J ÓZSA Zoltán *
2. Az igazgatási kultúra szerepe
Az európai intézmények kialakulása nem jelentett egyben keretet az európai igazgatási kultúra számára, jóllehet maga a kifejezés előfordulása közvetetten
6 A gazdasági és pénzügyi válság kirobbanása, valamint az euróövezet válsága hívta fel a fi -gyelmet arra, hogy egyes tagállamokban (pl. Görögország) komoly problémák vannak a kö-zösségi joganyag végrehajtásával, nem utolsó sorban a rosszul működő hivatali bürokrácia miatt.
A jó közigazgatás alapelvei és a Ket. 69
utalt az uniós szabályok eredményes végrehajtása céljából egyfajta kulturális előfeltételre. A közös igazgatási kultúra, mint az európai intézmények meg-határozó eleme fontos szereppel bír a tagállami adminisztrációkkal való kap-csolatban, különösen az egyes szakpolitikai területeken. Ebben az értelemben az igazgatási kultúra kialakulása, fejlődése az intézményes politikák céljainak megvalósulásával párhuzamosan formálódott.
Az igazgatási kultúra fogalmát a kultúra tág értelemben vett fogalmából ve-zethetjük le, mely az antropológiában, a társadalomtudományokban elfogadott.
Az igazgatási kultúra percepciók, értelmezések, közös értékek, konvenciók, ha-gyományok, szokások, magatartások, jogi normák stb. együttese. Természetes, hogy az igazgatási kultúra szerves részét alkotják azok a jogszabályokat is, me-lyek meghatározzák a közvetlen magatartást. Az igazgatási vagy adminisztrá-ciós kultúra szorosan összefügg a jogi és politikai kultúrával, melybe mélyen beágyazódik. Ahogy több szerző7 is megállapította, az igazgatási, adminisztra-tív kultúra az „intézményi tudatalatti része.”
Fontos kiemelni, hogy az igazgatási kultúra különbözik nemcsak nemzetek között, de az egyes területi szintek, ágazatok és szervezeti típusok tekintetében is. Sőt, eltérő lehet azonos szervezeten belül az egyes részlegek vonatkozásában is. Más a kultúrája – strukturális helye és feladatai alapján – a központi szer-veknek, illetőleg mások az értékei és normái a területi és helyi intézmények-nek, jóllehet ez a differencia viszonylag kevésbé érzékelhető. A nemzeti kultú-rák olyan sajátosságokkal rendelkeznek, melyek megalapozzák, meghatározzák a lokális identitást is.
Amikor tehát a Bizottság vagy más európai intézmény is felhívja a fi gyel-met arra, hogy az igazgatási kultúra számít, mivel az uniós jog hatékony végre-hajtása jelentősen függ a közszervezetek és közhivatalnokok attitűdjeitől, ma-gatartásától, nem hagyható fi gyelmen kívül a nemzeti sajátosságok meghatáro-zó szerepe.
Egyszerű példával élve, abban az igazgatási rendszerben, ahol a korrupció-nak mély tradíciói vankorrupció-nak, a jogi standardokkorrupció-nak nincs olyan kötő ereje, mint azokban a rendszerekben, ahol a jog tisztelete, az objektivitás és a pártatlan-ság érvényesül. A korrupció ugyanis legalább annyira kulturális, mint gazda-sági, jogi, társadalmi probléma. Ugyanígy hangsúlyozni szükséges, hogy az ál-lammal szembeni egyéni jogok érvényesítése sokkal hatékonyabban érhető el
7 Pédául Michelle CINI: Administrative Culture in the European Commission: The Cases of Competition and Environment. In: Neil NUGENT (ed.): At The Heart of the Union. Studies of the European Commission. 2end ed. Hondmills, Macmillan Press, 2000. 73‒74.
JÓZSA Zoltán 70
szolgáltatás-orientált közigazgatással, mint ott, ahol a hivatalnokok még mindig makacsul ragaszkodnak az állampolgárok alárendelt pozíciójához.
Figyelemmel tehát az uniós jog hatékony megvalósításának a követelményé-re a tagállamokban, az igazgatási kultúra közelítésének, harmonizálásának a szükségessége nyilvánvaló. Erre vonatkozóan azonban nem találunk kifeje-zett uniós stratégiát, mégis a nemzeti közigazgatások befolyásolására különbö-ző mechanizmusokat, eszközöket fi gyelhetünk meg. Az első körbe tartoznak a jogi standardok, míg a másodikba a közös magatartási elvárások.
Az eljárási és szervezeti standardok alkalmazása a nyolcvanas évektől vált meghatározóvá az unió gyakorlatában, különösen azokon a területeken, ahol minőségi eljárási vagy intézményi intézkedésekre volt szükség.
