HATÓSÁGI ELLENŐRZÉS A HATÓSÁGI ELJÁRÁSJOG KERETÉBEN
3. Hatósági ellenőrzés a jogérvényesülés rendjében
A hatósági ellenőrzés szintén fontos elméleti alapja a közigazgatási jogérvénye-sülés rendje. A Ket. szabályozása, a vonatkozó elméleti alapokkal, közigazga-tás-tudományi megközelítésekkel tulajdonképpen egyezően határozza meg, je-löli ki a hatósági ellenőrzés helyét és szerepét a közigazgatási jogérvényesülés rendjében, folyamatában.
E szerint a hatóságok a jogszabályokban és a végrehajtható hatósági dönté-sekben foglaltak betartását, teljesítését ellenőrzik (ellenőrizhetik), természete-sen hatósági hatáskörük keretében.
A jogérvényesülés folyamata5 a hatósági tevékenység szempontjából alapve-tően két fő módon történhet:
5 FAZEKAS Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész III. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2013. 117–118.; LŐRINCZ (2007) i. m. 221–223., PATYI–VARGA i. m. 158.
LAPSÁNSZKY András 92
a) önkéntes jogkövetéssel megvalósuló jogérvényesülés – ex lege szabályo-zási mód,6
b) jogalkalmazás útján megvalósuló – előzetes beavatkozáson alapuló – jogérvényesülés.7
A jogszabályokban foglaltak közvetlen ellenőrzése alapvetően az önkéntes jogkövetéssel megvalósuló jogérvényesülés módszerét jelenti, míg a hatósági döntésekben foglaltak ellenőrzése az előzetes beavatkozáson alapuló, „jogalkal-mazásos” jogérvényesüléshez kapcsolódik.
3.1. Az önkéntes jogkövetéssel megvalósuló jogérvényesülés
Az önkéntes jogkövetésen alapuló közigazgatási jogi normák azáltal töltik be rendeltetésüket, hogy a jogalanyok közvetlenül értelmezhetik a jogi normák-ban foglaltakat és az ott meghatározott magatartási szabályokat teljesítik, be-tartják. Azt, hogy a jogalanyok a közigazgatási jogi normákban foglaltaknak eleget tesznek-e, a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező közigazgatási szer-vek elsődlegesen hatósági ellenőrzés keretében ellenőrzik a Ket. szerinti önál-ló – tehát a hatósági eljárástól elkülönült – hatósági ellenőrzési jogviszonyban.
Eltérő ágazati szabályozás hiányában mindez nem jelenti azt, hogy a tényfeltá-rás, az „ellenőrzés” érdekében a hatóság ne indíthatna azonnal, vagyis a ható-sági ellenőrzési „szakaszt” mellőzve, hatóható-sági eljárást, de általános esetnek te-kinthető, hogy a hatóság hatósági ellenőrzéssel kezdi a jogi norma jogalanyok általi teljesítésének vizsgálatát (és a Ket. szabályozása is ezt ösztönzi, a költség-hatékonyság, az egyszerűség érdekében, illetve, mert az ügyfelek számára is kedvezőbb). Amennyiben a hatósági ellenőrzés során a hatóság az ügyfél ma-gatartásában jogszabálysértést tapasztal, akkor jön létre egyedi hatósági vagy más eljárási jogviszony a jogszabálysértő és a jogalkalmazásra hatáskörrel ren-delkező hatóság (vagy más szerv) között, annak érdekében, hogy a hatáskörrel rendelkező szerv a jogszabályokban foglalt eszközrendszer alapján helyreállítsa a megsértett rendet (alkalmazza a jogkövetkezményeket).
