1. Az 1990-ben zajló folyamatok több évre meghatározták a közigazgatási szer-vezetrendszer két elemének, az államigazgatás és önkormányzati igazgatás szervi, működési, feladat- és hatásköri kereteit. A kialakuló jogi keretrendszer a helyi önkormányzatok tekintetében erős alkotmányos alapokat épített ki, az önkormányzati jogok közjogi védelmével.1 Az államigazgatási szervezetrend-szer esetében általános, egységes szabályozásra vagy kereteinek megalkotására nem került sor, így nem fogalmazódott meg egyértelműen a teljes államigazga-tási szervezetrendszerrel szembeni elvárások katalógusa, a szervezeti, műkö-dési, feladat-ellátási, irányítási, költségvetési-tervezési valamint gazdálkodási szabályok összessége. A kialakuló rendszer alig épített korlátokat a kiadások-kal kapcsolatos igények elé, kevés elvárást szabott hatékonysági szervezeti mű-ködtetéssel kapcsolatban és nem épített be a hatékonyság ellenőrzésére szolgá-ló ellenőrzési mechanizmusokat.2
Egységes szabályozás hiányában az ágazatok önállóan kezdték meg saját szer-vezetrendszerük kialakítását. Ennek eredményeként a közigazgatás egyes szak-mai rendszerei rendkívül eltérő képet mutattak, szervezetüket, feladatellátásukat és nem utolsósorban gazdasági hatékonyságukat tekintve. Az ágazati szétta-goltságot nem ellensúlyozta olyan típusú területi szerv, amely egységes(ebb) ál-lamigazgatási szervezeti működést garantált volna.
* Helyettes államtitkár (Miniszterelnökség).
1 BALÁZS István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszervál-tástól napjainkig. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó, 2011. 10.
2 ZÖLD-NAGY Viktória – VIRÁG Rudolf: A területi államigazgatás integrációja. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó, 2013. 20–21.
BELÁNYI Márta 130
Az 1990-ben regionális alapon kialakított köztársasági megbízotti intéz-ményrendszer alapvető feladata a helyi önkormányzatok működése feletti tör-vényességi ellenőrzési feladatok biztosítása volt. Ezt később, a megyei alapon működő közigazgatási hivatalok kialakításával követték államigazgatási fel-adat- és hatáskörök, majd a területi közigazgatás működésével, humánerőfor-rás-biztosításával kapcsolatos koordinációs feladatok is. A közigazgatási hiva-talok illetékességére, feladat- és hatáskörére vonatkozó szabályokat többször módosították, azonban a hivatalok területi közigazgatási szervezetrendszerrel kapcsolatos koordinációs feladata változatlanul megmaradt.
2. A 2010-ben megalakult Kormány kiemelt célkitűzésként határozta meg a közigazgatás hatékonyságának növelését. Ennek hangsúlyos eleme egy koordi-náltabban, ellenőrzötten és költséghatékonyan működő területi államigazgatási rendszer megteremtése, a közigazgatás területi feladatellátása hatékonyságának és eredményességének megvalósítása.
A széttagolt és szerteágazó állami szervezetrendszer, a hatásköri pontatlan-ságok, az összehangolt irányítás hiánya miatt az államigazgatási feladatok ellá-tásának színvonala nem érte el az általánosan megkívánt szintet. Alacsony volt az e-közigazgatás szintje, az adminisztratív terhek jelentősek voltak, mind az ügyfél, mind a közigazgatási szervezet oldaláról.
A rendkívül magas számú közigazgatási szervezet léte és működése nemcsak az ügyfeleknek okozott nehézségeket, hanem maguknak a hatóságoknak is.
2010-ben a lehető leghamarabb meg kellett szüntetni azt a húsz hónapja fenn-álló alkotmányellenes helyzetet, amelynek eredményeként nem működtek a közigazgatási hivatalok, szünetelt a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok 2010. szeptember 1-jével kezdték meg újra a működésüket. Ennek a törvényességi ellenőrzés helyreállí-tásán kívül a másik fontos eredménye az volt, hogy fővárosi és megyei szintre kerültek vissza a területi kormányhivatali funkciók.