2.1. Eljárási standardok
Eljárásközpontú jogi aktivizmus fi gyelhető meg, különösen a környezetvédel-mi szakpolitika területén. Ennek példája lehet a Tanács 85/337/EGK irányelve, mely néhány köz-és magánberuházás környezetre gyakorolt hatásának a fel-mérésével kapcsolatban született. Az irányelv célja olyan minimális eljárási standardok meghatározása, melyek a döntések magas racionalitását biztosítják.
A rendelkezés központi eleme egy olyan átfogó (comprehensive) információs rendszer kiépítése, melynek révén a közvélemény kifejtheti a véleményét, még mielőtt a szándékozott beruházás környezetvédelmi hatásai jelentkeznének.
Egy további példa a közösségi vámkódexre vonatkozó 2913/92/EGK Tanácsi rendelet, mely speciális szabályokat tartalmaz a vámeljárás egyszerűsítése, a vámhatóságok döntése, illetőleg azok visszavonása tárgyában.
A 90/313/EGK irányelv, melyet a 2003/4/ EK irányelv helyezett hatályon kívül a környezetvédelemmel kapcsolatos információkhoz való szabad hozzá-férésről, különös jelentőséggel bír. Az irányelv ugyanis elindított egy általános tendenciát, melynek köszönhetően a hatóságok által birtokolt információkhoz még nagyobb hozzáférés vált lehetővé, ily módon az irányelvnek ún. spill over (túlcsorduló) hatása volt.
Természetesen az információszabadság már jóval ezelőtt biztosítva volt Európában, különösen a skandináv államokban. Ugyanakkor az előbbi hatást igazolja, hogy Nagy Britanniában, ahol hosszú hagyománya volt az állami, hi-vatali titkok8 megőrzésének, a 2000-ben elfogadott törvény már lehetővé tette a
8 Offi cial Secrets Act 1911.
A jó közigazgatás alapelvei és a Ket. 71
hivatalos információkhoz való hozzáférést. Németországban az akták és a do-kumentumok rendszerint csak a közigazgatási hatósági eljárás résztvevői szá-mára voltak nyitottak, azonban 2005-ben a szövetségi információs törvény itt is szélesre tárta a kapukat, és lehetővé tette azok megismerhetőségét.
Az OECD SIGMA programja9 1999-ben adta ki az európai közigazgatás alapelveit tartalmazó dokumentumát, részletesen kifejtve azokat az alapelve-ket, melyek alkalmazása elvárás a csatlakozni kívánó országok közigazgatásá-val szemben az államigazgatási hatósági ügyek intézése során. A publikált alap-levek köre átfogó. A megbízhatóság és kiszámíthatóság nemcsak a jog uralmát jelenti, hanem az arányosság követelményének a teljesülését, a fair eljárást, a cselekvés időszerűségét, a professzionális, integrált közszolgálatot és az egyen-lő elbánás követelményét.
A nyitottság érvényesülése lehetővé teszi az állami szervek külső vizsgála-tát, míg az átláthatóság az ellenőrzés és a vizsgálat céljának megvalósulását.
Fontos alapelv a hatékonyság és a hatásosság, ami – némileg leegyszerűsítve – a felhasznált források és az elért eredmények összevetése révén állapítható meg.
A dokumentum hangsúlyozza, hogy az európai államok tradicionális köz-igazgatási struktúrájának nemcsak a modern kor elvárásaihoz, hanem az uniós tagságból fakadó követelményekhez is alkalmazkodnia kell, amely szintén vál-tozó. A tagállamok közhivatalnokai és a Bizottság közötti folyamatos kapcsolat, az acquis communautaire kiszámítható és egyenlő standardok melletti végre-hajtása, továbbá a közös igazgatási értékek és alapelvek a nemzeti adminisztrá-ciók konvergenciáját eredményezhetik. Mindez az Európai Közigazgatási Tér10 kialakulásaként írható le.
2.2. Intézményi, szervezeti standardok
Nemcsak az eljárási, hanem az intézményi követelmények is döntően befolyá-solhatják a közösségi jog hatékony végrehajtását. Az Európai Bíróság 1990-ben hozott döntése a tagállamok intézményi kapacitásával kapcsolatos kötelezettsé-gét érintette. Ugyanakkor a Bíróság kiemelte a tagállami autonómiát mind a szer-vezetrendszer, mind pedig a feladat-és hatáskörök meghatározása tekintetében.
9 OECD European Principles for Public Administration. SIGMA Papers, No. 27, OECD Publishing, 1999.
10 Az Európai Közigazgatási Tér fogalma napjainkban is vitatott, éppúgy, mint a tagállamok köz-igazgatásának konvergenciája vagy divergenciája.
