S ÁNTHA György – K LEINHEINCZ Gábor – K ARSAI Adrienn – B IELIK Zsolt *
3. Kormányzati IKT kapacitások a 2014-es választások előtt
2014. I. negyedévében részletesen áttekintettük a Kormány alá rendelt állam-igazgatási struktúrában az infokommunikációval kapcsolatos feladatokat ellá-tó költségvetési szerveket, valamint állami tulajdonú gazdasági társaságokat. A 68.000 kormánytisztviselő, a 65.000 rendvédelmi, valamint a 23.000 honvédel-mi alkalmazott között munkatársaink honvédel-mintegy 5.800 olyan szakembert azono-sítottak, akik a kormányzati IKT feladatok megszervezésében/ellátásában köz-vetlenül érintettek voltak. Ez a Kormány alá tartozó – 156.000 fős12 – igazgatási szervezetrendszer mintegy 3,7%-a. A kormányzati IKT feladatok ellátásá-ban – azaz a magyarországi e-közigazgatás megteremtésében és működtetésé-ben – résztvevő szakemberekre fordított személyi (és járulék) kiadások számí-tásaink szerint évente mintegy 38 Mrd Ft-tal terhelik meg a költségvetést, ami az éves kormányzati bérkiadások kb. 5%-a.
Az alábbi – nagyobb felbontásban az 1. sz. mellékletként is csatolt – ábra be-mutatja a központi államigazgatás 2014. áprilisi állapotok szerinti struktúráját.
Az ábrán szürke színnel jelöltük a kormányzati ‘IKT-forrópontokat’, ahol tehát
11 A 2014. I. negyedéves SzMSz-ek többsége nem tartalmaz létszámadatokat, így nehéz volt meghatározni a pontos adatokat, ezért ezekben az esetekben becslésekre hagyatkoztunk.
Ehhez egységes elveket alkalmaztunk: a főosztályok esetében 3, míg az osztályok esetében 5 fővel kalkuláltunk. A minisztériumok alá rendelt szervezetek IKT releváns kapacitásával kap-csolatosan egyszerűbb dolgunk volt, mivel ezek teljes létszámadata rendelkezésünkre állt az SzMSz-ekből.
12 A létszámadatok a Magyary Programból valók (12.0 verzió, 57. o.). A 157.000 főn felül további 43.000 fő önkormányzatnál, valamint független államhatalmi szervnél alkalmazott köztiszt-viselővel is számolni kell, őket azonban a számításoknál részben azért nem vettük fi gyelembe, mert nem tartoznak közvetlenül a Kormány alatti államigazgatási körbe, részben, mert utób-biak esetében kevésbé pontos adatok állnak rendelkezésre.
SÁNTHA Gy. ‒ KLEINHEINCZ G. ‒ KARSAI A. ‒ BIELIK Zs.
118
infokommunikációs szempontból lényeges kormányzati tevékenység folyik, il-letőleg ahol a magyar e-közigazgatás személyi és tárgyi erőforrásai koncentrá-lódnak.
Az ábrán az oszlopok jelölik a nyolc minisztériumot, kibővítve a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatósággal. A vízszintes sávokban kisebb körök és négy-zetek jelölik a szervezeti egységeket. Fehér alapszínnel az adott minisztérium alá tartozó összes alegység szerepel, míg szürkén jelöltük az IKT szempontból fontos részlegeket. Az egyes egységeket összekötő függőleges vonalak a közvet-len alárendeltségi viszonyokat jelzik. Az egyes minisztériumokon belül – fent-ről lefelé – először az államtitkárságok, majd a helyettes államtitkárságok, fő-osztályok és fő-osztályok szerepelnek. Alattuk az egyéb alárendelt szervek, illető-leg még lejjebb a területi államigazgatási szervek szerepelnek. Az alsó sávokban végül az esetleges közalapítványok, és az állami tulajdonú gazdasági társasá-gok – illetőleg legalul ezek leányvállalatai – szerepelnek. A szervezeti egységek kibontása után a beazonosíthatóság érdekében egy ‘Magyarázat’ sávban tüntet-tük fel az ábrán szürke színnel jelölt, infokommunikációs szempontból releváns egységek megnevezéseit. A két legalsó sávban ábrázolt, sötétszürke színű körök közül a felső az adott minisztériumban IKT-val foglalkozó személyi állomány létszámát, míg az alsó a személyi ráfordítások (Mrd Ft) éves mértékét mutatja.
