kormányköziség új köntösben
8. Az Európai Unió születése –
integrációtörténet a kilencvenes években 1990–1999
„Európa nem csodaszer. Buta dolog lenne 1992 karácsonyára készülődve, kitenni a kifényesített csizmánkat az ablakba, arra várva, hogy 1993-ra megtaláljuk benne az ajándékot: a szépen becsomagolt és csodálatosan egyesített Európát, prosperáló gaz -dasággal, csökkenő munkanélküliséggel és vitathatatlan auto -ritással a világban. Nem. A csatát minden nap meg kell vívni azért, hogy az eszményeinknek és az ambícióinknak megfelelő politikai és gazdasági egységet hozzunk létre…”
JACQuES DELORS, 19881
A kilencvenes években Európa egy felfordult világban kereste újra önmagát. 1989/90-ben összeomlott a szocializmus a Szovjetunióban és a kelet-európai államokban. A létrejött sza-bad államok valamennyien Európa felé fordultak, és a nyugat-európai vívmányok – a piac-gazdaság és a demokrácia – megteremtését hirdették meg. A kilencvenes évek elején egy időre úgy tűnhetett, hogy világszinten is ideológiai paradigmaváltás következett be, neveze-tesen a liberális demokrácia legyőzte ideológiai ellenfeleit, a kommunizmust és a fasizmust, és világszinten győzedelmeskedett, hiszen egyre több állam választotta a demokráciát.2 Vé-get ért volna tehát a történelem? – ahogy azt Francis Fukuyama állította. A felvilágosodás idején kialakult progresszív, egyenes vonalú történelmi fejlődés elérkezett a végpontjához?
Tudjuk, hogy ez nem így történt, de mindenképpen érdemes hangsúlyozni, hogy a rend-szerváltás idején egy rövid ideig érezhető volt a történelmi igazságtétel miatt érzett eufória.
Az új helyzet teremtette bizonytalanság, félelem azonban pár év alatt szertefoszlatta ezt az érzést mind a nyugat-európai, mind a kelet-európai államokban.
A kiábrándulás és a csalódottság is az új korszak kezdetének velejárója volt. Az Európa peremén zajló jugoszláv háború véres eseményeire az EK nem tudott hatékony válaszokkal szolgálni. Az új korszak a nemzeti önrendelkezés győzelmét és a nacionalizmusok fellán-golását is hozta. Horvátország és Szlovénia elismerésének kérdése mély törésvonalak ke-letkezését eredményezte az EK politikusai, értelmiségi rétegei és közvéleménye körében is.
Az 1991-es öbölháború a közel-keleti térség feszültségeire és a külpolitikában is egy egysé-gesebb európai fellépés szükségességére hívta fel a figyelmet. Mindeközben a gazdaságot recesszió és növekvő munkanélküliség sújtotta, és a világ más térségeihez, az uSA-hoz és ázsiához képest Európa egyre inkább lemaradt.
Az Európai Közösség ezekre a kihívásokra kereste a válaszokat a kilencvenes években.
De amint azt a Delors–Thatcher-csatározások is megmutatták, Európa jövőjéről igen
külön-1 DELORS. Jacques: Our Europe. The Community and National Development. London–New york, 1992, Verso, 152.
2 Fukuyama érvelése szerint a liberális demokrácia ideológiai ellenfelei egyedül a nacionaliz-mus és a vallási fundamentaliznacionaliz-mus lehetnek, de ezek még (ekkor) nem voltak elég erősek. Lásd FuKuyAMA, Francis: A történelem vége és az utolsó ember. Budapest, 1994, Európa Könyvkiadó.
böző nézetek léteztek. Európának föderációvá történő fejlődése és a szigorúan a gazdaság területén maradó, a belső piac keretén belül megvalósított, de politikai unióvá nem alakuló integráció ugyanúgy lehetséges alternatívák voltak. Csak egy dolog volt biztos: mindez már egy új világpolitikai és gazdasági környezetben zajlik majd. Számos olyan feladat előtt állt az Európai Közösség, melyeknek a megvalósítását már korábban elkezdte. Folyamatban volt az egységes belső piac megvalósítása3 és a hetvenes évek óta terítéken levő, Jacques Delors által felkarolt gazdasági és monetáris unió létrehozása is. Ez utóbbi a kilencvenes évek legjelentősebb szakpolitikája. Prioritássá vált a közös kül- és biztonságpolitika, vala -mint az egyre nagyobb fokú migráció miatt a bel- és igazságügyi együttműködés továbbfej -lesztése is. Az intézményrendszer reformját az EK kapuin kopogtató kelet-európai országok tették még sürgetőbbé.