6 MADARÁSZ (1995) i. m. 260.; LŐRINCZ (2007) i. m. 223–224.; PATYI–VARGA i. m. 158–162.
7 MADARÁSZ (1995) i. m. 260.; LŐRINCZ (2007) i. m. 224.; PATYI–VARGA i. m. 158–162.
Hatósági ellenőrzés a hatósági eljárás keretében 93
3.2. A jogalkalmazás útján megvalósuló jogérvényesülés
A jogalkalmazás útján megvalósuló jogérvényesülés esetében a jogi normákban foglalt rendelkezések csak hatósági jogalkalmazás útján érvényesülhetnek. A jogalkotó ebben az esetben nem bízza a jogalanyokra a jogszabályi rendelkezé-sek önkéntes követését, hanem a jogérvényesülés folyamatába előzetesen beépí-ti a közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazási tevékenységét.8 Ez esetben a közigazgatási anyagi jogi norma az erre kijelölt, felhatalmazott közigazgatási szerv egyedi jogalkalmazó tevékenysége nélkül jogszerűen nem teljesíthető, nem alkalmazható a jogalanyok által, így önmagában, közvetlenül nem is felügyel-hető (pl. engedélyezési eljárás és annak esetleges eredményeként az engedély kiadása). A jogalkalmazás útján megvalósuló jogérvényesülés folyamatában tehát a jogalkalmazásra irányuló hatósági eljárás eredményeként hozott ható-sági határozat felügyelete során jön létre önálló, a Ket. szerinti hatóható-sági ellen-őrzési jogviszony. Amennyiben a hatóság a határozatban foglaltak megsértését tapasztalja, akkor az adott egyedi tényállástól, a hatósági határozat tartalmától és a jogi szabályozástól függően két típusú hatósági jogviszony keletkezhet: a hatósági határozat végrehajtására irányuló eljárási jogviszony (azaz a Ket.-ben szabályozott végrehajtási eljárás) vagy a hatósági határozat megsértése tárgyá-ban indítható jogalkalmazásra irányuló hatósági eljárási jogviszony, amelynek eredménye az anyagi jogszabályban meghatározott jogkövetkezmények alkal-mazása (általában szankció) és szintén hatósági határozatba foglalása.
A hatósági döntések hatósági ellenőrzése elméleti alapjainak elemzése köré-ben külön magyarázatra szorul, hogy egyáltalán mely „végrehajtható hatósági döntésekre” vonatkozik, terjed ki a Ket. szerinti hatósági ellenőrzés (és melyek esetében értelmezhetetlen vagy lehetetlen a hatósági ellenőrzés gyakorlása).
3.3. A hatósági ellenőrzés hatálya alá tartozó hatósági döntés-típusok
A hatósági ellenőrzés hatálya alá a következő hatósági döntés-típusok tartoznak:
a) A hatósági határozatok
aa) A konstitutív (anyagi jogviszonyokat közvetlenül keletkeztető,
módo-8 PATYI András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2012. 32., 65–66.
LAPSÁNSZKY András 94
sító, megszüntető) hatósági határozat mindkét típusa, azaz a közigaz-gatási anyagi jogviszonyt (pl. működési engedélyek), illetve a más jog-ágba tartozó anyagi jogviszonyt (pl. ingatlan adásvételi szerződés in-gatlan-nyilvántartási bejegyzése – polgári jogi jogviszony) keletkeztető (módosító, megszüntető) határozat.
ab) Anyagi jogi hatású jogot vagy kötelezettséget megállapító határozat. (E határozatok létrehoznak ugyan közigazgatási (hatósági) anyagi jogvi-szonyt, vagyis nem keletkeztetnek jogilag szabályozott tartós jellegű kapcsolatot a hatóság és az ügyfél között, de a hatósági ellenőrzés, né-hány sajátossággal, e határozat-típusra is kiterjed. Példa erre annak el-lenőrzése, hogy a kötelezettség egyszeri teljesítése (pl. bírság befi zeté-se, épület lebontása) megtörtént-e.)
ac) Anyagi jogviszonyok keletkezésének (módosításának, megszüntetésé-nek) érvényességi feltételét képező határozat. (Ez esetben az ellenőrzés tárgya pl. az adott jogviszony érvényes létrejöttéhez szükséges feltéte-lek teljesítése, azaz, hogy a csefeltéte-lekményhez, a jogviszony létrejöttéhez a hatóság általi hozzájárulást vagy jóváhagyást a jogalany kérte-e a ható-ságtól.)
ad) A hatósági szerződés.
b) A végzések
A hatósági ellenőrzés az általános szabályok szerint az eljárási döntések, azaz a végzések ellenőrzésére is vonatkozik, azonban annyi sajátossággal, hogy szá-mos végzés-típus esetében a hatósági ellenőrzés mind eljárásjogi, mind fogalmi alapon lehetetlen és értelmetlen jogintézmény lenne. (Az eljárásjogi normák és azok keretében az eljárási természetű döntések (végzések) az anyagi jogi nor-mák érvényesítésének eszközei,9 azok „szolgálatában”10 állnak, ezért az abban foglaltak teljesítésének vizsgálata, ellenőrzése a legtöbb esetben nem minősül önálló hatósági ügynek, elkülönült hatósági típusú jogviszonynak. Az eljárá-son belüli végzések többségében az önálló hatósági ellenőrzésnek nem is lehet-ne meghatározható célja, értelme, tárgya.)
A hatósági ellenőrzés releváns tevékenységként alapvetően az eljárási kötele-zettséget tartalmazó végzések tekintetében említhető, így különösen az eljárá-si bírságot megállapító végzés. Az eljáráeljárá-si bírságot kiszabó végzés azért is
eme-9 SZŰCS István: Az államigazgatási hatósági eljárás főbb elméleti kérdései. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1976. 94.
