A
z állampolgárság Magyarországon csak a reformkor végén, az 1848 előtti években került be a politikai diskurzusba. A politikai emancipáció törekvé-sei ugyanis e politikai tájon nem az „alattvalóból állampolgár” tengely men-tén formálódtak, egyszerűen annak folytán, hogy a magyar közjog nem ismert alattvalókat.A nemesek nem voltak azok, ők a Szent Korona „részesei”, afféle kollektív tulajdonosai, elvi-leg a hatalom birtokosai voltak. A kiváltság nélküliek pedig (zömükben jobbágyok) a neme-seknek voltak ugyan alárendelve, de az állam szempontjából ők sem voltak alattvalók, hanem egyszerű „honlakosok”. 1Nem számítottak alattvalónak, hiszen az uralkodó a (rendi) országgyűlés hozzájárulása nélkül nem vethetett ki rájuk adót, nem szedhetett soraikból katonát. A politikai reformtervek nem a (nem létező) „alattvalókból” kívántak állampolgárokat teremteni, hanem – ismeretesen – a nemesi jogok kiterjesztésével (és persze a jobbágyrendszer felszámolásával) akarták a politikai emancipációt megvalósítani.
Úgy tűnik, hogy azOsztrák Polgári Törvénykönyv (OPTK)1811. évi elfogadása a biroda-lom nyugati területein, amely ott bevezette az „állampolgárság” fogalmát, nem eredményezett kihívást a magyar jogi és politikai gondolkodás számára. Az állampolgárság ügyében az oszt-rák jogi megközelítés inkább magánjogi, a magyar inkább közjogi szemléletű volt. Más szóval az osztrák „állampolgárság” meghirdetésének nem voltak politikai konzekvenciái, az bizony alig lépett túl az „alattvaló” fogalmán, s így nem hathatott termékenyen az egykorú magyar re-formgondolkodásra.
A magyarországi reformerek szerint a politikai jogok nélküli „honlakosokból” lesznek maj-dan a „honpolgárok”, vagyis az állampolgárok, a polgári/gazdasági és a politikai élet alkotmá-nyos jogokkal is felruházott szereplői. De az eszmék fejlődése és az agitáció számára nem ez jelentette a fő vonulatot. Az 1840-es évek derekán azonban az első reformtörvények eredmé-nyei, a további programok pontosításai két kérdéskörben is elvezettek az állampolgárság ügyé-nek felvetéséhez.
A zsidóemancipáció, vagyis a zsidók beillesztése a majdani „honpolgárok” közé, volt az egyik fogas kérdés. Eddig „honlakos” csak „bevett valláshoz” tartozó, vagyis keresztény lehe-tett. Logikus megoldás lett volna, hogy legyen akkor a zsidó felekezet is „bevett” vallás. Még a reformerek többsége sem hajlott e radikálisnak látszó megoldásra2– inkább külön
állampol-1 Itt jegyezzük meg, hogy két népcsoport, az ekkor mintegy két százalékot kitevő zsidóság és a néhány tizedszázalékot kitevő cigányság nem számított „honlakosnak”, hanem csupán bevándorolt idegennek.
Vö. FRANKI.(1847 [reprint 1987]): A közigazság törvénye Magyarhonban.Buda. 89.
2 Még az 1849-es (szegedi), sőt az 1867. évi zsidóemancipációs törvény sem ment ilyen messzire, a be-vett felekezetiségen alapuló teljes emancipációt az 1895. évi törvények hozták meg.
Tartalom
gársági törvényt hoztak volna arról, hogy a zsidók mely feltételek esetén léphetnek be a hon-polgárok sorába. Megválaszolatlan kérdés volt emellett, hogy mely zsidók számítanak a Ma-gyarországon élőkhöz (betelepültek) s melyek a csak bevándoroltak, az „idegenek”. Itt is csak egy állampolgársági törvény teremthetett rendet.