3. A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvény-módosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvénnyel a területi államigazgatási szervezetrendszer alapvető átalakítása megkezdődött. 2011. január 1-jével a te-rületi államigazgatási szervek közel fele – 14 szerv – került integrálásra a fővá-rosi és megyei közigazgatási hivatalok szervezetébe, ezzel létrejöttek a főváfővá-rosi és megyei kormányhivatalok. A fővárosi és megyei kormányhivatalok státu-szára vonatkozó legfontosabb rendelkezés szerint e kormányhivatal a Kormány
A területi államigazgatás reformja… 131
általános hatáskörű szerve. Mint a közigazgatási hivatal esetében is, a státusz annak egyértelmű megjelenítése, hogy a fővárosi és megyei kormányhivatal nem valamely minisztérium területi szerve, hanem a Kormány alárendeltségébe tartozik, és nem valamely speciális (de fontossága miatt kiemelt státuszú) fel-adatok ellátására jön létre, hanem általános hatáskörű szerv, tehát – rendszerta-ni értelemben – az számít kivételnek, ha valamely területi államigazgatási fel-adat- és hatáskör nem a kormányhivatalhoz tartozik.3
A reform a következő területi államigazgatási szerveket integrálta a kor-mányhivatal szervezetébe: területi igazságügyi hivatalok, megyei mezőgaz-dasági szakigazgatási hivatalok, földhivatalok, regionális egészségbiztosítási pénztárak, regionális nyugdíjbiztosítási igazgatóságok, regionális munka-ügyi központok, regionális munkamunka-ügyi felügyelőségek, regionális munkavé-delmi felügyelőségek, a Nemzeti Fogyasztóvémunkavé-delmi Hatóság regionális fel-ügyelőségei, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal regionális irodái, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat regionális intézetei, a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal mérésügyi és műszaki biztonsági ható-ságai, a Nemzeti Közlekedési Hatóság regionális igazgatóságai és az Oktatási Hivatal regionális igazgatóságai.
A fővárosi és megyei kormányhivatalok esetében kettős/osztott irányítás ke-rült kialakításra, amelyben elválik egymástól a szakmai és funkcionális irányí-tás.4 Az integráció eredményeként a funkcionális-szervezeti jellegű irányítási jogkör a kormánymegbízottat illeti, ennek megfelelően egységes költségvetés, gazdálkodás, humánerőforrás-gazdálkodás, informatikai, jogi képviseleti fel-adat-ellátás jellemzi a kormányhivatalokat.
Az integrált szervezetek szakigazgatási szervekként szakmai önállóságukat megtartották, azonban funkcionális kérdésekben önállóságuk megszűnt.
Az átalakítás eredményeként az államigazgatási szervek száma 649-ről 318-ra csökkent.
Kiemelendő, hogy ez – a magyar közigazgatás történetében jelentős mérté-kű – átalakítás úgy valósult meg, hogy a területi közigazgatás működése folya-matos volt, az állampolgárok a szervezeti átalakításból az ügyeik intézése során gyakorlatilag semmit sem vettek észre.
A területi szinten megvalósuló horizontális és egyben működési integráció biztosította az erőforrások megyei és a fővárosi egységes szervezetben – egy költségvetési szervben – történő, hatékony felhasználását és garantálta a
szak-3 ZÖLD-NAGY–VIRÁG i. m. 96.
4 ZÖLD-NAGY–VIRÁG i. m. 243.
BELÁNYI Márta 132
mai irányítás gyakorlását valamint a szakmai döntések önállóságát is. A területi közigazgatásért felelős minisztérium gyakorolta a fővárosi és megyei kormány-hivatalok szervezeti és funkcionális irányítását, míg az ágazati minisztériu-mok – gyakran központi hivatalaik útján – látták el a kormányhivatalokat érintő szakmai irányítási feladatokat.
