V INCZE Attila *
1. A felperesi legitimáció funkciói
A közigazgatási jog a hatósági cselekmények bírói felülvizsgálhatósága nélkül nem több, mint egy ajánlásgyűjtemény vagy kívánságlista. A bírói felülvizsgál-hatóságnak természetszerű előfeltétele a felperes. Azt a kérdést, hogy ki lehet felperes, minden jognak meg kell válaszolnia, és ennek megfelelően számos bí-ráskodási modell alakult ki: az érdeksérelemre alapuló francia; az egyéni jog-sérelem orvoslására szóló (dél)német-osztrák; az actio popularis,2 a (poszt)szo-cialista jogban elterjedt közérdekű ügyészi keresetindítás, ami természetesen tovább kombinálható a megtámadható közigazgatási cselekmények taxatív vagy általános meghatározásával.3
Az egyes nemzeti megoldások alapvetően a két alternatív modell4 egyiké-nek irányába tendálnak, vagy érdeksérelmet, vagy pedig az egyéni jogsérelmet követelik meg a keresetindítás előfeltételéül,5 ezzel az objektív illetve
szubjek-* Egyetemi docens (Andrássy Universität, Budapest).
1 A kézirat egy korábbi német nyelvű verziójához Prof. DDr. Michael Potacs, Prof. Dr. Ulrich Hufeld és Dr. Holger Greve fűzött értékes észrevételeket, és szintén jelentős segítségemre volt Dr. Kovács András kúriai bíróval folytatott beszélgetés. A hibák természetesen továbbra is a szerzőt terhelik.
2 Rövid öszefoglaláshoz ld. Thomas GROSS: Konvergenzen des Verwaltungsrechtsschutzes in der Europäischen Union. Die Verwaltung, 2000. 415. (426–427).
3 Ottmar BÜHLER: Altes und Neues über Begriff und Bedeutung der subjektiven Öffentlichen Rechte. In: Gedáchtnisschrift Walter Jellinek. 1955. 269. (270).
4 Vagy a spektrum két vége Mathias HONG: Subjektive Rechte und Schutznormtheorie im europäischen Verwaltungsrechtsraum. JZ 2012. 380. (381).
5 A modellekhez Vassilios SKOURIS: Verletztenklagen und Interessentenklagen im Verwaltungsprozeß. Köln, 1979.; Christian CALLIESS: Kohärenz und Konvergenz beim europäischen Individualrechtsschutz. Der Zugang zum Gericht im Lichte des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz, NJW, 2002. 3577. (3578); Christian CALLIESS: Feinstaub
VINCZE Attila 186
tív jogvédelmet részesítve előnyben.6 A valóság azonban lényegesen színesebb, mint a két alapmodell, és számos esetben törik át az alapmodellt7 vagy kombi-nálják, mint az Egyesült Királyságban,8 vagy az EU jogában.9
A felperesi legitimációnak alapvetően két egymást kiegészítő funkciója van:
megnyitja az állami vitarendezés igénybevételének lehetőségét a kereseti és ke-reshetőségi joggal rendelkező felperes számára, és egyben el is zárja ennek a le-hetőségét az ezzel nem rendelkező személyek elől.10 Attól függően, hogy melyik funkció érvényesül jobban, beszélhetünk nyitott vagy zárt bírósági rendszer-ről.11 Nyilvánvaló, hogy mind a két megoldásnak vannak előnyei és hátrányai.
im Rechtsschutz deutscher Verwaltungsgerichte – Europarechtliche Vorgaben für die Klagebefugnis vor deutschen Gerichten und ihre dogmatische Verarbeitung. NVwZ, 2006.
1. (2–3); Rüdiger BREUER: Entwicklungen des Rechtsschutzes im Umweltrecht. In: Beharren.
Bewegen: Festschrift für Michael Kloepfer zum 70. Geburtstag. München, 2013. 315.
(317–318).
6 A szubjektív és objektív jogvédelem természetesen egymástól teljesen nem választha-tó el, ld. Ottmar BÜHLER: Die subjektiven öffentlichen Rechte. Berlin–Stuttgart, Leipzig, 1914. 44.: „jede Norm, die dem Schutz von Individualinteressen dient, gleichzeitig auch in-direkt Allgemeininteressen dient.“; Walter ANTONIOLLI – Friedrich KOJA: Allgemeines Verwaltungsrecht .Wien, 31996. 283.
7 Ld. G. Cosmas főtanácsnok záróindítványát a C-321/95 P, Greenpeace-ügyben.
8 A judicial review érdeksérelemtől függ, míg a Human Rights Act szerinti keresetindítás egyé-ni jogsérelemtől ld. Art. 7 Human Rights Act 2000.
