképpen pedig a kanadai Charta 1982-es módosításához kapcsolódóan, a bírói felülvizsgálat lehetővé tételével kezdődött. A hatása többes volt. A kanadai empirikus vizsgálatok alapján kialakult az alkotmányos párbeszéd, mint a kanadai jogalkotó és bíróság közti interakció leírása, amelyet az irodalomban számos kritika, továbbgondolás, újabb elméletek kidolgozása követett. Ez elvezetett oda, hogy az alkotmányos párbeszédet olyan interakciókra is érthetjük, amelyre eredetileg – értelemszerűen – a kanadai kötöttsége miatt nem terjedt ki, azaz kialakítható volt az alkotmányos párbeszéd szabályozási szintjére
188 Meuwese – Snel: i.m. 123-133. o.
189 Meuwese – Snel: i.m. 136-137. o.
vonatkozó normatív elmélet. Felmerült továbbá az, hogy az alkotmányos párbeszéd alkotmány/legfelső bíróságok között is értelmezhető-e, ami összefüggést mutat az alkotmányjog globalizálódási elméletével, és újabb empirikus kutatási témát jelenthet annak érdekében, hogy alátámasztható legyen az ilyen bíróságok közötti interakció monológ vagy párbeszéd jellege, illetve annak eseteges változásai. A másik fontos hatás az volt, hogy a bírósági felülvizsgálat újabb modellje jelent meg, amely átalakította a nemzetközösségi modellben az alkotmányosságról alkotott felfogást, az alkotmányos felülvizsgálati, illetve a hatalommegosztási modellek újragondolásához vezetett, ami a Magyarországon megnyilvánuló alkotmányos párbeszéd egyik értelmezési keretét adhatja.
2. Az alkotmányos párbeszéd szerteágazó, komplex elmélet, amely ugyanakkor – vagy éppen ezért – alkalmasnak tűnik arra, hogy leírja a globalizálódó világ alkotmányos demokráciái sokrétű és többszintű alkotmányosságát. A szerteágazó párbeszéd-elméletek rendszerbe foglalása nehéz, egyrészt mert a kutatók többfajta megközelítést alkalmaznak, másrészt pedig azért, mert – figyelemmel a jogrendszerbeli eltérésekre – nem ugyanarra a problémára reagálnak. Mégis, ha az alkotmányos párbeszédet az alkotmányos demokrácia többszereplős és flexibilis modelljeként fogjuk fel, akkor alapvetően két – egymástól azonban szigorúan el nem választható – terület határolható körül. Ezek pedig – talán kissé leegyszerűsítve – az alkotmányértelmezés és a minőségi jogalkotás egyes elemei rendszerszintű vizsgálata, amely során alkalmazható a jogelméleti módszer, az alkotmánytani, alkotmányjogi vagy éppen a jogalkotástani megközelítés, és amely több szinten is megjelenhet. A középpontban azonban az áll, hogy a lehető legtöbb szereplő részvételével meg lehessen határozni azt az alkotmányi tartalmat, amely a legjobban illeszkedik a demokratikus alkotmányfejlődés és társadalmi elvárások aktuális folyamába, és amelyben a lehető legtöbb résztvevő egyetért. Az alkotmányos párbeszéd itt bemutatott elmélete új szemléletmódot is jelent: a létező folyamatok alkotmányossági szempontú és speciális összefüggésrendszerbe helyezett vizsgálatára ad lehetőséget azzal a lehetséges kimenettel, hogy a végén a vizsgált állam demokratikus elkötelezettségét igazoltan értékelni lehessen (jellemzően a szabályozási szinten), vagy a közös értékeket meg lehessen találni a bíráskodásban, vagy ennek elmaradását és az elmaradás okát ki lehessen mutatni (bíróságok szintje), illetve a párbeszéddel mindezekre megoldást lehessen nyújtani.