Az mellékletben jobban olvasható ábrán jól látható, hogy a legtöbb szür-ke színnel jelölt egység 2014 áprilisában a második és harmadik oszlopban, azaz a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban és a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumban volt található. Ez azt jelenti, hogy a kormányzati IKT-val kapcsolatos feladatkörök legnagyobb része 2014 elején ebben a két minisz-tériumban koncentrálódott. Az ábra felső harmadában kevésbé kivehető a Nemzetgazdasági Minisztérium infokommunikációs szempontból lényeges szerepe, ha azonban a létszám és személyi ráfordítás sávokat vizsgáljuk, látha-tó, hogy ekkoriban ez a minisztérium rendelkezett a legnagyobb IKT-val fog-lalkozó személyi állománnyal (kutatásunk alapján kb. 1500 fővel). Ez a magas arány a minisztérium alatt működő egyéb országos hatáskörű szerveknek és gazdasági társaságoknak volt betudható.
A minisztériumok közül ekkoriban kiemelendő volt a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium infokommunikációs tevékenysége:
– Az e-közigazgatásért felelős helyettes államtitkár infokommunikációs feladatai körében összehangolta az információs társadalom és az e-köz-igazgatás fejlesztésére vonatkozó stratégiák kidolgozását, közremű-ködött az e-gazdaság fejlődését korlátozó tényezők felszámolásában.
Ezen kívül az államtitkár gondoskodott a közigazgatási informatikai
A magyar e-közigazgatás erőforrástérképe 119
stratégia megvalósítását biztosító fejlesztési programokkal és akció-tervekkel kapcsolatos feladatok ellátásáról, illetőleg e körben gondos-kodott az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP) ak-cióterveinek kidolgozásáról, monitoring rendszerének működtetéséről, illetve a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium hatáskörébe tar-tozó projektek végrehajtásáról. További lényeges feladataként a he-lyettes államtitkár részt vett a központi és területi közigazgatás infor-matikai együttműködésének fejlesztésében, koordinálta a kapcsolódó szakmai egyeztetéseket, valamint javaslatot tehetett az elektronikus közszolgáltatások fejlesztésének irányaira, illetőleg az Államreform Operatív Program (ÁROP) akcióterveinek tartalmára. Szakmai szem-pontból kiemelendő feladatkört jelentett a közigazgatásban informati-kai eszközökkel nyilvántartott közérdekű adatok társadalmi elérésé-nek elősegítése, az ezzel kapcsolatos feltételek javítása.
– A közigazgatási államtitkár irányítása alatt lévő, Kormányirodát irányí-tó helyettes államtitkár működtette a kormányzati döntés-előkészítést támogató informatikai rendszert és felelt annak továbbfejlesztéséért.
További feladataként a miniszter által átruházott hatáskörben ellátta a közfeladatot ellátó szerveknél alkalmazható iratkezelési szoftverek megfelelőségét tanúsító szervezetek kijelölésével kapcsolatban megha-tározott hatósági feladatokat.
– A kormányablakok fi zikai kialakításával összefüggő feladatok el-látásáért felelős miniszteri biztos ellátta ekkoriban a kormány-ablakok fi zikai kialakításának koordinációját, ennek keretében a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium egyes szervezeti egy-ségei, a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal, a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem, valamint a fővárosi és megyei kormányhi-vatalok vonatkozó tevékenységének koordinálását. A miniszteri biz-tos engedélye volt szükséges emellett a fi zikai kialakítással és az IT háttérrel kapcsolatos fejlesztéssel összefüggő beszerzésekhez, a fi zi-kai környezet átadásához, valamint a szükséges IT háttér üzembe ál-lításához.