A fővárosi és megyei kormányhivatal rendkívül széles feladat- és hatáskör-rel, igen jelentős szervezeti, személyi és költségvetési kapacitással rendelke-zik. A létrehozott hivatalokat vezető kormánymegbízott a területi államigazga-tást koordináló, a Kormány döntéseinek területi végrehajtását elősegítő vezető;
a főigazgató a hivatali szervezet vezetője, ennek megfelelően működése alapve-tően a hivatali szervezet működéséhez kötött. A szakigazgatási szerv vezetője a szakmai hatáskörökben önállóan döntött, így az integrált szervek szakmai önál-lósága megmaradt a kormányhivatalok kialakításával.
A kormányhivatali rendszer továbbfejlesztése folytatódott, a szerzett tapasz-talatok és elért eredmények alapján végbement több, addig regionális, több me-gyére kiterjedő illetékességgel működő szakigazgatási szerv „megyésítése”. Így többek között sor került a megyei munkaügyi központok, majd az örökségvé-delmi hivatalok átalakítására, valamint új szakigazgatási szerv kialakítására a már működő szervezet keretén belül.
Tekintettel a fővárosi és megyei kormányhivatalok területi közigazgatásban betöltött szerepére és súlyára, a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelen-tőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvény módosításának eredményeként a kormánymegbízottak a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásokat érintő ható-sági eljárásokkal kapcsolatos koordinációs feladatköröket kaptak. Ennek kereté-ben a kormánymegbízott a kiemelt beruházáshoz kapcsolódó hatósági eljárások gyorsítása érdekében kapcsolattartási, adatbekérési, munkacsoport-alakítási, felügyeleti intézkedési, ellenőrzési és javaslattételi jogokkal valamint tájékozta-tási, előterjesztés-készítési kötelezettségekkel rendelkezik. A hatóságok közöt-ti együttműködés törvényben rögzített formája hatékonynak bizonyult, ered-ményessége az elmúlt években is beigazolódott, így továbbfejlesztésre érdemes jogintézménynek minősül.
4. Az Országgyűlés 2012 júniusában fogadta el a járások kialakításáról, vala-mint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII.
törvényt, amely tartalmazta a járások szervezetével és működésével kapcsola-tos legfonkapcsola-tosabb szabályokat. A járási hivatalok – Budapesten a kerületi hiva-talok – 2013. január 1-jétől a területi államigazgatás bázisai, a fővárosi és
me-A területi államigazgatás reformja… 133
gyei kormányhivatalok kirendeltségeként működnek. A járási hivatalok kiala-kításánál érvényesíteni kívánt legfőbb cél a területi államigazgatás újjászerve-zésének megvalósítása, az államigazgatás jelenleg körzeti, helyi szinten műkö-dő szerveinek járási szintű integrálása és az önkormányzati és államigazgatási feladat- és hatáskörök szétválasztása. Cél természetesen az identitásra, a közös-ségépítésre, a településszerkezeti adottságokra és a szakmai teljesítőképességre alapozott, hosszú távon stabil járás létrehozása.5 A közigazgatási struktúra át-alakítása mellett a járás hosszabb távon nem csupán igazgatási kategóriaként, hanem szolgáltató járásként is kell, hogy funkcionáljon. A járások kialakítása így nem csupán az igazgatási funkciók ellátásának lehetőségeit vette fi gyelem-be, hanem a stabil járási rendszerhez szükséges egyéb szempontokat is.
A szervezeti felépítés a kormányhivatali mintának megfelelően történt: az önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező járási hivatal törzshivatalból és szak-igazgatási szervekből állt. A jegyzőktől átkerült államszak-igazgatási feladatokat a törzshivatal végzi (pl. okmányügyek, szociális, oktatásigazgatási feladatok, ál-talános szabálysértési hatósági feladatok). A járási szakigazgatási szerveket a fővárosi és megyei kormányhivatal szakigazgatási szerveinek kirendeltségei-ből, kistérségi-körzeti szintű szervezeti egységeiből alakították ki a következő rendszerben: járási gyámhivatal, járási építésügyi hivatal, járási hivatal állat-egészségügyi és élelmiszer-ellenőrző szakigazgatási szerve, járási földhivatal, járási hivatal munkaügyi kirendeltsége, járási nép-egészségügyi intézet.