3. A párbeszédre – nyilvánuljanak meg azok bármilyen szinten vagy szervek között – számos gyakorlati példa hozható, amelyben az állam egyébként önálló döntési kompetenciája gyakorlásába (önként) bevon más szereplőket, vagy figyelembe veszi a más fórumok által nyilvánosságra hozott álláspontokat, véleményeket, döntéseket, esetleg ő maga kéri az ilyen jellegű közreműködést. Az ilyen fajta együttműködésekre, interakcióra példa lehet a Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH tevékenysége a jogalkotás területén,190 a már említett EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodája (OSCE ODIHR) tevékenysége az alapjogokkal és a jogállamisággal kapcsolatban, a Velencei Bizottság tevékenysége az alapjogok, demokrácia és a jogállamiság területén, illetve a Transparency International korrupcióról és integritásról szóló kutatásai, elemzései.191 A jelzett tevékenységi körök határozzák meg azt az alkotmányi tartalmat, amelyről az adott állammal a párbeszéd folyik. Bíróságok részvételével zajló párbeszéd figyelhető meg pl. a Solange I-II, illetve a további német alkotmánybírósági döntésekben,192 az azonos neműek
190 http://www.giz.de/
191 L. pl. Burai –Hack (eds.): i.m.
192 Áttekintést l. pl. Thym és Halmai Gábor írásaiban. Daniel Thym: Separation versus Fusion – or: How to accomodate national autonomy and the Charter. EuConst 2013. 9. sz., Halmai Gábor: Alkotmányjog – emberi jogok – globalizáció. Az alkotmányos eszmék migrációja. L’Harmattan Kiadó 2013. 58-66. o.
örökbefogadásával kapcsolatosan az osztrák alkotmánybíróság és az EJEB közötti párbeszédben,193 a strasbourgi és a luxemburgi bíróság közti dialógusban, és az ezekre adott uniós válaszban (Alapjogi Charta). Ezekben az esetekben az „alkotmányi tartalom” az alapjogvédelem szintjéről szóló diskurzus, mint „állami”/„uniós” feladat értelmezése. A Charta az alkalmazási területének megfogalmazásával új párbeszédnek teremtette meg az alapját, amely diskurzus most az (alkotmányos/állami) identitás kérdésköre és a plurális jogrendszerek körül (is) zajlik.194 Magyar példa lehet a 98%-os különadó kérdése is,195 amely párbeszédben igencsak sok szereplő megfordult: alkotmányozó, törvényhozó, Alkotmánybíróság többször is, az Emberi Jogok Európai Bírósága.196 A párbeszédnek olyan megjelenési formája is lehet, amelyet alkotmányi elvek migrációjával, átvételével, inspirációval jellemezhetünk. Hazánkban ilyen volt pl. a gyűlöletbeszéddel kapcsolatos doktrína, amely a gyökerét az USA Legfelső Bíróságának gyakorlatában találta meg, illetve az alkotmány gazdaságpolitikai semlegességének és a társadalombiztosításhoz való jognak az alkotmánybírósági értelmezése, amely az inspirációt a német szövetségi alkotmánybíróságtól kapta,197 vagy legújabban a közszereplők tűrési kötelezettsége, amely tekintetében az Alkotmánybíróság figyelemmel volt a fejlett demokráciák által vallott közös értékekre és a Bíróság joggyakorlatára is. Az alkotmányi tartalom ezekben az esetekben értelemszerűen – és a korábbi példákhoz képest egyértelmű módon – a véleményszabadság tartalma és korlátai, illetve az állam gazdaságpolitikájának alkotmányi tartalma és korlátai, valamint a társadalombiztosításhoz való jog.198
4.
Az alkotmányos párbeszédnek többféleképpen alkalmazási területe lehet. Használható olyan prizmaként, amelyen keresztül az adott politikai döntéshozatal vizsgálható és leírható, és felfogható módszerként is, amikor a leírt folyamatok hatását vizsgáljuk empirikus szempontból és a problémák kezelésére kérdezünk rá normatív szempontból. Amikor a magyar döntéshozatali folyamatot vizsgáljuk az alkotmányos párbeszéd szempontjából, világos, hogy az alkotmányos párbeszéden alapuló látásmódot (prizma vagy módszer) és alkalmazási módszereket (empirikus vagy normatív) egymástól élesen elválasztani vagy elkülöníteni nem lehet, a folyamatokat a maguk komplexitásában kell áttekinteni az193 Az osztrák alkotmánybíróság alkotmányosnak találta azt a szabályozást, amely tilalmazta az azonos nemű párok esetében a partner gyermekének az örökbefogadását, míg az EJEB a szabályozást Egyezménybe ütközőnek minősítette. Az osztrák jogszabály módosítását követően a nemzeti bíróság az Egyezmény rendelkezései megfelelő osztrák alkalmazása érdekében kimondta: nincsen ésszerű alapja annak, hogy az azonos neműek ne fogadhassanak közösen örökbe, feltéve, ha az a gyermek érdekét szolgálja; ennek ellenkezője szexuális orientáción alapuló megkülönböztetés lenne. A nemzeti bíróság tehát továbbfejlesztette a Bíróság gyakorlatát. Brigitte Bierlein előadása, 2015. április 23. Párbeszéd és identitás. Nemzetközi konferencia az Alaptörvény elfogadásának negyedik évfordulóján, Budapest.
