V INCZE Attila *
3. A magyar közigazgatási perjog
Az 1896-ban66 életre hívott magyar közigazgatási bíráskodás67 az enumeráci-ós elvet követte, vagyis tételesen felsorolt minden megtámadható közigazgatá-si aktust, amit csak törvényileg lehetett bővíteni,68 a kereshetőségi jogot ugyan-akkor az érintett számára tartotta fenn. Az érintett fogalmát úgy az elmélet,69 mint a gyakorlat70 szűken értelmezte, és az egyéni jog vagy jogos érdek megsér-tésére korlátozta. A jogos érdek alatt azonban az osztrák, elsősorban Bernatzik nevével fémjelezhető elmélet szerint értelmezték, és a diszkrecionális döntések
62 RASCHAUER i. m. 1081.
63 96/62/EK irányelv, 1999/30/EK irányelv. Alfred SCHEIDLER: Verkehrsbeschränkungen aus Gründen der Luftreinhaltung – Ein Beitrag zur aktuellen Feinstaubdiskussion. NVwZ, 2007.
144.; EuB C-237/07, Janecek kontra Freistaat Bayern, ehhez Michael POTACS: Subjektives Recht gegen Feinstaubbelastung? ZfV, 2009. 874–879.; Gerhard BAUMGARTNER: Begrenzung von Luftschadstoffen im gewerberechtlichen Betriebsanlagengenehmigungsverfahren. ZfV, 2010.
739.; Kurt FASSBENDER: Neues zum Anspruch des Bürgers auf Einhaltung des europäischen Umweltrechts. EuR, 2009. 400–410.; Gregor KIRCHHOF: Der rechtliche Schutz vor Feinstaub.
AöR, 2010. 29.; az európai levegőtisztasági joghoz összefoglalóan Klaus MESSERSCHMIDT: Europäisches Umweltrecht. München, 2011. 737–766.
64 FRENZ: Handbuch Europarecht. Bd. 3. 3319.; Peter M. HUBER: Der Schutz des Bieters im öffentlichen Auftragswesen unterhalb der sog. Schwellenwerte. JZ, 2000. 877–882.
65 Felix EKARDT – Katharina PÖHLMANN: Europäische Klagebefugnis: Öffentlichkeitsrichtlinie, Klagerechtsrichtlinie und ihre Folgen. NVwZ, 2005. 532.; Thomas von DANWITZ: Aarhus-Konvention: Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Zugang zu den Gerichten. NVwZ, 2004. 272,; Ralf ALLEWELDT: Verbandsklage und gerichtliche Kontrolle von Verfahrensfehlern:
Neue Entwicklungen im Umweltrecht. DÖV, 2006. 621–631.; POSSER–WOLFF–SCHMIDT-KÖTTERS i. m. 166.
66 1896. évi XXVI. törvény.