A járási hivatal a feladatait az illetékességébe tartozó települések tekinteté-ben kirendeltségek és települési ügysegédek útján is elláthatja. A kisebb tele-püléseken élő ügyfelek hatósági ügyintézését a járásban települési ügysegédek segítik, akik a járás legtöbb településén fogadóórát tartanak. A települési ügy-segédek feladata a járási hivatalokban intézhető ügyekben a lakossági kérelmek befogadása és a lakosság tájékoztatása. Cél, hogy a jövőben a települési ügyse-gédek is el tudják látni a kormányablak funkciókat is, amellyel jelentősen csök-kenhetnek a lakosság adminisztratív terhei.
5. Az államigazgatási szervezet átalakításának folyamatába illeszkedik az egy-ablakos ügyintézési rendszer új modellje is. A fővárosi és megyei kormányhi-vatalok kialakításával párhuzamosan 29 kormányablak megnyitására került sor a fővárosban négy helyszínen, a megyeszékhelyeken és megyei jogú városok-ban. A kormányablakok létrehozása az egyablakos ügyintézés megvalósításá-nak első fázisát jelentette. A fejlesztés második üteme a kormányablakok
terü-5 ZÖLD-NAGY–VIRÁG i. m. 167.
BELÁNYI Márta 134
leti közigazgatás szintjén történő általános kiépítése, az integrált ügyintézési pontok állampolgárokhoz történő közelítése. A kormányablakok kialakításának célja a lakosság jobb kiszolgálása: a lehető legtöbb hatósági ügyet lehessen egy helyen és egy időben intézni. A kormányablakokban intézhető ügyek hatósági eljárásjogi szempontból több lehetőséget jelentenek: bizonyos esetekben a kor-mányablak hatóságként vesz részt az eljárásban, tehát az ügy helyben intézhe-tő. Jellemzően azonban a kormányablaknak közreműködő hatóság jellegű sze-repköre van, mivel a kérelmek átvétele, a hatósági ügyek elindítása a feladata, azonban a tényleges hatósági döntéseket nem a kormányablak, hanem a járási hivatal vagy a kormányhivatal hozza meg.
A kormányablakok kialakítása első ütemében a kormányablakokban intéz-hető ún. ügykörök kiválasztása során arra törekedtek, hogy az állampolgáro-kat leginkább érintő, nagy ügyszámú, de egyszerűen kezelhető ügyek intézésé-re (megkezdéséintézésé-re) nyújtson lehetőséget a kormányablak, függetlenül az ügyben döntési hatáskörrel rendelkező hatóságtól.
Figyelemmel arra, hogy az eredeti cél is tartható legyen, egyszersmind a be-következett szervezeti változásokra is tudjon reagálni a kormányablak, folya-matosan nő az ott intézhető, indítható hatósági ügyek száma, elsősorban a járá-si, kormányhivatali feladat- és hatáskörök tekintetében. Azonban hangsúlyozni kell, hogy a rendszer nyitott a közigazgatás más területéről érkező javaslatokra vagy a szolgáltató közigazgatás funkcióinak bővítésére is (pl. uniós forrásokkal kapcsolatos tájékoztatás).
6. A területi államigazgatás átalakítása után tehát az államigazgatás fő szerve-zete a fővárosi és megyei kormányhivatal lett, amely 14 államigazgatási szerv funkcionális integrációja révén jött létre a fővárosi, megyei közigazgatási hiva-tal bázisán. A funkcionális integrációnak köszönhetően a szakigazgatási szer-vek (az integrált államigazgatási szerszer-vek) szakmai önállósággal rendelkeztek és ágazati szakmai irányítás alatt álltak (minisztérium vagy központi hivatal).
A kormányhivatalok részben egységes szerkezetűek, a szakigazgatási szer-vi illetékességi sajátosságokból fakadóan azonban részben eltérőek; méretük-ben – dominánsan illetékességi területük miatt – jelentős különbség volt.