A Közösség előtt álló feladatok és a megváltozott környezet kontextusában a mélyítés-bővítés vitája is újra reflektorfénybe került. A mélyítés-bővítés elsődlegessége mellett érvelők szerint az EK-nak kötelessége és felelőssége, hogy hasonló segítséget nyújtson a kelet-európai államoknak, mint a nyolcvanas években a diktatúrák alól felszabadult Görögországnak, Spanyolországnak és Portugáliának. Ezt a nézetet vallották a kisebb tagállamok, melyek féltek a megerősödött Németországtól, de Nagy-Britannia is, amely nem szerette volna, ha túl gyorsan mélyülne az integráció. A mélyítés elsődlegessége mellett szóló legfontosabb érv az volt, hogy mielőtt még új tagok előtt nyitná meg a Közösség a kapuit, meg kell valósítsa befejezetlen ügyeit (gazdasági és monetáris unió, politikai unió, közös agrárpo -litika reformja stb.), és alkalmassá kell tennie intézményrendszerét egy nagyobb közösség számára. Különben a már elért integrációs vívmányok kerülhetnek veszélybe. Ezt a nézetet képviselte Franciaország, amelynek egyébként sem állt érdekében a keleti bővítés, hiszen előreláthatólag sokkal kevesebbet profitál majd belőle, mint a németek. A mélyítés-bővítés vitája számos fórumon megjelent, és valamennyi tagállam nemzeti érdekeinek megfelelően alakította ki e kérdésben az álláspontját. Ahogy azt a nyolcvanas évek végén már Jacques Delors előrevetítette: amíg a spanyol-portugál csatlakozásban a bővítés kapott elsőbbséget, a kilencvenes években a mélyítés megvalósítása szerepel majd első helyen.4
8.1. Fák ágakkal helyett templom oszlopokkal
5– a pilléres modell kompromisszumai
Az Európai Tanács állam- és kormányfői a hollandiai kisvárosban, Maastrichtban 1991.
december 10-én döntöttek az Európai uniót létrehozó szerződésről. E szerződés egyszerre a korábbi szerződéseket módosító dokumentum és egy új alapszerződés is. A Szerződést 1992. február 7-én írták alá. Az Európai unió elnevezést a Maastrichti Szerződés hozta létre. Az új elnevezés azonban nem jelentette a három közösség (Európai Gazdasági Közös
-3 Az egységes belső piac megvalósítása a tervezett úton haladt, és 1993 elejére a tagállamok a fizikai, fiskális és technikai akadályok nagy részét lebontották.
4 mcALLISTER, Richard: From EC to EU. An Histroical and Political Survey. London–New york, 1997, Routledge, 208–209.
5 Lásd LuOMA-AHO, Mika: ‘Arm’ versus ‘pillar’: the politics of metaphors of the Western European union at the 1990–91 Intergovernmental Conference on Political union. Journal of European Public Policy, 11,1 February 2004, 106–127.
8.1. FáK áGAKKAL HELyETT TEMPLOM OSZLOPOKKAL… 197
ség, Európai Szén- és Acélközösség és az EuRATOM) szerződéseinek megszűnését, ezek továbbra is az Eu alapszerződései maradtak. Az új szerződés a szervezet jogi státusában sem jelentett változást, hiszen az Eu jogalanyiságot nem kapott.
A Maastrichti Szerződés pilléres modellje új korszak nyitányát jelentette az integráció-történetben, amely a szakpolitikáknak megfelelően egyes területeken zöld utat nyitott a nemzetek felettiség megvalósulásának, máshol pedig a kormányközi döntéshozatalt kodi-fikálta. Az említett három alapszerződés bekerült a Maastrichti Szerződés első pillérébe, az Európai Közösségek alá. A szerződés második pillérében a közös kül- és biztonságpolitika, a harmadikban a bel- és igazságügyi együttműködés kaptak helyet.
A Maastrichthoz vezető út és a tagállamok egyezségre jutása az egyes témákban mintegy másfél évet vett igénybe, és a létrejött szerződés számos kompromisszumot eredményezett.
A két fő terület a gazdasági és monetáris unió, valamint a politikai unió kérdéseinek a meg-tárgyalását két külön kormányközi konferencia készítette elő.6 De míg a GMu létrehozása precízen kidolgozott és időzített tervezés eredménye volt, addig a politikai unióval kapcso-latos előkészítő tárgyalások kevésbé voltak eredményesek.7
Pénz, pénz, pénz – gazdasági és monetáris unió
A Maastrichti Szerződés első pillérének politikái között a gazdasági és monetáris unió volt a kulcsterület, és a tagállamok közötti tárgyalásoknak is ez képezte a fő vonulatát. Ennek függvényében, ehhez viszonyítva alakították ki a tárgyalási pozícióikat a többi területen is.8
6 A GMu-ról tartott kormányközi konferencia 1990. december 13-án kezdődött, a politikai unióról december 14-én Rómában.
7 PRyCE, Roy: The Treaty Negotiations. In DuFF, Andrew – PINDER, John – PRyCE, Roy:
Maastricht and Beyond. Building the European Union. London–New york, 1994, Routledge, 42.
