HATÓSÁGI ELLENŐRZÉS A HATÓSÁGI ELJÁRÁSJOG KERETÉBEN
2. A közigazgatási felügyelet és ellenőrzés ‒ a hatósági eljárásjog tárgya
A közigazgatási felügyelet annyiban tágabb az ellenőrzésnél, hogy a felügyelet fogalma magában foglalja az ellenőrzést (az ellenőrzési jogkört, eszközöket), to-vábbá azon túlmenően tartalmazza az ellenőrzést követő – esetleges – közigaz-gatási beavatkozás eszközeit, a jogkövetkezmények alkalmazására vonatkozó hatásköröket is, vagyis összefoglalóan a felügyeleti jogkört. A felügyelet tehát az ellenőrzést és az annak eredményeként alkalmazható jogalkalmazást, jog-következményeket, jogintézményeket jelenti. (Vagyis az ellenőrzés a felügyelet tényfeltárást biztosító eszközrendszere).
Az ellenőrzés fogalma, alapvető célja az információszerzés, a tényfeltárás és a ténymegállapítás. Az ellenőrzés tehát a tényfeltárást biztosító eszközrendszer gyűjtőfogalma (mérés, vizsgálat, adatgyűjtés, az információk értékelése).
Elméleti szempontból a közigazgatási tevékenységfajták körében a felügye-let „résztevékenységének”, részelemének minősül az ellenőrzés, amely azonban nem jelenti azt, hogy ne lenne, ne lehetne teljesen önálló jogviszony az adott fel-ügyeleti tevékenységeken belül. A Ket.-ben foglalt hatósági ellenőrzés is önálló jogviszonyt képez, hiszen mind eljárásjogi, mind jogviszonytani szempontból élesen elkülönül a hatósági ellenőrzés eredményeként megállapított jogszabály-sértés tárgyában megindított hatósági eljárási jogviszonytól (azaz a konkrét jogkövetkezmények alkalmazására irányuló eljárástól vagy eljárásoktól). Sőt, a hatósági ellenőrzés számos esetben olyan, önálló ellenőrzési jogviszonyt je-lent a közigazgatási jogérvényesítés folyamatában, melyet egyáltalán nem követ semmilyen eljárási jogviszony vagy jogkövetkezmény-alkalmazás. Erre példa, ha a hatósági ellenőrzés során a hatóság nem tapasztal jogszabálysértést (így nem szükséges eljárás-indítás) vagy amennyiben a hatósági ellenőrzés eredmé-nyeként a hatóság felhívást alkalmaz és azt az ügyfél teljesíti.
Fontos hangsúlyozni, hogy nem mindegyik közigazgatási ellenőrzési és fel-ügyeleti tevékenység körében indokolt a hatósági eljárásjog érvényesülése, va-gyis a Ket. hatálya nem terjed ki minden közigazgatási ellenőrzés- és felügye-let-típusra. Ebből következően szükséges vázlatosan rendszerezni az ellenőrzés és a felügyelet közigazgatási tevékenységfajtáit, miután csak a felügyelet és az
Hatósági ellenőrzés a hatósági eljárás keretében 89
ellenőrzés egyes típusaihoz kapcsolódóan lehet világosan meghatározni, elhatá-rolni a Ket. érvényesülésének, tárgyi hatályának keretét.
2.1. A felügyelet közigazgatási tevékenységfajtái
A közigazgatási tevékenységfajták elméleti rendszerében a felügyelet két fő tí-pusa különböztethető meg: a) a szervezetek feletti és b) a tevékenységek felet-ti felügyelet.1
a) A szervezetek feletti felügyeleten belül megkülönböztethető a közigaz-gatási szervezetek közötti felügyelet (hierarchikus felügyelet) és a tör-vényességi felügyelet. A szervezetek feletti felügyelet e két típusa nem tartozik a Ket. hatálya alá (a hierarchikus felügyelet egy részelemét ki-véve – lásd az alábbiakban), azaz e felügyeletek körében a Ket. szabá-lyozása nem érvényesül. A közigazgatási szervezetek közötti felügyele-tek körében ugyanis általánosan (tehát az egyetlen, alábbiakban említett kivételt leszámítva) nincs olyan kiemelt garanciális szempont, mely a Ket. garanciális eljárásjogi szabályozása érvényesülésének szükséges-ségét indokolná.
b) A tevékenység feletti felügyelet a jogszabályokban kifejezetten meghatá-rozott, a közigazgatási szervezeteken kívüli jogalanyok tevékenységének, magatartásának felügyeletére irányul. A tevékenységek feletti felügye-let egyetlen típusa a hatósági felügyefelügye-let, melynek részeleme a hatósági ellenőrzés. Miután tehát a tevékenység feletti felügyelet egészében a közigazgatástól elkülönült „külső” jogalanyok felügyeletére (ellenőrzé-sére) irányul, ezért a Ket. hatálya alá tartozik és kizárólag a Ket. szabá-lyozása keretében végezhető.
2.2. Az ellenőrzés közigazgatási tevékenységfajtái
Az ellenőrzés közigazgatási tevékenységfajtái – a felügyelettől eltérően – asze-rint csoportosíthatók, hogy mely tevékenység eszközrendszerét képezik. Miután azonban az ellenőrzés szinte valamennyi közigazgatási tevékenység részét ké-pezi (hiszen az ellenőrzés általában elengedhetetlen a közigazgatási
tevékeny-1 FAZEKAS Marianna: Közigazgatási jog. Általános rész I. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2014.