A másik kérdéskör, amely egy állampolgársági törvényjavaslathoz vezetett, az ősiség ügye volt. Eltörlését Széchenyi már 1831-ben felvetette és javaslatát 1833-ban publikálta – ám ezt ekkor még csak hat megye országgyűlési utasítása támogatta. Az 1848 előtti évekre a konzer-vatívok számára is nyilvánvalóvá vált, hogy az ősiségi jogrend tarthatatlan. Kénytelen-kellet-len még ők is elfogadták volna, hogy a nemesség kollektív földtulajdonlási monopóliumát fel-számolva a „honlakosok”, a jobbágyok, polgárok is szerezhessenek földtulajdont. De mi legyen a külföldiek „birtokbírhatási” jogával? Bármely külföldi szerezhet földtulajdont? Vagy – nyugat-európai minták, így az 1804. évi Code Napoleon (a francia Ptk.) nyomán – csak az állam pol-gárai? De kik azok? A fogalom komplementer jellege (állampolgárok – külföldiek) szinte fel-bukkanásával egyidejűleg nyilvánvalóvá vált.3
Az állampolgársági törvényt az 1840. évi részleges zsidóemancipáció kiteljesítése kapcsán az 1844. évi országgyűlésen kezdték szorgalmazni. Az országgyűlés alsó táblájának megbízá-sából Szemere Bertalan rövid állampolgársági törvényt szerkesztett, amely tárgyalásra már nem került. Szemere azonban azáltal, hogy az 1847. évben megjelent Ellenőr című politikai zseb-könyvben publikálta e tárgyú országgyűlési beszédét és tervezetét, a kérdést ismét a figyelem középpontjába állította. 4Az ellenzék központi orgánumában, a Pesti Hírlapban Szalay László közölt 1846-ban hosszú cikksorozatot az állampolgárságról, amelyet ugyancsak 1847-ben, az országgyűlésre készülve, kötetben is kiadott. 5
A kérdést az utolsó rendi országgyűlésen az ősiség ügye hozta szőnyegre, amelynek alsó táblai vitája 1847. december 6-án kezdődött. Sommsich Pál konzervatív követ (az ősiség ügyé-ben kiküldendő bizottság vezetője) már másnap azt fejtegette, hogy ha eddig az ősiségi törvény tartotta fenn a nemzetet, eltörlése után egy állampolgársági törvényre lesz szükség, amely biz-tosítja, hogy ne jusson külföldiek kezére földtulajdon, s ezáltal „a nemzet biztos állású” legyen.
Szerinte az ősiség eltörlése tárgyában kiküldött országgyűlési bizottság foglalkozzék ezzel a fel-adattal is. 6A váratlanul megjelenő indítvány, egy állampolgársági törvény (junctimban az ősi-ség eltörlésével) először a szokásos csapongó vitát váltotta ki, amely vita Justh József Túróc és Kossuth Pest megyei követ javaslata nyomán abban kristályosodott ki, hogy ez üggyel sem az ősiség eltörlése ügyében kiküldött bizottság ne foglalkozzék, sem egy evvel megbízott új Az állampolgárság ügye 1847-ben és 1867-ben
3 A komplementer fogalmak dialektikáját több írásában elemezte Reinhard Koselleck. Itt jegyezzük meg, hogy terjedelmi okokból jegyzeteinket a legszükségesebbekre korlátozzuk.
4 SZEMEREB. (1847): A honosításról. Országgyűlési beszéd. In: Ellenőr. Politicai zsebkönyv. Szerkeszté Bajza.Németország. 137–146.
5 SZALAYL. (1847 [reprint 1988]): Honosítás. In: Uő: Publicistikai dolgozatok II. 1844-1847.Pest. 189–236.
6 Az utolsó rendi országgyűlésről lásd BARTAI. (s. a. r.) (1951): Kossuth az utolsó rendi országgyűlésen.
Kossuth Lajos összes munkái. XI. Budapest; továbbá az országgyűlésről készült titkos ügynöki jelen-tések (MOL Kancellária Elnöki, illetve a MOL Magyar Országgyűlés Levéltárában őrzött ún. Takács-másolatok).