67 Kritikusan TOMCSÁNYI i. m. 195–196.
68 Kritikusan TOMCSÁNYI i. m. 209.
69 TOMCSÁNYI i. m. 203.
70 VÖRÖS–LENGYEL i. m. 1118–1123.
A közigazgatási jog europaizálódása és a felperesi legitimáció 195
esetén a döntés puszta meghozatalát értették. 1949-ben a közigazgatási bírás-kodás ugyan megszűnt71 és a közigazgatás ellenőrzésére az ügyészség lett hi-vatott;72 az alanyi jogok elmélete nem tűnt el a közigazgatási jogból, hanem az osztrák AVG erős befolyása alatt született 1957. évi IV. törvény az ügyféli jog-állást (a személyi hatály egyik komponenseként), hasonlóan az AVG 8. §-hoz,73 az alanyi joghoz illetve jogos érdekhez kötötte,74 és sokáig gyakorlatilag a ko-rábbi osztrák-német elmélet érvényesült, még ha ezt gyakran nem mondták ki.75 Ennek megfelelően a pusztán faktikus vagy gazdasági érdekek nem alapoztak meg jogi védelmet, és a jogos érdeket gyakran kötötték össze a hatósági mérle-geléssel.76 A faktikus és jogi érdek közötti különbségtétel túlélte a rendszervál-tást is, jóllehet a modern szerzők továbbra is gyakran a szocialista közigazga-tás-tudomány képviselőire hivatkoznak.77 A fogalmi háló ugyanakkor nagyon gyenge, számos meghatározás leegyszerűsödött, nem ritkán egészen az idem per idem defi níciókig.78 A jogos érdek fogalmát pedig az irodalom a méltányo-landó érdekkel azonosította.79
Az 1989-es jogállami rendszerváltással újjáéledt a közigazgatás feletti bírói kontroll,80 melyet intézményileg az Alkotmány 50. § (2) bek. alanyi jogilag pedig az Alkotmány 57. § (5) bek. és a 70/K §81 garantáltak. Az
alkotmányjo-71 1949. évi II törvény, ehhez GÁTOS György: A közigazgatási bíráskodás útjai. Magyar Jog, 1996/3. 158. Nagyon korlátozott módon volt csak lehetőség egyes tételesen meghatározott ha-tározatokat vitatni, ld. HORVÁTH i. m. 161. (170–171). NÉVAI László – SZILBEREKY Jenő: Polgári eljárásjog. Budapest,1974. 514–515.
72 Ez a rendszerváltást is túlélte, ugyanis a 1/1994.(I.7.) AB határozat, melyet a 2/2000(II.25.) AB határozat megerősített, elvben nem kifogásolta a megoldást, csak annak konkrét kialakítását.
Az ügyészség az Alaptörvény hatályba lépésével is megtartotta ezt a pozícióját, ld. 2011. évi CLXIII. törvény illetve az azt értelmező 2/2012 KMPJE.
73 Üdítő kivétel SZAMEL Lajos: Alanyi jog és jogos érdek a hatósági államigazgatásban. Állam és Igazgatás, 1982. 527. (534). Az osztrák AVG-hez Heinz MAYER: Der Parteibegriff im allgemeinen Verwaltungsverfahren. ZfV, 1999. 485.; Eva SCHULEV-STEINDL: Subjektive Rechte.
Wien, 2008.; VwSlg 14.037 A/1994; VwSlg 9151 A/1976; VwSlg 14.037 A/1994; 14.826 A/1998;
VwGH Erk vom 23. 5. 2002, GZ 2001/07/0133; Erk vom 26. 2. 2003, GZ 2000/03/0328.
74 Vgl. FONYÓ Gyula – KILÉNYI Géza: Az államigazgatási eljárási törvény magyarázata. Budapest, KJK, 1976. 56–58.; BERÉNYI Sándor – SZAMEL Lajos – BARACKA Róbertné – IVÁNCSICS Imre:
Magyar államigazgatási jog. Budapest, BM Könyvkiadó, 1984. 666–671.
75 BERÉNYIETAL. i. m. 668–670., SZAMEL i. m. 527. (535–537).
76 BERÉNYIETAL. uo.; SZAMEL uo.
77 A hatósági eljárási jogviszony fogalma és tárgya: a hatósági ügy. In: PATYI András (szerk.):
Közigazgatási hatósági eljárásjog. Budapest–Pécs, 2011. 75–77.
78 FICZERE Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog – Általános rész. Budapest, Osiris, 2000. 354.
79 PATYI i. m. 75–77.
80 32/1990 (XII. 22) AB határozat.
81 Az utóbbi gyakorlatilag semmilyen gyakorlati következménnyel nem járt, JAKAB András
VINCZE Attila 196
gi garancia és az ennek alapján elfogadott törvényi szabályozás az alanyi jog il-letve a jogos érdek megsértése esetére nyitotta meg a bírói utat,82 ez azonban csak alkotmányos minimumként értendő, és nem zárja ki sem azt, hogy a tör-vényhozó a kereseti/kereshetőségi jogot bővítse, sem azt, hogy ezt a bírói jog-fejlesztés tegye.