133–134.; PATYI András – VARGA ZS. András: Általános közigazgatási jog (az Alaptörvény rendszerében). Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2012. 184–187.
LAPSÁNSZKY András 90
ségek megfelelő ellátásához), így annyi féle ellenőrzés-típusról beszélhetünk, ahány közigazgatási tevékenységfajta van.
A közigazgatási ellenőrzés-fajták csoportosítása megalapozza, illetve egyút-tal kijelöli annak elméleti rendszerezését, hogy az ellenőrzés mely típusai tar-toznak a Ket. tárgyi hatálya alá (ugyanis az egyes közigazgatási tevékenységek tartalma határozza meg, hogy az adott tevékenység-típusra kiterjed-e a Ket. tár-gyi hatálya vagy sem). E szempontok szerint a közigazgatási ellenőrzés alábbi típusai különíthetők el.
2.2.1. A Ket. tárgyi hatálya alá nem tartozó ellenőrzés-típusok A Ket. tárgyi hatálya alá nem tartozó ellenőrzés-típusok a következők:
a) A hierarchikus vagy irányítási ellenőrzés. A hierarchikus (irányítási) ellenőrzés2 teljesen kívül esik a Ket. szabályozási rendszerén, így a Ket.
hatályán.
b) A közigazgatási szervezetek közötti felügyeleti ellenőrzés.3 A közigaz-gatási szervezetek (pl. köztestületek, autonóm közintézetek) feletti fel-ügyeletre nem terjed ki a Ket. hatálya (egy altípusa, mégpedig a hatósá-gok hatósági tevékenysége és eljárása feletti felügyelet kivételével, mely a következő B) pontban kerül említésre).
c) A belső ellenőrzés. A közigazgatási szervek vezetésének jogintézmé-nyéhez a belső ellenőrzés kapcsolódik,4 mely szintén teljesen kívül esik a Ket. szabályozási rendszerén, így a Ket. hatályán.
2 MADARÁSZ Tibor: A magyar államigazgatási jog alapjai. Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó, 1995. 398.; FAZEKAS i. m. 67–68.; PATYI–VARGA i. m. 178., 182.; MADARÁSZ Tibor: Közigazgatás és jog. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1987. 237.; LŐRINCZ Lajos (szerk.): A közigazgatás-tudomány alapjai. Budapest, Rejtjel, 1997. 117.; LŐRINCZ Lajos (szerk.):
Közigazgatási jog. Budapest, HVG-Orac, 2007. 91–95.; TAMÁS András: A közigazgatási jog el-mélete. Budapest, Szent István Társulat, 2001. 246.
3 TORMA András: A közigazgatási szervek közötti viszonyrendszer, különös tekintettel az irá-nyításra és a felügyeletre. Magyar Közigazgatás, 2004/8. 454.; BÉRCESI Ferenc – IVANCSICS Imre: A felügyeleti ellenőrzés. Magyar Közigazgatás, 2003/2. 67.; BALLA Zoltán: Az irányítás és a felügyelet jogintézményeinek egyes kérdései, különös tekintettel a felsőoktatásra. Magyar Közigazgatás, 1998/3. 170.; ZSUFFA István: A közigazgatási szervek irányítása és felügyele-te. Magyar Közigazgatás, 2004/7. 414.; MADARÁSZ i. m. 432–435.; KISS László: Az irányítás és a felügyelet időszerű kérdései a közigazgatásban. In: FOGARASI József (szerk.): Az irányítás és a felügyelet közigazgatási dilemmái. Budapest, Unió Kiadó, 1994. 64.; PATYI–VARGA i. m.
184–187.
4 SZAMEL Lajos (szerk.): Magyar államigazgatási jog. Budapest, Tankönyvkiadó, 1973. 24., 310.;
FAZEKAS i. m. 66.; PATYI–VARGA i. m. 177.; LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei.
Budapest, HVG-Orac, 2005. 224–227.
Hatósági ellenőrzés a hatósági eljárás keretében 91
2.2.2. A Ket. tárgyi hatálya alá tartozó ellenőrzés-típusok A Ket. tárgyi hatálya alá tartozó ellenőrzés-típusok az alábbiak:
a) A hatósági tevékenység feletti felügyelet és azon belüli ellenőrzés, a Ket. szervi hatálya alá tartozó hatóságok (tehát közigazgatási szerveze-tek) között érvényesülő sajátos „közigazgatási szervezetek feletti” fel-ügyelet-típus. E felügyelet kizárólag a hatósági ügyekre, a hatósági eljá-rásra, a hatósági döntésekre terjed ki, melyet a Ket. szerinti felügyeleti szerv lát el. (A hatósági eljárás feletti felügyeletet, vagyis a felügyeleti eljárást, a hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások között elemezzük részleteiben.)
b) A hatósági ellenőrzés. Miután a hatósági ellenőrzés a szervezetrendsze-ren kívüli igazgatáson, vagyis a közhatalmi tevékenységeken belüli ha-tósági felügyelet része, így közigazgatási tevékenység-elméleti alapon is a Ket. hatálya alá tartozik. A hatósági eljárástól elkülönült hatósági ellenőrzés körében a legfontosabb garancia, hogy az ellenőrzési cselek-mények, az ellenőrzési eszközrendszer alkalmazásának „eljárásrendje”
részleteiben és garanciálisan is szabályozott legyen. Mindez még jelen-tősebb a helyszíni ellenőrzés eljárási szabályozásában, ahol külön spe-ciális intézményekkel kell ellensúlyozni a hatóságok közhatalmi helyze-tét, valamint biztosítani az ügyfelek jogait.