J ÓZSA Zoltán *
7. Jog és etika
Jelen elemzésnek nem célja a jogi és etikai normák viszonyának a részletes vizsgálata, ugyanakkor ahhoz nem férhet kétség, hogy az etikai normák szere-pe akkor kezdődik, amikor a jogi normák hatóereje befejeződik.20
Indokolt azt is megemlíteni, hogy a társadalmi, a politikai és az adminisztra-tív kultúra egyaránt befolyásolja a közszolgálat természetét. A társadalom álta-lános és elvont értékei hatni fognak az egyéni magatartásra a formális szerve-zetekben, és arra is, hogy ezeknek a szervezeteknek milyen a struktúrájuk, ho-gyan vannak felépítve. A politikai kultúra fogja részben strukturálni a viszonyt a politikai és a bürokratikus elit között, részben pedig a bürokrácia és az állam-polgárok közötti kapcsolatok természetét is meghatározza.
Az ország specifi kus kulturális és intézményi tradíciók rendszerint fontos ele-mei a társadalmi és állami modernizációnak. A kölcsönös kapcsolat a kulturális,
19 A Transparency International Magyarország is foglalkozott a Hivatásetikai Kódex ügyével.
A szervezet jelentős előrelépésnek minősítette a kódex elfogadását, különösen a korrupció elleni harcban, ugyanakkor megfogalmazta kifogásait is. Lásd erről: http://transparency.hu/
Eszrevetelek_a_kormanytisztviseloi_kar_
20 TORMA András: Refl exiók a közszolgálati etikához. Magyar Közigazgatás, 2003/1. 15.
A jó közigazgatás alapelvei és a Ket. 81
gazdasági, politikai és az igazgatási tényezők között döntő a változással kapcso-latos folyamatok értelmezésénél.
A hivatali, bürokratikus szervezetek zökkenőmentes működése megköveteli a személytelen, univerzális szabályok elfogadottságát. Ha a szabályok nem len-nének személytelenek és univerzálisak, akkor ezeket a szabályt alkalmazónak minden egyes esetben újra kellene fogalmaznia, ami azt jelentené, hogy a bü-rokrácia feleslegessé vált. Ugyanis a bürokráciát azért találták ki, hogy a szabá-lyok alkalmazása terén biztosítsa a konzisztenciát és az univerzalitást.
„Azok a kulturális rendszerek, amelyek hajlanak az univerzális szabályok elfogadására és alkalmazásra, a generális, általános állításokból következtet-nek konkrét tényállításokra. Az egyedi esetekben a bürokratikus döntéshozatal ilyenkor a deduktív gondolkodás bázisán történik meg jogi premisszákból kiin-dulva. Bizonyos értelemben ez jelenik meg a kodifi kált törvények jogi rendsze-rében, amely arra törekszik, hogy a törvény minden aspektusát részletezze, és ezzel együtt minimalizálja a személyes mérlegelés szükségességét, lehetőségét.
A racionális kultúrákkal szembeállíthatók az olyan pragmatikus és empiri-kus kultúrák, mint az angol vagy az amerikai kultúra. Ezekben nem az álta-lánosságokból indulnak ki, hanem az általánosságokat az individuális dönté-sek sorozatából következtetik ki. Ez a fajta kultúra az angolszász common law rendszerekben testesül meg. Az ilyen típusú kultúra kevésbé kedvező a sze-mélytelen, bürokratikus döntések számára. Itt az adminisztratív és a jogi dön-tések majdnem mindig személyesek, és noha precedens uralkodik, mégis min-den eset saját személyes érdeme alapján kerül megvitatásra. Az adminisztráció által végrehajtott szabályozást nem elsősorban a kodifi kált jog, hanem a prece-dens irányítja.”21
Az előbbi kulturális sajátosságokkal függ össze, hogy az igazgatás értékei, alapelvei meglehetősen vegyes rendszert alkotnak az egyes országokban, s a hangsúlyok is eltérőek lehetnek azok szerepét illetően. Így például a részvé-tel alapelve meghatározó és kiemelten védett az amerikai adminisztratív jog-ban22 mint egyéni alapjog. Ezzel szemben a skandináv rendszerek az állam, s az állami szervek nyilvánosságát mint alkotmányos alapértéket és alapve-tő állampolgári jogot hangsúlyozzák elsődlegesen. A nyilvánosság, illealapve-tőleg a transzparencia – mint ahogy a korábbiakban utaltunk rá – meglehetően új kele-tű az Egyesült Királyság kormányzati gyakorlatában.
21 GULYÁS Gyula-JENEI György: Bevezetés a közpolitikába. Budapest, Parlamenti Módszertani Iroda ‒ Közgazdaságtudományi Egyetem, Közszolgálati Tanulmányi Központ, 1998. 123‒124.
22 Lásd erre vonatkozóan: Carol HARLOW: Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values. The European Journal of International Law, 17., February, 2006/1. 5.
