V INCZE Attila *
2. Az alanyi közjogok megsértésére épülő modell rövid történeti vázlata
Az általános közigazgatási bíráskodás megteremtése Magyarországon26 később történt, mint a monarchia másik felében,27 és korlátozottabb is volt, ugyanis a jogalkotó kombinálta a dél-német alanyi közjog megsértésére alapuló modellt az enumerációs elvvel, vagyis a törvény taxatíve felsorolta a megtámadható
21 SCHIEMANN i. m., 342. (346): „The very fact that any individual can sue the administrator will cause the latter to take greater care to act in accordance with the law.”
22 Így pl. a német szövetségi közigazatási bíróság (BVerwG, NJW 1954, 1541). Hasonlóan Eberhard SCHMIDT-ASSMANN: Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee (Berlin,
22004) msz. 2/69.; vagy Sir William Wade: „the primary purpose of administrative law is to keep the powers of government within their legal bounds, so as to protect the citizen against their abuse”. William WADE – Christopher FORSYTH: Administrative Law. Oxford, OUP, 2000. 4.
23 A modellképzéshez Joanna MILES: Standing under the Human Rights Act 1988: theories of rights enforcement and the nature of public law adjudication. Cambridge Law Journal, 2000/133. 148–152.; HARLOW–RAWLING, i. m. 694.
24 Abram CHAYES: The Role of the Judge in Public Law Litigation. 89 Harv. L. Rev. 1976.
1281.; vgl. ferner Peter A. APPEL: Intervention in Public Law Litigation: The Environmental Paradigm. 78 Wash. U. L. Q. 215. (2000).
25 A fogalmakhoz MILES: Standing under the Human Rights Act 1988. Cambridge Law Journal, 133., 2000. 152–155. Más szóhasználattal, de tartalmilag hasonlóan BROHM i.
m. 239.; Hans D. JARASS: Der Rechtsschutz Dritter bei der Genehmigung von Anlagen – Am Beispiel des Emmisionsschutzes. NJW, 1983. 2484. (2486); továbbá Winfried BROHM: Zum Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit. NJW, 1984. 8. (8–10); Ferdinand KOPP: Individueller Rechtsschutz und öffentliches Interesse in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, BayVBl. 1980. 263–272.
26 1896. évi XXVI. törvény.
27 Ezért kritikus TOMCSÁNYI Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Budapest, 1926. 195–196. a történeti fejlődéshez HORVÁTH E. Írisz: A magyar közigazgatási bíráskodás története. Iustum Aequum Salutare, 2007/2. 161–173.
A közigazgatási jog europaizálódása és a felperesi legitimáció 189
közigazgatási aktusokat.28 A kereset benyújtását a törvény az érintetteknek tette lehetővé, amely fogalmat az elmélet29 és a gyakorlat30 is szűken, az osztrák jog-tudomány (elsősorban Edmund Bernatzik alapján) szerinti alanyi közjog meg-sértéseként értelmezett. Mivel a modell teljes értékű kifejlődését a megkésett indulás, a világháborúk és a kommunista hatalomátvétel megakadályozták, a modell korlátait és buktatóit érdemes a forrásán, a német jogon bemutatni.
Az alanyi jogok megsértésére épülő modell a német konstitucionalizmus idő-szakában, a XIX. század utolsó harmadában gyökerezik,31 amikor az állam és polgár viszonya szubjektivizálódott, és az állampolgár megszűnt pusztán tárgya lenni az igazgatásnak. Ennek az újraértelmezett viszonynak a leírására a ma-gánjogi analógia volt a legalkalmasabb, ami akkor egy forradalmi újítás volt, hi-szen a polgár és az állam jogilag egyenértékűvé váltak. Ennek szerves és logikus folyománya volt a Georg Jellinek és Ottmar Bühler nevével összekapcsolódó szubjektív jogi irányzat elfogadása a Rudolf von Gneist és Otto Mayer által propagált objektív jogi felfogással szemben,32 amely szubjektív jogi felfogás a közigazgatási-dogmatikai rendszer szilárd részévé vált. Az alanyi jogok fogal-mának kidolgozása a polgári jogi dogmatika alapjain került sor,33 és azt maga Bühler a következőképpen foglalta össze: kötelező (tehát nem mérlegelésbe tar-tozó) jogi előírás – amely az egyéni érdekek védelmére hivatott – és amelyre a közigazgatással szemben hivatkozni lehet. Ez a modell arra a ki nem mondott előfeltevésre épült, hogy a jogalkotó határozza meg ezeket a jogviszonyokat, és így a jogalkotó dönt a peresíthető igények köréről. Ez a felfogás gyakorlatilag a bonni alaptörvény hatályba lépésével érvényét vesztette, ugyanis az alapjo-gi igények közvetlenül, az azt konkretizáló törvényi rendelkezések hiányában, sőt ellenében is kikényszeríthetővé váltak, és ezzel a jogalkotó elveszítette azt a monopóliumát, hogy a közjogi igényeket egyoldalúan meghatározza.34
28 Ezért kritikus TOMCSÁNYI i. m. 209.
29 TOMCSÁNYI i. m. 203.
30 VÖRÖS Ernő – LENGYEL József: A közigazgatási bírósági törvény magyarázata. Budapest, 1936. 1118–1123.
31 A történeti előzményekhez összefoglalóan ld. Johannes MASING: Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts. Berlin, 1997. 56–89.