8 Ez az a terület, amely csak említés szintjén volt benne Egységes Európai Okmányban.
1. ábra: A Maastrichti Szerződés három pillérje
198 8. AZ EuRóPAI uNIó SZÜLETÉSE…
„A pénz ismét a magas politika középpontjába került, sokkal inkább, mint az EMS létre -hozásának idején. A gazdasági és monetáris unió létrehozása melletti elkötelezettség szét -választhatatlanul összefonódott az európai egység melletti általános elkötelezettséggel.”9 Az 1989-es madridi Európai Tanács ülésén döntöttek arról, hogy a GMu első szakaszát, Delors javaslatának megfelelően, 1990 nyarán indítják be a tagállamok, valamint arról is, hogy a második és harmadik szakasz beindításához szükséges alapszerződés-módosítás ki -dolgozására kormányközi konferenciát hívnak össze. Végül is 1990 decemberében Rómá -ban kezdődött meg a GMu-t tárgyaló kormányközi konferencia, amely egy évvel később Maastrichtban ért véget.
A GMu kérdéseiben az Európai Közösség három nagy tagállama is igen eltérő álláspon -tokat képviselt. Nagy-Britannia a GMu-ról folytatott tárgyalások során hamar elszigetelte magát, és annak ellenére, hogy még Thatcher ideje alatt csatlakozott az ERM-hez, a tárgya -lások során egyszer sem rejtette véka alá, hogy a szigetország nem vesz részt a GMu-ban.
Ezen az újonnan megválasztott, kevésbé agresszív, de Thatcherrel hasonló beállítottságú konzervatív John Major személye sem változtatott. Ahogy azt a holland miniszterelnök, Ruud Lubbers találóan megjegyezte, John Major „éppen olyan, mint Mrs. Thatcher, csak retikül nélkül”.10 A britek néhány alternatív javaslattal is előálltak, de egy idő után azon kívül, hogy minden fórumon hangoztatták kimaradásukat a GMu-ból, nem voltak konst -ruktívak.11 Ennek megfelelően a tárgyalások során nyilvánvalóvá vált, hogy most is, mint a korábbi jelentősebb integrációs döntéseknél, a tengely két államának, a franciáknak és a németeknek kell megegyezniük, a többiek hozzáállása és a döntése ennek függvényében automatikusan kialakul, és a folyamat megállíthatatlanná válik.12
A régi viták azonban újra felszínre kerültek. Ekkor is fennálltak ugyanis az erős és gyen -ge valutájú tagországok érdekellentétei, amelyek eldöntötték, hogy adott tagállam, milyen álláspontot képviselt a gazdaságpolitikai koordináció és a monetáris politika elsőbbségének a vitájában. Az erős valutájú országok, Németország és Hollandia, ragaszkodtak az árfo -lyam-stabilitáshoz, melyhez közösségi szinten magasabb fokú gazdaságpolitikai koordi -nációt kell megvalósítani. Ezzel szemben a gyengébb valutájú országok, így Olaszország, Franciaország, szerettek volna minél hamarabb létrehozni egy olyan monetáris politikát, melyben valamennyi tagállam egyenlő szereplőként vesz részt, és többközpontúvá válik a döntéshozatal. Az 1979-ben létrehozott EMS működésére ugyanis erős aszimmetria volt a jellemző. A rendszer középpontjában az NSZK, az erős német márka és a Bundesbank által irányított német monetáris politika állt. A többi tagállam monetáris politikája, valutájának árfolyama is ennek függvényében alakult.
9 TSoUKALIS, Loukas: The new European Economy. The politics and economics of integration.
Second Revisited Edition. Oxford university Press, 1993, 211.
10 Ruud Lubberst idézi PRyCE, Roy: The Treaty Negotiations. In DuFF, Andrew – PINDER, John – PRyCE, Roy: Maastricht and Beyond. Building the European Union. London – New york, 1994, Routledge, 50.