A kormányhivatali rendszer tapasztalatai alapján készült el az a törvényjavas-lat-csomag, amely 2015. április 1-jével további szervek integrációját készítette elő kormányhivatalokba, így pl. a bányakapitányságok vagy a környezetvédelmi felügyelőségek beépülését. Emellett a kormányhivatalok hatáskörébe kerültek a családtámogatási, a baleseti megtérítéssel és a keresőképesség vizsgálatával
A területi államigazgatás reformja… 135
összefüggő feladatok, valamint a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal hazai anyakönyvezéssel összefüggő feladatai.
A szervezeti integráció mellett sor került egy hatásköri integrációra is, amely-nek eredményeként a kormányhivatali rendszeren belül két hatáskör gyakor-ló van: a kormánymegbízott és a járási hivatalvezető. A törvény elfogadásával a kettős irányítás rendszere 2015. április 1-jével átalakult. A kormánymegbízott illetve a járási hivatalvezető áll az ágazati minisztériumok szakmai irányítása alatt. A kormányhivatal feletti irányítási jogok megosztása a szakmai és funk-cionális kérdésekben tehát nem szűnt meg, de a kormányhivatalon belüli meg-osztottság igen.
A kormányhivatalba integrált szervek feladat-és hatáskörét érintő ágazati jogszabályokat a hatásköri integráció céljainak elérése érdekében felül kellett vizsgálni. A hatásköri integráció már ebből a minőségéből eredően is alkal-mas a hatósági eljárások ügyfélbarát módon történő intézésének elősegítésé-re. A kormánymegbízott vagy járási hivatalvezető hatáskörébe került, korábbi szakhatósági eljárások rendszerét a szervezeti integráció időpontjára át kellett alakítani, a jogszabály-módosítások előkészítésével egyidejűleg.
A jogszabályokban meghatározott államigazgatási hatáskörök címzettje – mivel a szakigazgatási szerv önálló feladat- és hatásköre megszűnt – a kor-mánymegbízott (fővárosi és megyei kormányhivatal) és a járási hivatalvezető.
A közigazgatási hatósági eljárási joganyag koncepcionális felülvizsgálata a területi integráció megtörténtének idején és jelen tanulmány írásakor is folya-matban volt és van, ez alapján kell, a közigazgatási hatósági eljárás és szol-gáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban:
Ket.) szabályaihoz igazítani az egységes kormányhivatali rendszer hatósági fel-adat- és hatásköreivel kapcsolatos eljárásjogi szabályokat.
Járási szinten kizárólag a hivatalvezető, kormányhivatali szinten a kormány-megbízott rendelkezhet önálló hatáskörökkel, így jogszabályi szintjén egyéb foglalkoztatottra, kormánytisztviselőre nem delegálható eljárási jogkör. A fen-tieken túl tehát egyéb munkakör nem kerülhet nevesítésre a hatáskör gyakorlá-sához fűződően.
A kiadmányozással, ellenőrzési jogkörökkel kapcsolatos kérdéseket alacso-nyabb (jellemzően szervezeti és működési szabályzatról, kiadmányozási sza-bályzatról normatív utasítás) szinten szükséges szabályozni. Természetesen a kormányhivatali irányítási jogkörből fakadóan ezek a feladatok is egysége-síthetők, azonban nem lehet fi gyelmen kívül hagyni, hogy a fővárosi és me-gyei kormányhivatalok önálló szervek és feladataik – több szakmai hatáskör
BELÁNYI Márta 136
tekintetében – eltérnek. Ennek megfelelően a szervezeti sajátosságok megjele-nítésére van módja és lehetősége a kormánymegbízottaknak.