A közigazgatási perjogban, mely jelen állapotában a polgári perjog egy kü-lönös változata, a kereseti jog ügyféli jogállást tételez fel,83 ami – mint közis-mert – alanyi jog vagy jogos érdek megsértését, így puszta gazdasági érdek, mint a versenytársé84 ehhez nem elegendő,85 hanem per tárgyával való közvet-len kapcsolatot tételez fel, mint a tulajdonosi,86 a haszonbérlői,87 a szennyvíz-kezelői88 vagy a szomszédi.89 A közvetett jogsérelmek illetve a diffúz – konk-rét alanyhoz kevéssé kapcsolható – jogok esetén azonban ez sokkal nehezebben történt meg. Így bár az elismert környezetvédelmi szervezetek számára törvény biztosította a perlési lehetőséget,90 ezt a bírósági gyakorlat – egyes pozitív kivé-telektől eltekintve91 – csak nagyon korlátozottan engedte érvényesülni.92
A közbeszerzési jog mint önálló jogterület, a közigazatási perjog újjászüle-tésével együtt jelent meg, és valószínűleg ennek is tudható be, hogy a sikerte-len ajánlattevő kereshetőségi joga, ami – a közjogi alanyi jogok megsértésének klasszikus elmélete szerint – a szerződés megkötésének hiányában valójában csupán gazdasági és nem jogi érdeken alapul, úgy került elismerésre, hogy fel
– VINCZE Attila: 70/K. § In: JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Budapest, Századvég, 2009.
82 Az alanyi jog és a jogos érdek közötti alkotmányos megkülönböztetés csak szövegszerű, az AB gyakorlatában nem fedezhető fel a kettő közötti dogmatikai különbség, Varga István.
JAKAB i. m. § 57. 483–486.
83 Ld. Pp. § 327 lit. a) pont, 1/2011KK.
84 EBH 2004.1100.
85 BH 2013.69, KGD 2010. 161.
86 EBH 2011.2364.
87 EBH 2007.1753.
88 BH 2013. 169.
89 BH 1994.453; KGD 2010.161; KGD 2011.100. Ebben az esetben is, azonban csak akkor és any-nyiban, amikor és amennyiben az a szomszédot közvetlenül érinti, BH + 2015.89
90 1995. évi LIII törvény 98–99. §§, illetve az Aarhus-i egyezményt ratifi káló 2001 évi LXXXI törvény.
91 Fővárosi Bíróság 24.K.30.647/2006, illetve BH 2010. 261.
92 1/2004 KJE, továbbá Kfv.VI.38.150/2010/14, valamint BH+ 2006.572, 4/2010 KJE, Fővárosi Bíróság 24.K.3064 7/2006/20. Fővárosi Bíróság 7.K. 30.338/2008/6. ROZSNYAI Krisztina: A bar-namedve esete a szalámival. In: FAZEKAS Judit (szerk): Új generáció a közigazgatástudományok művelésében. Budapest, 2013. 255. (259–260)
A közigazgatási jog europaizálódása és a felperesi legitimáció 197 sem tűnt az irodalomnak, hogy egy kivételről van szó.93
A bírói gyakorlat ugyanakkor néhány kivételtől eltekintve töretlennek tekint-hető abban, hogy közvetett, így pl. gazdasági érdekek nem alapozhatják meg a kereshetőségi jogot, mert ez a perlési joggal való visszaéléshez vezethetne (ami tipikus érv, egy zárt közigazgatási bíráskodásban).94 A szabályozott pia-cok, így elsősorban a gázellátás területén ismertek ugyanakkor olyan határoza-tok, amelyek bár szóhasználatukban követik a korábbi gyakorlatot, és közvetlen jog- vagy érdeksérelem esetére ismerik el a kereshetőségi jogot, de tartalmuk-ban közvetett sérelmeknek voltak tekinthetők, mert a gázpiaci kapacitások sza-bályos lekötését támadták.95