– Lényeges emellett, hogy ebben az időben a KIM közigazgatá-si államtitkár közvetlen felügyelte alatt működött a Közigazgatáközigazgatá-si és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala (KEK KH), amely az elmúlt évtizedekben egyértelműen a hazai elektronikus közigazga-tási szolgáltatások központi szereplője.
SÁNTHA Gy. ‒ KLEINHEINCZ G. ‒ KARSAI A. ‒ BIELIK Zs.
120
2014 áprilisában további jelentős kormányzati IKT-hatáskörök tartoztak a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumhoz.
– Az infokommunikációért felelős államtitkár irányította az e-gazdaság-fejlesztés, az elektronikus információbiztonság-e-gazdaság-fejlesztés, az informá-ciós társadalomfejlesztés, az IKT infrastruktúra-fejlesztés és az IKT iparpolitika végrehajtását. Gondoskodott egyrészt a közigazgatás in-formatikai fejlesztésének egységes stratégiai irányok mentén történő végrehajtásáról, valamint a központi és területi közigazgatás informa-tikai együttműködésének fejlesztéséről. Az infokommunikációért fele-lős államtitkár helyettes államtitkárán keresztül irányította emellett az Informatikai Felügyeleti Főosztály, az Infokommunikációs Szervezési Főosztály, az Infokommunikációs Projektmenedzsment Főosztály és a Nemzeti Elektronikus Információbiztonsági Hatóság vezetőjének te-vékenységét.
– Fontos, hogy ebben az időben az NFM infokommunikációért felelős államtitkárának közvetlen felügyelte alatt működött a NISZ Nemzeti Infokommunikációs Szolgáltató Zrt. (NISZ Zrt.), amely – a koráb-bi Kopint-Datorg Zrt. jogutódjaként – 2011 óta a hazai közigazgatási IKT-infrastruktúra szolgáltatója és üzemeltetője.
A fentiek alapján jól látható, hogy a kormányzati IKT-feladatok jelentős része 2014 áprilisáig a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumban, illetőleg a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban, valamint az ezek alá rendelt KEKKH-nál és NISZ Zrt.-nél koncentrálódott.13
Az e-közigazgatás személyi kapacitásai a fentieknek megfelelően 2014 tava-száig a KIM és az NFM körül, illetőleg e-közigazgatási szempontból kiemelt jelentőségű alárendelt szerveiknél – a KEK KH-nál és a NISZ Zrt.-nél – össz-pontosultak. Ennek megfelelően a személyi jellegű kormányzati IKT-kiadások több mint kétharmada az említett szervekhez köthető, amely így több mint évi 25 Mrd Ft-ot tett ki.
A személyi ráfordítások mellett a kormányzati IKT feladatok ellátása során még jelentősebb mértékű dologi kiadásokkal kell számolni. Ezen belül különö-sen hangsúlyosak az üzemeltetési költségek, melyeken belül megkülönböztet-jük az egyes informatikai a rendszerekhez és infrastruktúrákhoz, valamint az egyes szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó költségeket, továbbá a licenc- és support-díjakat, az általános rezsi jellegű kiadásokat, a bérleti díjakat, a
külön-13 A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság feladatköreit később ismertetjük, mivel azok a 2014.
tavaszi országgyűlési választásokat követően érdemben nem módosultak.
A magyar e-közigazgatás erőforrástérképe 121
féle kellékanyagok beszerzésének költségeit, valamint a szükségszerű bizton-sági kiadásokat. Ugyancsak az üzemeltetés körében fontos említetést tenni a rendszeres időközönkénti karbantartások és eszközpótlások költségeiről, ame-lye esetben lényeges különbség, hogy az IKT-eszközök értékcsökkenési ideje más eszközökhöz képest lényegesen rövidebb.
A napi kormányzati IKT üzemeltetési kiadásokkal kapcsolatosan nem áll-nak rendelkezésünkre pontos adatok, ugyaáll-nakkor a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Infokommunikációért felelős Államtitkárságának IT Kontrolling Osztálya által 2013-ban végzett kérdőíves adatgyűjtés alapján a – hardverekkel, szoftverekkel és üzemeltetéssel összefüggő – dologi kiadások 2014. elején évi mintegy 65 Mrd Ft-ban voltak meghatározhatók.