JÓZSA Zoltán 72
Azóta növekvő kihívást jelent az uniós jogalkotás számára a stabil szervezeti előfeltételek meghatározása a különböző politikák szabályozása kapcsán.
A szervezeti standardok szerepét illusztrálja a tagállamok szabályozási fel-adatainak meghatározása. A telekommunikációs szolgáltatások jó példával szolgálnak erre. Egy uniós irányelv rögzíti, hogy a nemzeti szabályozó ható-ságok jogilag és funkcionálisan is függetlenek legyenek minden szervezettől, amely telekommunikációs szolgáltatásokat, hálózatokat működtet. Egy továb-bi példa az adatvédelem területéről hozható. A releváns uniós irányelv szerint a nemzeti felügyeleti hatóságnak hatáskörei gyakorlása során teljesen független-nek kell lennie.
A számtalan ügynökség11 kialakulása a tagállamokban –az uniós jog kifeje-zett előírása nélkül is – illusztrálja a nemzeti közigazgatások szervezeti viszo-nyainak a fokozatos változását. A decentralizált ügynökségek, melyek techni-kai, tudományos vagy igazgatási feladatokat látnak el, az uniós intézményeket segítik a szakpolitikai döntéshozatalban és az intézkedések végrehajtásában.
Nagy számban működnek az uniós programok keretében végrehajtó ügynök-ségek is, melyek elsősorban a Bizottság munkájához kapcsolódnak. S végül megemlíthetők az Euratom szerződés alapján létrehozott ügynökségek, melyek szintén több területen szolgálják az uniós célokat, így például a nukleáris prog-ramok összehangolásával, a nukleáris energiával kapcsolatos ismeretek terjesz-tésével, a fi nanszírozás biztosításával.
A fentiek nyomán felvethető a kérdés: vajon az eljárási és az intézményi transzformáció a nemzeti igazgatási kultúrák konvergenciáját eredményezi? Az empirikus kutatások azt mutatják, hogy az intézményi sajátosságok erősíthetik vagy gyengíthetik a közhatalom gyakorlásának sajátosságait, bővíthetik vagy csökkenthetik annak jellemzőit.
A szervezeti magatartások, értékek és normák az új intézményi szerkezet-ben új eljárások alkalmazásakor megváltozhatnak. Így például a szabályozó ha-tóságok esetében egy bizonyos mértékű testületi szellem kialakulása fi gyelhető meg, függetlenül attól, hogy hivatalnokok eltérő nemzeti adminisztrációhoz tartoznak. Ezen intézmények esetében a szervezeti kultúra erősebben konver-gál, mint a tradicionális nemzeti hatóságok viszonylatában.
11 Az Unióban elsősorban az új funkciók megjelenése, illetőleg az egyre intenzívebb kapcsola-tok igényelték a különböző ügynökségek intézményesítését, míg a tagállamokban az ügynök-ség-típusú szervek elterjedése a NPM-mozgalom része volt. Ld. erről részletesen: K. VERHOEST
‒ S. V. THIEl ‒ G. BOUCKAERT ‒ P. LAEGREID (ed.): Public Sector Organizations. Government Agencies. Practices and Lessons from 30 Countries. Palgrave Macmillan, 2012. 400‒413.
A jó közigazgatás alapelvei és a Ket. 73
Az Alapvető Jogok Európai Chartájának 41. cikkelye rögzíti a jó közigazga-táshoz való jogot, melynek megvalósulásához kemény (jogi) és soft (etikai) ele-mek egyaránt szükségesek. Jóllehet a Charta ezen cikkelye csak az uniós intéz-ményekre nézve jelent kötelmet, azonban a koncepció futótűzként terjedt a kon-tinensen. Finnország már 1999-ben felvette az alkotmányába a jó közigazgatás alapelveit. A brit parlamenti biztos hagyományos funkciója a közhivatalokban tevékenykedők magatartásának vizsgálata, számtalan kritériumot alkalmazva a hivatali visszásságok (maladministration) kiszűrése céljából.
A Chartában szereplő jó közigazgatáshoz való jog a jog uralmának (rule of law) segédelveit tartalmazza, úgymint pártatlanság, fair eljárás, a meghallgatás-hoz, az indokoláshoz való jog, valamint az ésszerű határidőn belül történő dön-téshez való jog. Az európai ombudsman további lépéseket javasolt az eljárások sajátosságaira, valamint a közszolgálati alkalmazottak etikai kódexére vonatko-zóan, közvetlenül is befolyásolva ezzel az uniós intézmények, s közvetten a tag-állami közigazgatások kultúráját.