11 Ilyen alternatív javaslat volt az egymással versengő európai valutákra építő szabad árfolyam-rendszer vagy az ún. kemény ECu bevezetése. Ez azt jelentette volna, hogy a tagállamok megtartották volna nemzeti valutáikat, ugyanakkor az ECu-ből közös fizetőeszköz alakult volna ki, és a nemzeti valuták mellett párhuzamosan létezett volna.
12 TSoUKALIS, Loukas: The new European Economy. The politics and economics of integration.
Second Revisited Edition. Oxford university Press, 1993, 208.
8.1. FáK áGAKKAL HELyETT TEMPLOM OSZLOPOKKAL… 199 A nyolcvanas évek végére azonban a gazdasági környezet jelentősen megváltozott. Az egységes belső piac megvalósulásával a tagállamok közötti nem vámjellegű korlátozások jelentős része megszűnt. E lépések ugyan közelebb hozták egymáshoz a tagállamokat, de a tagállamok továbbra is egyéni gazdaságpolitikát folytattak. Az EK-n belül azonban jelen -tősen megnövekedett a tőkemobilitás, és a tagállamok közötti kereskedelem élénkítésére is jótékony hatással volt a technikai, fizikai és fiskális akadályok nagy részének lebontása.
A nyolcvanas évek utolsó harmadára jellemző és egy rövid ideig kitartó gazdasági fellen -dülés is kedvezett egy a közös piacnál is magasabb integrációs szint elérésének, és az sem elhanyagolható, hogy a GMu beindítása mellett állt a nyugat-európai üzleti szféra jelentős része is.13
A GMu megvalósulásáról kibontakozó tagállami vitákban az optimális valutaövezet kérdése is előkerült.14 Az optimális valutaövezet feltételei a következők: megfelelő mun -kaerő-mobilitás az övezeten belül, a termelés és az export diverzifikálása, kereskedelmi nyitottság, költségvetési transzferek nyújtása egymás megsegítésére az övezetet érő sokkok esetén. Ezen felül az is, hogy a tagállamok kötelezettséget vállalnak arra, hogy ilyen sokkok esetén a cselekedeteiket összehangolják, és ha konfliktusok jelentkeznek, akkor vállalják, hogy a közös érdeket és nem az egyéni érdeket részesítik előnyben, valamint elfogadják ennek az egyes tagállamokban felmerülő esetleges költségeit is.15 A közgazdászok egybe -hangzó véleménye a kilencvenes évek elején is az volt, hogy az EK nem tekinthető optimá -lis valutaövezetnek, elsősorban a nem megfelelő szintű munkaerő-mobilitás miatt. Számos közgazdász éppen ezért a GMu beindításának a halasztását vagy teljes elvetését javasolta.16 Léteztek olyan nézetek is, melyek szerint éppen az egységes valuta bevezetése vezethet majd el később ahhoz, hogy az eurózóna optimális valutaövezetté váljon.
A Maastrichti Szerződés GMu-ról szóló része kettős célt határozott meg: egy egységes és stabil valuta létrehozását. Az első a nemzeti valuta közös európai valutával történő fel -váltását eredményezi, amely a nemzeti szuverenitás világos megnyirbálása, a második a monetáris politika területén eddig érvényesülő tagállami szuverenitás átruházását jelenti egy független központi bankra. „Az európai országoknak azonban eltérő prioritásaik vol -tak e kettős cél megvalósításával kapcsolatban. A franciák számára az volt a fontos, hogy befolyást szerezzenek a közös monetáris politika kialakításában, melynek irányítása egy ideje a Bundesbank kezében volt. A németek számára ezzel szemben a márka helyébe lépő
13 Itt azonban különbséget kell tenni a kisebb és nagyobb tagállamok EK-n belüli nyitottságában, vagyis abban, hogy a kereskedelmük hány százalékát bonyolítják EK-n belül. A négy nagy tagállam (Németország, Franciaország, Nagy-Britannia, Olaszország) kevésbé, a kicsik (Beneluxok és Íror-szág) jobban nyitottak voltak. A spanyolok és a görögök szintén ebbe a kategóriába estek. Megjegy-zendő, hogy a nagyok közül Németország volt a leginkább nyitott. Lásd TSOuKALIS, Loukas: The new European Economy. The politics and economics of integration. Second Revisited Edition. Oxford university Press, 1993, 214–215.
14 Az optimális valutaövezet teóriáját a Nobel-díjas kanadai közgazdász, Robert A. Mundell dol-gozta ki a hatvanas években. Az elmélettel későbbi közgazdászok, Ronald McKinnon és Peter Kenen is foglalkoztak, akiknek a munkássága jelentősen hozzájárul ahhoz, hogy az optimális valutaövezet érvényesülésének összes feltételét meghatározzák.