bizottságot ne küldjenek ki, hanem vegyék elő Szemere kész törvényjavaslatát 1844-ből, s azt vitassa meg rögvest az alsó tábla plénuma.7
Már másnap, december 10-én megkezdődött ennek az állampolgársági törvénynek a vitája, s tartott napokon keresztül. 8Időben ezután következett december 15–17-én a válaszfelirat ne-vezetes második alsó táblai vitája, amelynek nyomán – Kossuth javaslatára – a válaszfelirat „le-tételét” határozták el. December 18-án egy, a magyar nyelv és nemzetiség tárgyában benyúj-tott törvényjavaslat vitája kezdődött meg, amely sok átfedést mutat az állampolgársági törvénnyel. Majd néhány nap tárgyalási szünet következett. 1848 legelején az adminisztrátori rendszer és a városi kérdés volt napirenden. Az állampolgársági törvény január 15-én került újra tárgyalásra a kerületi ülésben, s tartott vitája január 24-éig. Az országos ülés szövegező vitá-jára január 27–29. között került sor. Az állampolgársági törvény alsó táblai tervezete tehát el-készült – a felső tábla vitájára már nem került sor.
Mindjárt a Szemere-féle törvényjavaslat első paragrafusainak vitája kapcsán konzervatív indítvány hangzott el arra vonatkozóan, hogy állampolgárságot csak bevett valláshoz tartozó sze-rezhessen. Ezt Kossuth elutasította, mint ahogy azt is, hogy az állampolgárság megszerzésének feltétele legyen a magyar nyelv tudása. Így éppen a gyárosok, vállalkozók befogadása hiúsulna meg – így Kossuth. Végül 17 : 32 arányban elvetették, hogy általános honosítási feltétel legyen a magyar nyelvtudás. De a vallási előfeltételek között a bevett vallás előírásának elutasítása már csak 25 : 24 arányban ment át. Az általános feltételek tíz év helyben lakást írtak elő, a „gyáro-soknak” azonban öt év is elég volt. Kossuth ezt tovább kívánta csökkenteni, de ezt a javaslatát már nem fogadták el: „vándormadarakra” nincs szükség – hangzott az ellenérv.
Kiegészültek azonban az általános feltételek egy sajátos vormärzbeli szociális felfogással, amely az „önellátást” is a feltételek közé sorolta, s így alulról még elvileg is kizárta a csavar-gók, szegények felvételét az állampolgárok sorába. Így azután öt általános feltétel maradt: nagy-korúság (tíz vagy öt év), helyben lakás, állampolgári eskütétel, nem lehet más uralkodó alatt-valója, és „táplálni tudja önmagát”. Az állampolgárok közé felvehet az országgyűlés (ez a régi
„honfiúsítás” maradványa volt) és a törvényhatóság (megye, város).
Felmerült az is, hogy könnyített állampolgársággal segítsék elő a csángók áttelepülését a „délvidéki pusztákra”.
Ahhoz már Kossuth is hozzájárult, hogy az újonnan polgárjogot szerzettek ne kapjanak azonnal politikai jogokat és ne szerezhessenek földbirtokot (csak jobbágytelket és a gyárukhoz szükséges telket – így az ősiség eltörlése esetére is az országban születettekre korlátozódott a birtokszerzés joga). „Idegen zsidók” betelepedését (incolus jogállás) külön is megtiltották.
Gergely András
7 Ha Sommsich javaslata az időhúzást célozta – amit nem lehetett kizárni –, ezt a számítását keresztül-húzták. Az ügy fontosságát (s talán ezen első hetek tárgyalási témáinak csekély számát) jelzi, hogy az indítványt csakugyan azonnal tárgyalás alá vették.
8 A vita érzelmi hőfokára jellemző, hogy ez alkalommal is újabb éles szóváltásra került sor Széchenyi és Kossuth között, hogy Waldstein János gróf Kossuthot a jövedelmüket külföldön elköltő főurakra vo-natkozó megjegyzése miatt párbajra hívta ki. S ez volt az a vita, amelynek során Kossuth Horvátor-szágnak még a „létezését” is (valójában csak ezen elnevezés történelmi megalapozottságát) kétségbe vonta.