A kormányzati IKT-fejlesztésekkel kapcsolatban viszonylag nehéz pontos adatokhoz jutni, az azonban az NFM IT Kontrolling Osztályának felmérése-iből az is kikövetkeztethető, hogy a kormányzati IKT fejlesztési források fe-dezetét az elmúlt években nem csak és kizárólag az Új Széchenyi Terv (ÚSZT 2010-2013) Elektronikus Közigazgatás Operatív Programjának és – részben – Államreform Operatív Programjának forrásai biztosították. Mindezek alapján megállapítható, hogy kormányzati IKT-fejlesztésre 2013-ban mintegy 40 Mrd összegben jutott forrás – alapvetően európai uniós alapokból.
Kutatásaink eredményeként elmondhatjuk, hogy a 2014. évi országgyű-lési választásokat megelőzően a kormányzati IKT kapacitások legnagyobb része a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumban, a Nemzetgazdasági Minisztériumban, a Belügyminisz-tériumban valamint az ezek irányítása alá tartozó költségvetési szervezetekben és gazdasági társaságokban összpontosult. Az említett négy minisztérium a kor-mányzati IKT szakapparátus 92%-ával rendelkezett. Ugyanez a magas arány a költségvetési ráfordításokban is tükröződött, mivel az NFM, a KIM, az NGM és a BM fejezet együttesen az összes kormányzati IKT ráfordítás 93%-át tette ki.
A kormányzati IKT feladatok ellátása érdekében évente mozgósított erőfor-rásokat, valamint ezek személyi, dologi és fejlesztési költségvetési következmé-nyeit az alábbi táblázatban foglaljuk össze.
Személyi jellegű kiadások
Dologi kiadások Fejlesztési célú kiadások
Összesen:
38 Mrd Ft 65 Mrd Ft 40 Mrd Ft 143 Mrd Ft
2. Ábra: kormányzati IKT jellegű feladatok becsült erőforrásigénye(2014)
SÁNTHA Gy. ‒ KLEINHEINCZ G. ‒ KARSAI A. ‒ BIELIK Zs.
122
A fentiek alapján úgy véljük, hogy a kormányzati szintű közvetlen IKT kiadá-sok Magyarországon napjainkban 130 és 150 Mrd Ft között lehetnek, amely a 3918 Mrd Ft összegű kormányzati kiadásoknak14 mintegy 3,6%-a, illetőleg az államháztartás teljes kiadási főösszegének mintegy 0,8%-a.15
Egyes szakirodalmi hivatkozások szerint16 gazdálkodó szervezetek esetében az informatikai költségvetés – iparágtól függően – a teljes költségvetés 3-5%-a körül változik, amely magában foglalja az emberi és dologi kiadásokat. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni, hogy ez csupán egy átlag, amelyhez képest jelentős kilengések lehetnek attól függően, hogy az adott szervezet mennyire technoló-gia intenzív tevékenységet folytat. Itt jegyezzük meg, hogy mai közigazgatásunk működésének technológiai alapját napjainkban már nem a papír, hanem alap-vetően az IKT-rendszerek képezik, amely miatt a közigazgatás olyan technoló-gia-intenzív szektornak tekinthető, ahol akár az 5%-tól való felfelé történő na-gyobb eltérés is indokolt lehet – egy kb. 5-10%-os tartományban. Mindezekre tekintettel azt a megállapítást tesszük, hogy a magyarországi közvetlen e-köz-igazgatási ráfordítások a Kormány alatti e-köz-igazgatási struktúrában nem tekinthe-tők kimagaslónak, sőt, azok az elmúlt években valahol az elvárható szint alsó tartományában mozogtak. Ha pedig ehhez még azt is hozzátesszük, hogy az erő-források rendelkezésre biztosítása éves szinten koránt sem volt folyamatos (pl.
az egyik legnagyobb felhasználó NISZ Zrt. esetében évközi, eseti közszolgálta-tási megállapodásoktól függött), akkor kijelenthetjük, hogy a magyar e-közigaz-gatás esetében 2014-ig egyáltalán nem beszélhettünk túlfi nanszírozásról.