Ebben az összefüggésben nagyon érdekes az Európai Bíróság 2015. március 19-i ítélete a C-510/13. sz. E.ON Földgáz Trade Zrt. kontra Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal ügyben. Az alapügyben az E.ON Földgáz a Magyarországot és Ausztriát összekötő gázvezeték-rendszer import betáplálási pontjára vonatkozó négy hosszú távú kapacitás-lekötési igényt nyújtott be a ma-gyarországi földgáz-hálózat rendszerirányítójához. Mivel az említett igények jelentősen meghaladták a rendelkezésre álló szabad kapacitást, a fenti rendszer-irányító az említett igények kielégítésével kapcsolatban a szabályozó hatóság állásfoglalását kérte. A kérelem alapján a szabályozó hatóság módosította az Üzleti és Kereskedelmi Szabályzat (ÜKSZ) hosszú távú kapacitás lekötésére vonatkozó szabályait. Az E.ON Földgáz keresetet indított a Fővárosi Bíróság előtt a kérdéses határozat 2010/2011-es gázévre vonatkozó kapacitás-lekötési módszerekkel kapcsolatos rendelkezéseinek hatályon kívül helyezése iránt, me-lyet a Fővárosi Bíróság és a Fővárosi Ítélőtábla is elutasított. Az elutasítás indo-ka az volt, hogy e társaság az ÜKSZ-szel indo-kapcsolatos közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárás keretében közvetlen és nyilvánvaló érde-keltség hiányában nem rendelkezett kereshetőségi joggal, mert a rendszerirá-nyítóval nem kötött szerződést, e határozat pedig csak a rendszerirányítóra vo-natkozott.
Az E.ON Földgáz felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Kúriához azt állít-va, hogy olyan közvetlen érdekeltséggel rendelkezik, amely kereshetőségi jogot biztosít számára, mert az új szabályzat korlátozta a kapacitások lekötéséhez
93 Ehhez Dagmar REINDL: Effektivität des vergaberechtlichen Rechtschutzes in Ungarn. Disserta Verlag, 2010. 449.
94 BH+ 2006.475.
95 Fővárosi Törvényszék K.31582/2010/9 sz. határozata.
VINCZE Attila 198
való jogát, és e tekintetben nincs jelentősége, hogy az E.ON Földgáz és a rend-szerirányító között volt-e hatályos szerződés.
Az Európai Bíróság álláspontja alapján az E.ON Földgáz jogait potenciálisan érinti a szabályozó hatóság olyan határozata, amely módosítja az ÜKSZ-nek a kapacitásallokációval és a szűk keresztmetszetek kezelésével kapcsolatos sza-bályait, és ezért a nemzeti jognak biztosítania kell a kereshetőségi jogot.
Tézisek
1. A maga korában forradalmi előrelépést jelentő, a közigazgatás perlését a polgári perjog analógiájára lehetővé tevő alanyi közjogok megsértésé-nek elmélete mára már egyre kevésbé alkalmas feladatának ellátására, ugyanis az alapjogok alanyi közjogokként történő elismerésével egyre több faktikus és közvetlen érintettség is elvben peresíthetővé vált, és ezt a korábbi elmélet csak kontúrvesztéssel, tartalmi kiürüléssel illetve bo-nyolult kazuisztikával tudja csak kielégíteni.
2. A közigazgatási jogban egyre több diffúz, konkrét alanyhoz nem ren-delhető, de jogilag releváns érdek van, amelyek perelhetősége mellett nagyon komoly érdek szól.
3. Az uniós jog is abba az irányba nyomja a nemzeti jogokat, hogy teremt-sék meg az ilyen diffúz vagy közvetett jogsérelmek esetére is a bírói utat.A közigazgatási bíráskodás kodifi kációja esetén komoly érvek szól-nak amellett, hogy ne az egyéni jogsérelem, hanem a releváns érdeksé-relem legyen a kereshetőségi jog alapja, mert ez a dogmatikai bakug-rásokat feleslegessé tenné, egységes kereshetőségi jogot biztosítana az uniós és nem uniós jogon alapuló igények esetén, és eleget tenne a mo-dern közigazgatási joggal szemben támasztott elvárásoknak is.