194 Thym: i.m.
195 Drinóczi Tímea: A 98%-os különadó megítélései (az Alkotmánybíróság és az EJEB). Jogtudományi Közlöny 2013. 9. sz.
196 A párbeszéd alapját lényegében a tulajdonhoz való jog mint alkotmányi tartalom adta azzal, hogy a hatásköri korlátozás miatt ez feloldódott a méltósághoz való jogban, és így az – ellentétben a strasbourg-i ítélettel – az alkotmánybírósági döntésben fel sem merült. A párbeszéd eredménye egyrészt az lett, hogy a Bíróság a panaszosoknak adott igazat, másrészt törvénymódosítást is eredményezett (98%-ról 70%-ra, majd meghatározott körre vonatkozóan még jobban „mérséklődött” az adó mértéke), illetve alkalmazási tilalom kimondásához vezetett. Ebben az alkotmánybírósági döntésben azonban már megjelent a tulajdonhoz való jog: az Alkotmánybíróság – az EJEB döntése alapján – az Egyezmény 1. kiegészítő jegyzőkönyvébe ütközőként ismerte el a támadott rendelkezést.
197 L. Drinóczi Tímea – Juhász Gábor: Social Rights, National Report on Hungary, 2014. Vienna Congress of Comparative Law, 2014. Kézirat.
198 Az alkotmányos párbeszédhez tehát nem kell az, hogy a szereplők „leüljenek egymással” és megbeszéljék, hogy mi fogja a diskurzus lényegét képezni, még csak nem is kell tudniuk azt, hogy valaki majd reagál. Az ugyanis, hogy párbeszéd kezdődött-e, a folytatásból derül ki.
alkotmányos párbeszéd elméletét alkalmazva. Ebből az következik, hogy érdemes a fontosabb és az alkotmányelméletet és alkotmányjogot izgalomban tartó témaköröket – tehát az állami szuverenitás fogalmával kapcsolatos diverz felfogásokat, az alkotmányellenes alkotmánymódosítások problematikáját, a jogalkotás minőségét és alkotmányossági felülvizsgálatának szükségességét és lehetőségét – alapul véve feldolgozni a magyar alkotmányos demokrácia működését a politikai döntéshozatal szintjén és a látásmódokat, illetve a vizsgálati módszereket együtt alkalmazni. A továbbiakban e témákat vizsgálom a jelzett módszer alkalmazásával.
2. fejezet – Az állami szuverenitás újraértelmezése
Az alkotmányos párbeszéd, egyes szervek, szervezetek közötti együttműködés, az egymásra hatás, a migrációs átvétel, inspirálódás létező jelenség. A döntéseket tehát az állami szervek nem kizárólag és kifejezetten egyedül, önmagukban és mindenfajta behatás nélkül hozzák meg. Az alkotmányos párbeszéd-elmélet ennyiben összekapcsolódik az állami szuverenitással,1 amiről sejtjük, hogy még a 21. század megváltozott viszonyai között is kapcsolatban áll a főhatalom gyakorlásával. Az államok még léteznek, gyakorolják a főhatalmat, amit a számukra az alkotmányuk biztosít. A nemzetközi életben az önkéntesség és az egyenlőség alapján vesznek részt, illetve a céljuk a békés együttélés, az emberiséget fenyegető kihívások kezelése, arra megoldások keresése. A továbbiakban tehát azt kell alkotmányjogi szempontból vizsgálni, hogy az alkotmányos párbeszéd realitása milyen kapcsolatban áll az állami szuverenitással, azzal összefüggésben milyen szerepe van, és igazolja-e a léte az állami szuverenitás új felfogását. Ehhez fel kell tárni az állami szuverenitás mibenlétét, és ezt a 21. század elejét jellemző viszonyokat alapul véve kell értelmezni. Mindezek eredményeként pedig rendelkezésünkre áll az új állami szuverenitás tartalma és jellemzője, amelynek elengedhetetlen eleme az együttműködés és a párbeszéd.