A csoportos (legalább tíz családra kiterjedő) szervezett betelepítést is tilalmazta volna a törvény – a tilalomnak nyilvánvalóan német- és nagybirtokellenes éle volt, a nemzetiségi erőviszonyok további romlásától tartottak.
Az államjogi kapcsolat egyetlen alkalommal került be a vitába: Szentkirályi Pest megyei követ „idegenek” helyett „külföldiek” megjelölést kívánt. Asztalos Pál ugyancsak ellenzéki kö-vet ellene kö-vetette, hogy „Ausztria nem külföld”, de Szentkirályi leszögezte: bárki, aki nem „ma-gyar polgár”, az külföldi – s ezt fogadták el.
Az 1848. évi törvényjavaslat a magyar közjogi hagyományokra támaszkodott: ezt mutatja az állampolgári jogok országgyűlési és törvényhatósági (megyei) úton történő megadása; a ki-vándorlási jog mellőzése (bár ezt nem is tiltotta, mint az egykorú osztrák rendelkezések), az-után a nemzetközi viszonosság említetlenül maradása, egyáltalán az államjogi kapcsolatok fi-gyelmen kívül hagyása. A Vormärz szociális érzékenysége szüremkedik át az önellátás megkövetelésekor (ennek hiánya inkább rendőri intézkedéseket vonhatott volna maga után…).
Keveset foglalkozik az állampolgárság elvesztésével: Szemere 1844-es tervezete még csak az idegen hadseregbe való beállást büntetné ezzel, 1847-ben Szalay már a külföldi évdíjak elfo-gadását, tíz év folytonos külföldi tartózkodást is idesorolta, az 1847-es törvényjavaslat ezeket átvéve még a külföldi állampolgárság megszerzését is a magyar állampolgárságot megszünte-tőnek tartja.
A Batthyány-kormány – ismereteink szerint – nem foglalkozott az állampolgárság ügyével, s érthető, hogy az önvédelmi háború idején sem került tárgyalásra ilyen indítvány.
Az ellenforradalom az 1849. március 4-i olmützi oktrojált alkotmánnyal az egységes, biro-dalmi állampolgárságot hirdette meg. 1853-ban az OPTK hatályát kiterjesztették Magyarországra is, s ennyiben konkretizálták az egységes, birodalmi állampolgárságot. Az 1860. évi októberi dip-loma megrendítette az egységes birodalom elvét, de a jogszabályok még – értelmezésünk szerint – érvényben maradtak. Az 1861. évi Országbírói Értekezlet, amelynek határozmányait az uralkodó 1861 júniusában hagyta jóvá, e téren visszaállította a korábbi jogrendet, tehát újra lett magyar állampolgárság.
Érthető, hogy a kiegyezéssel működni kezdő Andrássy-kormány egyik első feladatának tar-totta az állampolgársági törvény megalkotását. 1867 végén Horvát Boldizsár igazságügy-miniszter készített törvénytervezetet, amelyet a kormány elfogadott. 9
Az eddig nem elemzett 1867-es tervezetben azt találjuk figyelemre méltónak, hogy mennyire kötődik az 1847/48-as törvényjavaslathoz. Mintha – kisebb igazításokkal – Horvát Bol-dizsár ezt a régi tervet kívánta volna érvényesíteni. Igaz, a törvényhatóságok nem kapták meg az állampolgárság megadásának jogát, ez a belügyminiszter jogköre lett, de a beadványokat a törvényhatósághoz kellett benyújtani, s azok küldték fel, véleményükkel együtt. Megmaradt azonban a törvényhozás általi honosítás, a régi honfiúsítás. Egy kis fricskával ért fel a dinasztia irányában, hogy a Habsburg-uralkodócsalád tagjait külön paragrafus ruházta fel magyar Az állampolgárság ügye 1847-ben és 1867-ben
9 A tervezet a miniszterelnökség levéltárában maradt fenn, a Bécs és Buda közötti iratváltásokkal együtt (MOL K 26. 1868- I b – 160. [11. cs.]). Az iratokra Cieger András kollégám hívta fel a figyelmemet, amit ezúton köszönök.