10 MADARÁSZ (1995) i. m. 213.
Hatósági ellenőrzés a hatósági eljárás keretében 95
lendő ki példaként e körben, mert néhány esetben a végzés kötelezettje nem is ügyfél az eljárásban, így a teljesítés csak önálló hatósági ellenőrzés keretében vizsgálható.
3.4. A hatósági ellenőrzésen kívül eső hatósági döntés-típusok
A hatósági ellenőrzésen kívül eső hatósági döntés-típusok esetében elméleti szempontból értelmezhetetlen, illetve lehetetlen a hatósági ellenőrzési hatáskör, illetve annak gyakorlása. Ide sorolható:
a) A konstatáló (státuszt megállapító) határozat körében a hatósági ellenőr-zés fogalmi alapon lehetetlen, hiszen a hatóság általi megállapítást, ki-jelölést, minősítést, státuszt nem lehet ellenőrizni.
b) A közvetlen anyagi jogi hatással nem rendelkező, illetve az anyagi jogvi-szonyokat nem érintő, deklaratív tartalmú, megállapító hatósági határo-zat. [Pl. a deklaratív típusú hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány vagy deklaratív hatósági nyilvántartásban (pl. anyakönyvi nyilvántar-tás)]. E határozatok tényeket állapítanak meg, igazolnak, melyekben nincs teljesítendő, végrehajtandó tartalom, így az ellenőrzésük is értel-metlen, lehetetlen.
Hangsúlyozandó, hogy a jogszabályokban (lásd fenti 1.) pontban) és a hatósá-gi döntésekben (lásd fenti 2.) pontban) foglaltak hatósáhatósá-gi ellenőrzése általános eljárási (tehát a Ket.-ben foglalt) szabályozásában és típusaiban is megegyezik, így kizárólag a jogérvényesülés folyamatában betöltött helyük, illetve esetleg a közigazgatási anyagi jogszabályokban meghatározott eszközeik tekintetében, valamint az ellenőrzés alanyainak „zártságában” különböznek, különbözhet-nek egymástól. Az ellenőrzés alanyainak zártságát illetően a különbség lénye-ge, hogy a hatósági döntések ellenőrzése mindig konkrét címzettek, jogalany-ok irányában történik (mégpedig a hatósági döntés „címzettje”, „címzettjei”
irányában), míg a jogszabályokban foglaltak hatósági ellenőrzése nem minden esetben konkrét, előzetesen meghatározott jogalanyokra irányul (pl. rendőrha-tósági közlekedési ellenőrzés).
Hangsúlyozandó közös elem azonban, hogy mind az önkéntes jogkövetésen alapuló jogi normák, mind az előzetes beavatkozáson alapuló hatósági jogalkal-mazás keretében kibocsátott hatósági határozatok esetében, a jogérvényesítés-hez elengedhetetlenül szükséges a hatósági felügyeleti és ezen belül a hatósági ellenőrzési tevékenység.
LAPSÁNSZKY András 96
A hatósági ellenőrzés keretében a hatóság és az ellenőrzött jogalany közötti jogviszonyrendszernek három fő típusa van:
a) Ha a hatóság az ellenőrzés alá vont jogalany tevékenységét ellenőrzi ira-tok, egyéb tények vizsgálatával vagy az ügyfél közreműködése nélkül külső vizsgálattal (szemrevételezéssel, méréssel) és a jogalany az ellen-őrzés folyamatának egyáltalán nem résztvevője. Ez esetben a hatóság és a jogalany között hatósági típusú jogviszony nem jön létre. Ezen ellenőr-zés-típus jogi hatással nem rendelkező úgynevezett tényleges ellenőrzé-si cselekménynek tekinthető. (Pl. a hatóság székhelyén a rendelkezésre álló iratok, adatok vizsgálata; rendőrség méri a sebességhatárok betar-tását; a hatóság a helyszínre való bemenés nélkül, „kívülről” megszem-léli az ellenőrzött tárgyat.)
b) Amennyiben az ellenőrzéshez helyszíni ellenőrzés nem szükséges, de a hatóság adatszolgáltatásra hívja fel az ügyfelet vagy egyéb tájékoztatást kér. A hatósági ellenőrzés ez esetben a hatóság székhelyén, hivatali he-lyiségeiben az iratok alapján történik (tehát nem az ellenőrzött ügyfél tevékenységének helyszínén).
c) A helyszíni ellenőrzés. (A hatóság székhelyén kívüli ellenőrzés-típus, így különösen az ügyfél lakóhelyén, székhelyén, telephelyén vagy egyéb más a tényállás megfelelő feltárásához szükséges helyszínen. Ezen el-lenőrzés-típus igényli a legrészletesebb garanciális ellenőrzési-eljárási rendelkezéseket, melyek a Ket. hatósági ellenőrzésre vonatkozó szabá-lyozásában is külön, részletesen rendezettek.