32 HUFEN i. m. § 14., msz. 67. az objektív jogi felfogáshoz MASING i. m. 77–83.
33 Vö. Arno SCHERZBERG: Subjektive Rechte. In: Uwe ERICHSEN – Dirk EHLERS (szerk.): Allgemeines Verwaltungsrecht. Berlin, 2010. § 12., msz. 1.; Bernd GRZESZICK: Rechte und Ansprüche.
Tübingen, 2002. 154–155.
34 SCHMIDT-ASSMANN i. m. msz. 2/70: „Die durchgängige Subjektivierung des Bürger-Staat-Verhältnisses dagegen stellt erst ein Ergebnis der Nachkriegsentwicklung dar.”
VINCZE Attila 190
Az alanyi jogok fogalmát az uralkodó felfogás35 és az állandó joggyakorlat az ún. Schutznormtheorie alapján a következőképpen határozza meg: alanyi jog áll fenn, ha egy jogi szabályt nem csak közérdekből, de legalább részben az in-dividualizálható polgár érdekének érvényesítése céljából is hoztak.36 Ez termé-szetesen végső soron egy értelmezési kérdés, és a Schutznormtheorie azon ér-telmezési szabályok összefoglaló megjelölése, amelyek alapján egy jogi norma alanyi jogi tartalma megállapítható.37
Az alanyi jogok elmélete a személyességre, a jogsértéshez fűződő kvalifi kált egyéni viszonyra épül38 és ennél fogva idegen tőle olyan visszásságok érvénye-síthetősége, amelyek a polgárt nem a saját jogaiban („ureigene Rechte”).39 Puszta érdekek – függetlenül azok súlyától – önmagában nem alapoznak meg alanyi jo-gokat, ha ezeket objektív jogi normák nem védik. Érdekek megsértése jogi ref-lexhatásnak (Rechtsrefl ex)40 vagy faktikus – de nem jogi – érintettségnek minő-sülnek, de nem alanyi jogok megsértésének. Az alanyi jogok rendszere nem is-meri el sem a jogszabályok végrehajtatására vonatkozó általános igényt,41 sem az egyént mint a társadalmi vagy közérdek érvényesítésének eszközét.
Az alanyi jogok megsértésére épülő modell elérte azonban teljesítőképessé-ge határát a második világháború után. Az alapvető jogok alanyi jogi elismert-sége,42 és az alapvető jogok által védett tényállások széles köre lehetővé tette, hogy az alapjogok faktikus vagy közvetett sérelmét jogsértésként fogjuk fel,43 és ezen keresztül a lehetséges felperesek körét jelentősen tágítsuk. Az üzemen-gedélyezési, építési, közbeszerzési vagy az állami támogatások joga erre kiváló példa. A(z ipari) nagyberuházások jelentős környezeti hatással járnak,
ugyan-35 Összefoglalóan Hartmut BAUER: Altes und Neues zur Schutznormtheorie. AöR, 1988. 582–631.
36 Wahl In: SCHOCH–SCHNEIDER–BIER: Verwaltungsgerichtsordnung, Vorbemerkung. § 42 Abs.
2., msz. 95.; POSSER–WOLFF–SCHMIDT-KÖTTERS, VwGO, § 42, msz. 152, BVerwGE 94, 151 (158), 92, 313 (317); 82, 344.
37 SCHMIDT-ASSMANN–MAUNZ-DÜRIG: Grundgesetz. Art 19 IV, msz. 128, kritikusan BAUER i. m.
AöR, 1988. 589. (596–607).
38 SCHMIDT-ASSMANN–MAUNZ-DÜRIG i. m. 116.
39 Felix ERHARDT: Verfassungs- und Verwaltungsrechtliche Gründe für eine liberale Klagebefugnis. In: Der Staat. 2005. 621. (627).
40 POSSER–WOLFF–SCHMIDT-KÖTTERS i. m. 148.; EYERMANN–HAPP, VwGO, § 42, msz. 85.;
BVerwGE 81,149; BVerfGE 83, 182, 194.
41 WOLFF–BACHOF–STOBER i. m. 10.
42 POSSER–WOLFF–SCHMIDT-KÖTTERS i. m. 190.; Ulrich RAMSAUER: Die Rolle der Grundrechte im System der subjektiven öffentlichen rechte. AöR, 1986. 501–536; Dietrich MURSWIEK: Das Bundesverfassungsgericht und die Dogmatik mittelbarer Grundrechtseingriffe. NVwZ, 2003.
1–8.
43 Összefoglalóan RAMSAUER i. m. 501. (506–508).