állampolgársággal. A javaslat a „honpolgár” kifejezést használja, s tautologikusan a „honpolgárok gyermekeit” tekinti honpolgároknak (ius sanguinis). Az „idegen” az állampolgárságot honosí-tás útján szerezheti meg. Az 1847. évi kritériumokat részben átveszi (nagykorúság, tíz vagy öt év itt lakás, eskütétel). Elmarad viszont az „elélhetési” kritérium, ez érthető, ám ami feltűnő, az az, hogy nem írja elő: a magyar honpolgárságért folyamodó nem lehet idegen állam alatt-valója. Hallgatólag megengedi tehát a kettős állampolgárságot– ez az a pont, ahol a kiegye-zés közjogi konzekvenciái beszüremkednek a törvénybe. Hasonló az 1847-es javaslathoz az is, hogy a politikai jogokat (hivatalviselés, szavazatjog stb.) nem adja meg, csak akkor – s ez már új elem –, ha a folyamodó tizenöt év óta folytonosan az országban lakik.
Az 1867-es törvényjavaslat a honpolgárság elvesztésének esetei közül az 1847-eshez ha-sonlóan az idegen állam hadseregébe való beállást, a külföldi évdíj, cím elfogadását, a honáru-lást, azután (a korábbi tíz év helyett) tizenöt év folytonos távollétet sorolja fel. Hozzáteszi viszont:
aki „idegen országban honosítja magát” (tehát ha pl. megszerzi az osztrák állampolgárságot), végül, aki az országból „végképp kiköltözik”, az elveszti magyar állampolgárságát. Tehát megadja a kivándorlás jogát, de az állampolgárság elvesztésével bünteti. (És még vagyonának egytizedét is le kell adnia!) Mindezen esetekben csak bírói ítélet mondhatja ki az állampolgár-ság elvesztését – evvel fontos garancia került bele a törvényjavaslatba.
Horvát Boldizsár tervezete – érdekes módon – kiegészül egy, Az idegenekről szóló fejezettel.
Idegenek azok, akik nem honpolgárok – jelenti ki a törvényjavaslat. Lehetnek utasok, ideigle-nesen telepedők vagyállandóan megtelepedettek.Az előbbiek a rendőri törvény alá tartoznak, utóbbiaknak letelepedési engedélyt kell kérniük. Itt már visszaköszön a megadás feltételei kö-zött a reformkorból ismerős „elélhetési” klauzula. Emellett a folyamodónak igazolnia kell, hogy
„idegen állam alattvalója lenni megszűnt”. Ámde több ponthoz kapcsolódva ismételten ki-mondaná a törvény, hogy kivételt képeznek „mindazon államok alattvalói, amelyek magokat e részben nemzetközi szerződés által teljes és tökéletes viszonosságra kötelezik”.
Az idegenekről szóló fejezet alkalmasint az osztrák állampolgárok be- és kitelepülését tartja szem előtt – ámde különös jogaik biztosításához nemzetközi jogi érvényű szerződés kellene.
A nyugati birodalomfél aligha fogadhatta el ezt a megoldást.
Andrássy miniszterelnök a javaslatot átadta bécsi kollégájának, ahol a bürókban feltehetően a szívükhöz kaptak. Az bizonyos, hogy a javaslat több pontját nem tudták elfogadni. Elsősor-ban az 1867:XVI. tc.-re, a „gazdasági kiegyezésre” hivatkoztak, amely a birodalom két részé-nek külön (és azonos szövegű) törvénye volt, s amely kimondta a javak és emberek szabad áram-lását a birodalmon belül. Átküldték saját állampolgársági javaslatukat, s a két birodalomfél törvényeinek összehangolására tárgyalásokat javasoltak. Andrássy igazságügy-minisztere vá-laszjavaslatát elfogadta, vagyis a tárgyalásos javaslatot visszautasította. Horvát Boldizsár ter-vezete mindenesetre lekerült a napirendről.
Az 1867. évi tervezet és az 1879. évi állampolgársági törvény (1879:L.) összevetése már nem férhetett el e dolgozat terjedelmi keretei között.
Gergely András