9 Az EUMSZ 263. cikke megkülönböztet privilegizált és nem privilegizált keresetet.
10 Összefoglalóan Thomas GROSS: Die Klagebefugnis als gesetzliches Regulativ des Kontrollzugangs, Die Verwaltung. 2010. S. 349–377.; Konrad SCHIEMANN: Locus standi. Public Law, 1990. 342. (342): “The obvious effect of locus standi rules in any legal system is to exclude some people from obtaining the assistance of the courts in declaring and enforcing the law in circumstances where others could obtain that assistance.” Gerd Roellecke sze-rint minden társadalomnak korlátoznia kell a bírósághoz jutást [Gerd ROELLECKE: Subjektive Rechte und politische Planung AöR, 1989. S. 589. (596)) és az alanyi közjogok megsértésén alapuló német modell pontosan erre törekszik (SCHOCH: Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfl uß des Gemeinschaftsrechts, NVwZ, 1999. 457. (458); Dirk EHLERS: Klagebefugnis nach deutschem, europäischem Gemeinschafts- und US-amerikanischem Recht, VerwArch 1993. 139. (140–141)]. Az egy másik kérdés, hogy a német modell mennyiben sikeres (Friedhelm HUFEN: Verwaltungsprozessrecht. München, 2013. § 14., msz 66.), ugyanis a kereseti jog vitatása is megjárhatja valamennyi bírósági fokot [Karl GIERTH: Klagebefugnis und Popularklage. DÖV, 1980. 893. (894–895)], így e cél elérése érdekében vannak hatékonyabb eszközök (JACOBS: The Mackenzie Stuart Lecture –The Infl uence of European Community Law on Public Law in the United Kingdom. In: The Cambridge Yearbook of European Legal Studies. 1999. 1. (11–12): „The fl oodgates argument is disreputable because either a claim is legitimate or it is not. If it is legitimate, it is disreputable to suggest that it should be excluded because of the number of claims. If it is not legitimate, it seems absurd to suggest that there are no means of weeding out manifestly unfounded or vexatious claims.”)
11 SCHIEMANN i. m. 342. (342–346).
A közigazgatási jog europaizálódása és a felperesi legitimáció 187
A zárt bírósági rendszer sokkal inkább megakadályozhatja – legalábbis elv-ben – a bíróságok túlterhelését,12 valamint kíméli a közigazgatást is a szükség-telen perléstől13 és ezzel a szűkös anyagi14 és emberi15 erőforrásait, illetve lehe-tővé teszi, hogy a közigazgatás a lényegi feladataira koncentráljon,16 és ne egy lehetséges – és elvben mindig bizonytalan kimenetelű – bírósági eljárás követ-kezményeit mérlegelje.17 Ezzel természetesen a jogsértés is perpetuálódik.18
Egy nyílt bírósági rendszer akkor is lehetővé teszi a közigazgatás cselekmé-nyeinek bírósági felülvizsgálatát, ha a jogsértés senkit sem érint olyan intenzí-ven, mint ahogy azt egy, az egyéni jogvédelemre épülő modell megköveteli,19 és így egy átfogóbb bírósági kontrollt eredményez,20 valamint így az is várható,
12 Carol HARLOW – Richard RAWLING: Law and Administration. Cambridge, 2009. 687: „the preliminary fi lter may deter unmeritorious applications and facilitate their disposal with the minimum use of resources”.
13 HARLOW–RAWLING i. m. 687.: –One justifi cation for permission concerns the prompt and effi cient despatch of public business, the need to protect public administration from unmeritorious and/or costly litigation and from the uncertainty engendered by delay.” Hasonlóan az osztrák közigazgatási bíróság VwGH Erk 18. 06. 1991, 90/05/0198: „Zur Abwehr einer sogenannten
»Popularklage« und der sich daraus ergebenden übermäßigen behördlichen Belastung scheint eine solche Vorgangsweise durchaus verständlich und zweckmäßig.”
14 SCHIEMANN i. m. 342., 348.: „Litigation involves various fi nancial costs: the cost of providing courts, judges, advocates; and the cost of providing replacements for those administrators engaged in litigation. Most of these costs are borne by the public purse.”
15 Uo.: „Being sued is a distraction from the business of governing which is the business upon which administrators are engaged.”
16 Uo.: „The possibility of being sued can cause an administrator to concentrate less on the quality of his decision and more on making it »judge proof«.” Hasonlóan Winfried BROHM:, Die Konkurrentenklage. In Hans-Uwe ERICHSEN – Werner HOPPE – Albert von MUTIUS (szerk.):
System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes: Festschrift für Christian-Friedrich Menger zum 70. Geburtstag. Köln, 1985. 235. (239).
17 IRC v National Federation of Self Employed and Small Businesses [1982] AC 617, 642-643 per Lord Diplock: „Its purpose is to prevent the time of the court being wasted by busybodies with misguided or trivial complaints of administrative error, and to remove the uncertainty in which public offi cers and authorities might be left as to whether they could safely proceed with administrative action while proceedings for judicial review of it were actually pending even though misconceived.” Hasonlóan BROHM i. m. 235. (238).
18 SCHIEMANN i. m. 342.: „It follows that wherever someone is thus excluded by reason ofl ocus standing rules, the law regards it as preferable that an illegality should continue than that the person excluded should have access to the courts We should also note that the locus standing rules are only one of several techniques of exclusion used by the law which can have the effect of permitting the illegality to continue: thus, in the context of administrative law, it is common to fi nd a temporal exclusion – however closely affected you are, you must challenge within a given time – or a requirement that other remedies should fi rst be exhausted.”
19 SCHIEMANN i. m. 342. (346–348).
20 Vgl. IRC v National Federation of Self Employed and Small Businesses [1982] AC 617, 644 per Lord Diplock.
VINCZE Attila 188
hogy a közigazgatási jogszerűbben fog működni.21 Ez a modell sokkal alkalma-sabb az egyre komplexebbé váló közigazgatási viszonyok kezelésére, amelyben a jogi pozíciók egyre diffúzabbak, és az egyes jogi érdekek egyre kevésbé kon-vertálhatók konkrét jogviszonyokká.
Az egyik vagy másik modell választása így természetesen arról szól el-sősorban, hogy milyen szerepet szánunk a bíráskodásnak: egyén védel-mét az állammal szemben22 vagy az állami tevékenység általános jogi kont-rollját (Individualism versus Communitarianism)23; egy konkrét vitarendezést vagy általános jogelvek érvényesítését24 (Dispute Resolution versus Expository Justice).25