15 BALDWIN, Richard – WyPLOSZ, Charles: The Economics of European Integration. Second Edition. mcGraw-Hill, 2006, 355–359.
16 Az optimális valutaövezet dilemmáit lásd bővebben in PALáNKAI Tibor: Az európai integráció gazdaságtana. Budapest, 1995, Aula, 302–309.
új közös valuta stabilitása és hitelessége volt az elsődleges.”17 éppen ezért a franciák minél hamarabb szerették volna a GMu-t beindítani, és ragaszkodtak az időzítésről történő mi -hamarabbi megegyezéshez. A németek nem siettek, hiszen számukra az EMS keretén belül kialakított aszimmetria, amelynek centrumában a Bundesbank és a márka állt, megfelelő volt. Szerették volna időben mindaddig kitolni a folyamatot, amíg biztosítékokat kapnak a rendszer hitelességére és működőképességére. „A végső kompromisszum a francia időzí -tés és a német feltételek szerint alakult ki.”18 A Maastrichti Szerződés a monetaristák és a gazdaságpolitikai koordináció elsőbbségét preferáló közgazdászok között kialakult vitát is eldöntötte. A kialakított intézményrendszer és a konvergenciakritériumok meghatározása annak a kinyilvánítása volt, hogy a gazdasági teljesítmények konvergenciája elengedhetet -len a stabil monetáris unió létrehozásához.
A konkrétumokat tekintve is számos ponton volt nézeteltérés a tagállamok között. A né -metek számára az Európai Központi Bank létrehozása a második szakaszban még túl kora -inak tűnt. A tagállamok ezért megegyeztek, hogy csak elődjét az Európai Monetáris Inté-zetet állítják fel a második periódusban. Nagy-Britannia pedig ragaszkodott az opt-outhoz,19 amelyhez végül a többiek is hozzájárultak. Így eldőlt, hogy a szigetország kimarad a GMu-ból.20
De a franciák is elégedettek lehettek, hiszen az általuk javasolt időzítés került be a Maastrichti Szerződésbe.21 Az első, 1990. július 1-jétől 1994. január elsejéig tartó szakasz -ban a tagállamok egymás között szabaddá teszik a tőkeáramlást, megerősítik a központi bankjaik együttműködését, összehangolják a gazdaságpolitikáikat, és szabaddá teszik az ECu használatát. A második 1994. január elsejétől 1999. január elsejéig tartó szakaszban a tagállamok létrehozzák az Európai Központi Bank elődjét, az Európai Monetáris Intézetet, amely összehangolja a tagállami központi bankok munkáját, ellenőrzi az ECu használa -tát. Arról is megállapodtak, hogy a második szakaszban megkezdik kialakítani a Központi Bankok Európai Rendszerét (KBER),22és erősítik a gazdaságaik konvergenciáját. Ebben a szakaszban megszűnik a tagállamok azon lehetősége is, hogy jegybankjaik állami beruhá -zásokat és projekteket finanszírozzanak. A harmadik szakasz 1999. január elsejétől valósul
17 WINKLER, Bernhard: Maastricht Games and Maastricht Contracts. European university Institute, Robert Schuman Centre, RSC No. 97/27, 1.
18 TSoUKALIS, Loukas: The new European Economy. The politics and economics of integration.
Second Revisited Edition. Oxford university Press, 1993, 214–217.
19 Az ún. opt-out jelentése kimaradás, amely azt jelenti, hogy egyes tagállamok számára lehetőség nyílik bizonyos – a többiekre nézve akár kötelező – rendelkezéseinek a hatálya alól nemzeti döntés alapján kimaradni. Az integrációtörténetben először a Maastrichti Szerződés engedélyezte az opt-outot Nagy-Britanniának és Dániának.
20 A britek ragaszkodása az opt-outhoz azonban aggodalmakat szült az Eu jövőjével kapcsolato-san. Az opt-out alkalmazása ugyanis az európai integráció továbbfejlődésében lehetőséget teremt a két- és többsebességes Európa kialakulására, amely az egységfolyamat második világháború után ki-alakult ideológiáját módosítja azzal, hogy opcionálissá teszi a tagállamok részvételét egyes közösségi politikákban. A tagállamok belementek az opt-outba, nyitva hagyva a lehetőséget a britek számára egy későbbi időpontban történő csatlakozásra.
21 European Central Bank. Three stages of Economic and Monetary Union. http://www.ecb.int/
ecb/history/GMu/html/index.en.html
22 A Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) a tagállamok jegybankjaiból, valamint az Eu-rópai Központi Bankból tevődik össze. Az Eu a GMu létrehozásának második szakaszában 1998.
június elsején hozta létre.