A közigazgatási jog europaizálódása és a felperesi legitimáció 191
akkor ezek a klasszikus alanyi jogok védelmére épülő modellen nem voltak ala-nyi jogsértések, hanem köz- vagy magánérdek sérelme, illetve jogi refl exhatá-sok. Az alapjogok elismerésével ez azonban lényegesen megváltozott: mivel egy építési vagy üzemengedély állami aktus, és az engedélyezett épület vagy üzem által okozott káros hatások az állam által okozott faktikus vagy közve-tett alapjogsérelemként (élet, testi épség vagy tulajdon) is megkonstruálhatóak.
Minél jelentősebb egy tervezett projekt (atomerőmű) annál szélesebb a potenci-ális érintettek köre és ezzel a lehetséges felpereseké is. A felperesek ilyen nagy számával azonban, az elsősorban a perlési jogosultak körét szűkíteni hivatott, az alanyi jogok megsértésére épülő modell nem tud lépést tartani, és ezért újabb minősítő körülmények váltak szükségessé, amelyek az érintettek közül kiszűri az egyéniesíthetően érintetteket.44 Ennek megfelelően a környezetvédelmi jog-ban megkülönböztetnek individualizálható és ezért peresíthető kötelezettségek, valamint a köz irányában fennálló és ennek megfelelően nem peresíthető elővi-gyázatossági kötelezettségek között,45 amit gyakran erősen kritizálnak, mert a kereshetőségi jogot jelentősen és gyakran ellentmondásosan korlátozza.46
Hasonló a helyzet a gazdasági jogban is. Egy állami támogatás vagy egy közbeszerzés nem szabályszerű odaítélésé bár állami aktus volt, ez azonban a klasszikus alanyi jogi elmélet alapján a versenytársnak nem nyújtott pere-síthető jogi pozíciót,47 mert nem volt közvetlen alanyi jogsértésnek tekinthe-tő, pusztán a szabály megsértéséből fakadó faktikus hatásnak (tehát jogi refl ex-hatásnak). A foglalkozás megválasztásának alkotmányos szabadsága, és ennek speciális megjelenési formája a versenyszabadság, mely lehetővé teszi a jogel-lenesen nyújtott szubvenciókat, illetve szabályellenes közbeszerzéseket mint a gazdasági tevékenység folytatásának faktikus közvetett korlátozásaként felfog-ni, ami elvileg egy kereseti jogot is megalapozhat.48 A gyakorlat ugyanakkor az alapjogilag releváns korlátozásokat korlátozóan fogta fel, és a kereshetőségi
44 Az egyes kritériumokhoz POSSER–WOLFF–SCHMIDT-KÖTTERS i. m. 156–158.
45 POSSER–WOLFF–SCHMIDT-KÖTTERS i. m. 159.; Michael KLOEPFER: Umweltschutzrecht. München, 2011. § 5, 9.
46 ERHARDT i. m. 621–642.
47 Összefoglalóan a versenytárs kereshetőségi jogához ld. Rolf SCHMIDT: Die Stellung des Konkurrenten im Verwaltungsprozeß. JuS, 1999. 1107–1114.; alapvetően Peter M. HUBER: Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht. Tübingen, 1991.
48 POSSER–WOLFF–SCHMIDT-KÖTTERS i. m. 194.; BVerwGE 30, 191 (197); 65, 167; 66, 307; 71, 183;
Peter M. HUBER: Der Schutz des Bieters im öffentlichen Auftragswesen unterhalb der sog.
Schwellenwerte. JZ, 2000. 877. (878–880).
VINCZE Attila 192
jogot csak akkor ismerte el, ha a felperest megillető versenyszabadság jelentő-sen és aránytalanul sérült,49 amelynek határai jogterületenként változnak.50
A jelentős jogsérelem mint a kereshetőségi jogot megalapozó körülmény vizsgálata, nemcsak az alanyi közjogok elméletének gyakorlati határait mutat-ja, hanem egy érdekelmélet felé tett lépést is jelent, ugyanis ezekben az esetek-ben nagyszámú potenciális felperesről van szó, és a tényleges kereshetőségi jog csak azokat illeti meg, akiknek jelentősebb az érdeke, mint másoké. A jelentős érdeksérelem ebben az összefüggésben a kereshetőségi jog korlátozására szol-gál; azt vizsgálja, kinek nincs elegendő érdeke, hasonlóan, mint az alanyi köz-jogok elmélete korábban.
Ahogy látható, az alapvető jogok alkotmányos jogokká emelésével számos olyan jogi pozíció peresíthetővé vált, amely korábban ilyen joghatást nem tudott kiváltani. Az ilyen módon megsokszorozódott potenciális felperesek számát a perjog számos okból – elsősorban a perek nagy számától tartva – korlátozni kí-vánta és bevezette az érdek vizsgálatát. A német közigazgatási jogi elmélet, bár továbbra is papíron az alanyi közjogok megsértésétől teszi a kereshetőségi jogot függővé, ez lényegében egy nagyon bonyolult kazuisztikába fordult, amely lé-nyegében az érdektől teszi függővé a kereset megindítását.