JÓZSA Zoltán 82
A közszolgálatban lényegesen több és minőségileg is másfajta etikai prob-léma merül fel, mint más hivatások kapcsán. Azokban az esetekben ugyan-is a vásárlóknak, ügyfeleknek megvan a lehetősége, hogy amennyiben etikát-lan magatartást tapasztalnak, kilépjenek ezekből a döntéseknek a hatóköréből.
Állampolgárokként azonban ezt aligha tehetik meg, még akkor sem, ha őket személyesen érintő, az életüket, az életük minőségét alapvetően befolyásoló döntések születését sérelmezik.
Ám gyakran éppen ez a jellegzetesség jelenti a köztisztviselők számára hi-vatásuk szépségét, intellektuális kihívását. Ennélfogva a társadalom egésze, il-letve az egyes állampolgárok érdekeinek védelme miatt még fontosabb, hogy a köztisztviselők, közhivatalnokok felismerjék munkájuknak ezen vonatkozása-it, feladataikat kellő érzékenységgel végezhessék, tekintettel az állampolgárok jogaira és összhangban azokkal az elvárásokkal, melyekben kifejeződnek a tár-sadalmi értékek.
Nem hagyható fi gyelmen kívül az sem, hogy az etikai szabályok szélesebb körű alkalmazásának bírálói felvetik, hogy a mind több és több etikai norma nem szükségszerűen jár az államigazgatási szervekkel szembeni bizalom növe-kedésével, illetőleg a szervezeti integritás erősödésével. Gyakran az etikai nor-mák és szabályok szaporodása még több vizsgálatot és eljárást eredményez, s mindez erodálhatja az állami szervekkel szembeni bizalmat. A stratégia indivi-duális racionalitása ellenére a kollektív irracionalitás abban jelentkezhet, hogy a nagyobb átláthatóság, a magasabb elvárások, s a kifi nomultabb szabályok az etikai normák gyakoribb megsértésével járhatnak, ami alááshatja az intézmé-nye legitimitását, lerombolhatja a közbizalmat, s olyan közösségi költségek ke-letkezhetnek, melyek meghaladhatják az egyéni hasznokat.
Ismeretes a jogalkotó és a kormányzati szervek feltevése, hogy az új szabá-lyoknak és standardoknak pozitív hatása van, ami a közbizalom erősödésével jár.
Azonban az etikai elem túlhangsúlyozása, a széles körű nyilvánosság, s a túl sok szabály szintén kikezdheti a közbizalmat. Minél több szabály, elvárás, norma kerül bevezetésre, annál nagyobb a valószínűsége azok megsértésének. Mindezt a média és a közvélemény akár az etikai normák hanyatlásaként is értelmezheti.
Politikai szempontból természetesen nehéz az új szabályok, elvárások ellen érvelni. Az etikai jellegű normák alkalmazása szükséges és népszerű is. Ma már azonban az etikai, morális kérdések erősen átpolitizáltak, s a politikusok is biztosak abban, hogy az újabb és újabb kezdeményezések a közvélemény széles körű támogatásával találkoznak, mivel nyilvánvaló, hogy valamit tenni kell az intézmények átláthatóbb, ellenőrizhetőbb működése érdekében. Ez a megállapí-tás igaz az uniós és tagállami közigazgamegállapí-tási szervek esetében is.
A jó közigazgatás alapelvei és a Ket. 83
Érdekesség, hogy maguknak az uniós intézményeknek is eltérő szabályaik és standardjaik23 vannak az érdek-összeütközések kezelésére, feloldására. Jelenleg az Európai Beruházási Bank és az Európai Bizottság a leginkább szabályozott, őket követi az Európai Központi Bank és az Európai Számvevőszék. A legtöbb szabályozási hiányosság az Európai Bíróság és az Európai Parlament vonatko-zásában lelhető fel.
Az etikai szabályok, elvárások, normák a korrupció, a csalás, az érdekütkö-zés elleni harc egyik és nem kizárólagos eszközét jelentik. Számos új uniós tag-állam24 részletes, mondhatni aprólékos etikai szabályozást fogadott el, az álla-mi szervek és a köztisztviselők átláthatóbb, nyitottabb, jogszerűbb stb. műkö-dése érdekében. Ez nyilván a valós társadalmi problémákra történő reakciók egyike, ami előrelépésként értékelhető. Ugyanakkor felvethető a kérdés, hogy ezen országoknak megvan-e a megfelelő intézményi kapacitása és képessége a megalkotott szabályok fi gyelemmel kísérésére, adott esetben gyakorlati alkal-mazására?
