A közigazgatási eljárásjog eljárásjogi megközelítése szerint az eljárásjog a jog-szolgáltatás része, amelynek az a jellemzője, hogy az arra hivatott szerv vagy személy valamely jogi kérdést eldönt, jogot vagy kötelezettséget állapít meg, ke-letkeztet, illetve érvényesít. A jogszolgáltató tevékenység tartalma a jogi dön-téshez szükséges tények feltárása, jogi értékelése. Ehhez mérten a közigazgatá-si hatósági eljárást olyan jogszolgáltatáshoz kapcsolódó ügyintézésnek tekint-hetjük, amelyet hatósági természetű ügyben végeznek. A hatósági ügyeknek négy lényeges eleme állapítható meg: az ügy egyedi volta, az ügyfél személye, a közigazgatási szerv működésének hatósági jellege, és a közvetlen jogi hatás előidézése.
A fenti Toldi Ferenc 1965-ben publikált meghatározása jószerivel ma is meg-felelően jellemzi a magyar közigazgatási eljárásjog irányultságát. Ez különö-sen annak ismeretében erősíti a megújítás kényszerét, hogy a közigazgatási jog-tudomány már évtizedekkel ezelőtt meghaladta a hatóságcentrikus eljárásjog modelljét.
Ez az alkalom talán megfelelő arra, hogy az egyik méltatlanul mellőzött, ám annál fontosabb új kodifi kációs szempontot a gazdaság működésére és a ver-senyképességre gyakorolt lehetséges hatást bemutassuk. Ennek legkézenfek-vőbb módja az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) 2011. már-cius 24-én az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) kontra Spanyol Királyság C-400/08. számú ügyében meghozott ítéletének rövid áttekintése.
A Bíróság egy olyan nemzeti szabályozás összeegyeztethetőségét vizsgál-ta a letelepedés szabadságával, amely rendkívül bonyolult eljárást írt elő a nagy alapterületű bevásárlóközpontok létesítésének korlátozására. A spanyol nemzeti szabályozás megalkotta a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmény
fo-1 A konferencián elhangzott előadás szerkesztett változata.
* A Kúria elnöke.
DARÁK Péter 146
galmát, és azok létrehozását engedélyezéshez kötötte. Az engedély megadása során előírta annak vizsgálatát, hogy az új, üzletnyitással érintett terület megfe-lelően ellátott-e kereskedelmi üzletekkel, és hogy az új létesítmény milyen ha-tást gyakorolhat az említett terület kereskedelmi szerkezetére. Kötelezővé tette egy versenyjogi „tribunál” jelentésének beszerzését, amelynek megállapítása a hatóságra nem kötelező erejű. Ugyancsak döntési szempontként rögzítette, hogy az adott terület üzleti ellátottsága megfelel-e a jelenlegi helyzet követel-ményeinek, illetve a kialakuló fejlesztési tendenciáknak, illetve mennyiben ja-vítja a szabad versenyt, és milyen kedvezőtlen hatást gyakorol a meglévő kiske-reskedelemre. Meghatározták a minimális eladótér nagyságát is.
A szabályozás jelentős eleme volt, hogy aki nagyméretű kiskereskedelmi lé-tesítményt kíván létrehozni, bővíteni, áthelyezni vagy tevékenységét módosíta-ni, annak engedély kérelmet kell benyújtamódosíta-ni, ha pedig a hatóság az előírt hat hó-napon belül nem hoz határozatot, az engedélyt megtagadottnak kell tekinteni.
A Bizottság az üzletláncok panaszai alapján folytatott vizsgálatát követően úgy látta, hogy a szabályozás ellentétes a letelepedés szabadságával, és ezért felszólító levelet, majd indokolással ellátott különvéleményt küldött a Spanyol Királyságnak. A Bizottság – több más, a jelen előadásban nem érintett kifogás mellett – sérelmezte az engedélyezési eljárásban alkalmazott hallgatólagos el-utasítás rendszerét.
A Bíróság ítéletében kifejtette, hogy a „hallgatás = elutasítás” eljárás mo-dellje valós kedvezőtlen hatással lehet a benyújtott engedély kérelmek és/vagy a megadott engedélyek számára. Megzavarja, vagy kevésbé vonzóvá teszi más tagállamok gazdasági szereplői számára a nagyméretű kiskereskedelmi léte-sítmények működtetését, ily módon érinti a spanyol piacon történő letelepedé-süket. Utalt arra, hogy a letelepedés szabadságának állampolgárságon alapu-ló hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazandó korlátozása csak közér-deken alapuló kényszerítő okkal igazolható azzal a feltétellel, hogy alkalmas az általa elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, és nem haladja meg az e cél megvalósításához szükséges mértéket. Ilyen közérdeken alapuló kényszerítő oknak tekinti az állandó ítélkezési gyakorlat a környezetvédelmet, a területren-dezést és a fogyasztóvédelmet. Ezzel szemben a tisztán gazdasági jellegű célok nem minősülhetnek közérdeken alapuló kényszerítő oknak.
A tárgyra tekintettel az ügy érdeméről elegendő annyit rögzíteni, hogy a Bíróság a jogsértést megállapította, hivatkozással arra, hogy a Spanyol Királyság nem igazolta, hogy az engedélyezési eljárásban megvalósuló korláto-zások szükségesek a szabályozás céljának megvalósításához.
Jogelvek és hatékonyság 147
Szűkebb témánk szempontjából fontosabb részletesen kitérni az ítélet utolsó részére, ahol a Bíróság a Bizottságnak a hallgatólagos elutasítás rendszerét bí-ráló előadását vizsgálta. A Bizottság azt állította, hogy a hallgatólagos elutasí-tás rendszere aránytalan, ugyanezen cél a hallgatólagos beleegyezés rendsze-rével is elérhető lenne.