Az egységes kormányhivatali rendszerből adódóan a szakmai irányítói jog-körök telepítése kiemelt fontosságú, mivel az irányítási jogjog-körök pontos rögzíté-se az eljárások megfelelő lefolytatásának garanciája. A szakmai irányítói jogkör döntően a minisztériumok feladatkörébe került, a központi hivatalok szakmai irányítói jogköre a korábbi szabályokhoz képest jelentősen szűkült. A fővárosi és megyei kormányhivatalt a Kormány a közigazgatás-szervezésért felelős mi-niszter útján irányítja. A szakmai irányító mimi-niszter által irányított feladatok ellátásával összefüggő ágazati és szakpolitikai kérdésekben a szakmai irányító miniszter egyedi utasítást adhat a kormánymegbízottnak. A fővárosi és megyei kormányhivatal tekintetében – a kormányhivatal alapítása, a kormánymegbí-zott kinevezése és felmentése kivételével – az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 9. §-ában meghatározott hatásköröket a közigazgatás-szervezé-sért felelős miniszter gyakorolja.
Kormányrendelet azonban rendelkezhet úgy, hogy kormányhivatal döntésé-nek megsemmisítése, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás, dön-téseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása, egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés, és a törvényességi és a szakszerűségi ellenőrzési hatáskörök tekinte-tében a szakmai irányító miniszter gyakorolja az irányítási jogköröket.
Közigazgatási hatósági ügyekkel összefüggésben pedig a kormányhivatal döntésének megsemmisítése, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasí-tás, döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása és kizárólag ezekhez kap-csolódva egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására vonatkozó hatásköröket a Ket.-ben foglaltak szerint a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság, illetve a felügyeleti szerv gyakorolja.
A közigazgatás-szervezésért felelős miniszter a szakmai irányító miniszter közreműködésével a fővárosi és megyei kormányhivatal bármely tevékenysége tekintetében törvényességi és szakszerűségi ellenőrzést folytathat le. A szakmai irányító miniszter a fővárosi és megyei kormányhivatal általa irányított szak-mai feladatai tekintetében a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter közre-működésével hatékonysági ellenőrzést folytathat le.
Az eljáró hatóságokat egységesen kell megnevezni a jogalkotónak, egy jog-szabályon belül nem szerepelhet hatáskör szerinti vagy a fővárosi és megyei kormányhivatal megnevezésre való utalás. A szakmai feladatok ellátása érde-kében alapvető kérdés, hogy az ágazati jogszabály egyértelműen rögzítse, hogy mely hatósági hatáskörben jár el a kormánymegbízott vagy járási hivatalvezető.
A területi államigazgatás reformja… 137
Az eljáró hatóságok pontos azonosítása elengedhetetlen feltétele a gyors ügy-intézésnek.
Tekintettel arra, hogy a kormányhivatalon belül a szakigazgatási szervi rend-szer megszűnt, így az arra való utalás sem rend-szerepelhet a joganyagban.
7. A Kormány szakhatósági eljárásokkal kapcsolatos döntése szerint a szakha-tósági eljárásokat meg kellett szüntetni azon eljárásokban, ahol az integrációt követően az eljáró hatóság a fővárosi és megyei kormányhivatal vagy a járási (fővárosi kerületi) hivatal, és az integrációt követően ugyanabban az eljárásban a szakhatóság bármely fővárosi és megyei kormányhivatal vagy bármely járási (fővárosi kerületi) hivatal lenne.
A fenti elvárást értelemszerűen nem követheti az a megoldás, hogy ugyanaz a szabályrendszer vonatkozik a szakhatósági közreműködés keretében vizsgálan-dó szakkérdésre, valamint az eljáró hatóság által vizsgálanvizsgálan-dó döntési szempont-okra (esetenként a szakértői szakkérdésre) úgy, hogy a jogszabály nem határoz-za meg egyértelműen, hogy mely esetben melyik rendelkezés alkalmahatároz-zandó.
A jogszabály alkalmazhatósága érdekében minden esetben a szakhatósági köz-reműködés szabályaitól elkülönülten kell szabályozni az eljáró hatóság által vizsgálandó döntési szempontokat és a szakértőre vonatkozó rendelkezéseket.
A szakhatósági eljárás megszűnése esetén a szakkérdés vizsgálata – az
A szakhatósági eljárás megszűnése esetén a szakkérdés vizsgálata – az