Az bizonyos, hogy a szigorú etikai standardok és normák még nem garan-tálják az etikus kormányzást, közigazgatást. A legtöbb skandináv államban – szemben jó néhány közép- kelet európai vagy balkáni országgal – jóval keve-sebb etikai szabály, norma létezik, s mégis az intézmények átláthatóak, nyitot-tak, az államigazgatás ügyfelei általában elégedettek. Ezzel szemben a dél-eu-rópai országokban (Olaszország, Görögország, Spanyolország) a történelmi, társadalmi, intézményi, kulturális jellemzők miatt tovább él és virágzik a kli-entúra, s a bürokrácia negatívan befolyásolja az állami szervek és az emberek kapcsolatát.
Az Amerikai Egyesült Államok és Kanada intézményi gyakorlata25azt mu-tatja, hogy a túlszabályozott etikai rezsimek nem szükségszerűen hatékonyab-bak, mint a kevésbé szabályozottabbak. Az itteni tapasztalatok felhívták a fi -gyelmet arra is, hogy a túl részletes etikai standardok potenciális negatívan hat-nak az egyéni előmenetelre, a felsővezetői posztok betöltésére, s a közszektor alkalmazottainak utánpótlására is.
A rövid, de lényegre törő szabályozásra álljon itt egy példa.
23 Christop DEMKE ‒ Thomas HENOKL: Managing Confl ict of Interests – Ethics Rules and Standards in the European Institutions. EIPASCOPE, 2007/3. 35‒41.
24 Például Románia, a Cseh Köztársaság. Bővebben: P. J. SUWAY‒ H. J. RIEGER (ed.): Public Integrity: Theories and Practical Instruments. NISPACee, 2009. vagy B. KUDRYCKA (ed.):
Combating Confl ict of Interest in Local Goverenments in the CEE Countries. Budapest, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, 2004.
25 Ld. US-Committe on Standards of Offi cial Conduct, http://www.house.gov.ethics/
CommitteeAddress.htm
JÓZSA Zoltán 84
Az American Society for Public Administration26 2013-ban tette közzé etikai kódexét27 az alábbi tartalommal:
Szolgáld a közérdeket! Támogasd a közérdeket, helyezd a köz javát az egyén érdeke elé!
Védelmezd az Alkotmányt és a törvényt! Támogasd a tagállam-ok alkotmányát és törvényeit, fejleszd a köz javát szolgáló sza-bályokat és politikákat!
Támogasd a demokratikus részvételt. Informálj és bátorítsd a kormányzásban való részvételt! Légy nyitott, fogadd el és se-gítsd az embereket a közszervezetekkel való kapcsolatukban!
Erősítsd a társadalmi egyenlőséget! Minden embert egyenlő-en és igazságosan kezelj, és fogadd el az egyéni különbségeket!
Támogasd a jótékony cselekedeteket és más kezdeményezése-ket az igazságtalanság és a társadalmi egyenlőtlenség csökken-tése érdekében!
Tájékoztass teljes körűen, adj tanácsokat! Adj korrekt, pontos és időszerű információkat a választott és kinevezett tisztségvi-selőknek és másoknak!
Mutass személyes integritást! Ragaszkodj a közügyek magas szintű képviseletéhez, erősítve a közszolgáltatások iránti bizal-mat!
Erősítsd a szervezeti etikát! Törekedj a magas szintű etikai ma-gatartásra a köz szolgálata során!
Fejleszd a szakmai kiválóságot! Fejleszd képességeidet, hogy hozzáértően és etikusan járj el, bátorítsd mások szakmai elő-menetelét!
Az Európai intézményeknek hasznosítaniuk kell a tengeren túli tapasztalato-kat – mutatis mutandis –, s kerülniük kell a túlszabályozást, a felesleges bürok-ráciát, a megterhelő és költséges ellenőrzési eljárásokat.
Összegzésként leszögezhető, hogy az etikai standardok, szabályok szüksége-sek. Alkalmazásuk sikerességét döntő mértékben a sajátos társadalmi,
kulturá-26 A társaság célja a közigazgatás tudományának, eljárásainak és művészetének támogatása. A társaság felelőssége a professzionalizmus szellemének fejlesztése, valamint az etikai alapelvek jelentőségének a tudatosítása a közszolgáltatások megvalósítása során.
27 http://www.aspanet.org
A jó közigazgatás alapelvei és a Ket. 85
lis környezet határozza meg. Azaz, vélhetően nincs és nem is szükséges az eti-kai kódexnek olyan ideáltípusa, amely minden körülmények között teljes érvé-nyességgel alkalmazható.
Az európai közigazgatási jog és közigazgatási eljárásjog kidolgozására irá-nyuló nemzetközi együttműködés elsődleges pozitív hatása lehet a kooperáció, az integráció további erősödése. Ugyanakkor az adaptáció, az alkalmazás sike-rét – a jogi szabályozás színvonalától függetlenül – nagyobb mértékben befolyá-solja majd a tagállamok közszolgálati rendszereinek a sajátossága, a személyi állomány képzettsége, intézményesült gyakorlata, a jogalkalmazás kultúrája.