Érdemes felidézni, hogy a közigazgatási jogtudomány az eljárási rendsze-rek hat modelljét állítja fel attól függően, hogy a hatóság mennyire aktív az el-járásban:
– Kifejezett engedély előírása:
Az első és a legerőteljesebb beavatkozása az államnak, a közigaz-gatásnak az, amikor engedélyt ír elő valamilyen tevékenység gya-korlásához. Ilyenkor kérelemmel kell fordulni a hatósághoz, és a hatóság egy részletes és erőteljes vizsgálati eljárást követően meg-adja vagy megtagmeg-adja az engedélyt.
– Hallgatólagos elutasítás:
A második eset a hallgatóságos elutasítás kérdése, amikor az előb-bi esettel azonos az alapállás, a hatóság nem reagál, de a jogszabály erejénél fogva a kérelmet elutasítottnak kell tekinteni.
– Hallgatólagos engedély:
Ennél egy enyhébb megoldás az, amikor kérelemmel kell fordulni a hatósághoz, de a hatóság nem reagál a kérelemre, és a jogszabály előírása alapján a „hallgatás: beleegyezés” elve érvényesül: ha 30 napon belül nem hoz határozatot a hatóság, akkor a kérelmet tel-jesítettnek kell tekinteni.
– Bejelentés, későbbi engedélyezési eljárás és felügyelet:
Ebben az esetben nincsen engedélyezési eljárás, hanem bejelentést kell tenni, melyet esetlegesen később majd követ egy engedélyezé-si- vagy felügyeleti eljárás.
– Bejelentés, későbbi felügyelet:
Ennél egy még enyhébb fokozat az, amikor a bejelentést csak egy lehetséges későbbi felügyeleti eljárás követheti.
– Szabad tevékenység gyakorlás, későbbi felügyelet:
A legszabadabb-, legkevésbé bürokratikus megoldás az, amikor nem szükséges egy tevékenység gyakorlásához sem bejelentés, sem engedély, azonban a hatóságnak lehetősége van arra, hogy a későbbiekben megvizsgálja a felügyeleti jogkör keretében, hogy a tevékenység gyakorlásának feltételei teljesülnek-e vagy sem.
DARÁK Péter 148
A fenti felsorolás egyben rangsor is. Az elsőtől az utolsóig haladva fokozato-san csökken a hatóság központi szerepe az eljárásban, ugyanakkor növekszik a tevékenységet gyakorló ügyfél gazdasági szereplő autonómiája, felelőssége. Az engedély előírása a legkörülményesebb és legbürokratikusabb, a szabad tevé-kenység gyakorlás felügyelet mellett a legszabadabb, legversenyképesebb meg-oldás. (Természetesen bizonyos ügyfajtákra nem minden eljárási modell illik.)
Visszatérve a Bíróság döntésére, e vonatkozásban ugyan elutasította a bizott-sági keresetet, azonban önmagában az a tény, hogy fontolóra vette, hogy az el-járási modellek közötti választás mennyiben arányos vagy aránytalan, rendkí-vül mély beavatkozás lehetőségét teremti meg a tagállami eljárásjogi autonómi-ában. A Bíróság ugyanis megállapította, hogy a hallgatólagos beleegyezés mo-dellje a letelepedés szabadsága szempontjából kevésbé korlátozó jellegű. Ez a megállapítás pedig implicite magában foglalja azt a lehetőséget, hogy más eset-ben a Bíróság arra az álláspontra helyezkedjen, hogy egy meghatározott köz-igazgatási ügyben indokolt a kevésbé korlátozó jellegű modell alkalmazása.
A Bíróság kifejtette továbbá, hogy amikor az eljárási modellek alapján egy-fajta szabadság korlátozás valósul meg egy tagállamban, akkor a tagállam csak a közrend kényszerítő indokára hivatkozhat, tehát meg kell indokolni azt, hogy melyik eljárási modell kerül kiválasztásra. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy egy tagállam csak egy meghatározott modellt választhat.
Az ismertetett eset arra fi gyelmezteti az új magyar közigazgatási eljárási rendszer megalkotóját, hogy amikor jogelvek és hatékonyság között keresi a megfelelő egyensúlyt, ne hagyja fi gyelmen kívül a versenyképesség, a gazdasá-gi verseny szabadságának szempontját, törekedjen az ügyfél, a gazdaság sze-replői számára kevésbé korlátozó jellegű eljárási rendszerek használatára.
Neves természettudósok, közgazdászok jelentős felismeréseihez gyakran kapcsolnak regényes történeteket. Nincs ez másként Pareto esetében sem, aki-ről azt írják, hogy a konyhakertjében termett zöldborsót szemezgetve jutott arra a felismerésre, hogy a zöldborsószemek 80 százalékát a borsóhéjak 20 százalé-ka tartalmazza. Ebből fogalmazta meg a híres Pareto elvet, amely szerint a kö-vetkezmények 80 százalékáért az okok 20 százaléka tehető felelőssé. Ha tehát a modern jogelveknek megfelelő, mégis hatékony közigazgatási eljárásjogot sze-retnénk, nincs más feladatunk, mint megtalálni, hogy a szabályozási elemek közül melyik az a 20 százalék, amely meghatározó jelentőségű. Előadásomban arra kívántam rámutatni, hogy a hat eljárási modell közötti választás, illetve a modellek használatának arányai mindenképp e meghatározó jelentőségű 20 százalékba tartoznak.