Az értékelés súlypontjai

Az értékelés célja lehet a munkaerő-piaci programok eredményének a vizsgálata vagy a programkivitelezés folyamatának az elemzése. Az előbbit általában követő jelleggel, az utóbbit pedig a végrehajtás során, kísérő kutatásként szokták lebonyolítani. Az általuk – változó kombinációkban és eltérő hangsúlyokkal – megválaszolandó tipikus kérdések a következők:

a) A programokat a kívánatos és lehetséges mértékben alkalmazzák-e?

b) Elérik-e az intézkedések a megcélzott csoportokat?

c) Az igénybevevők (egyének, munkáltatók) körében megfelelő hatást váltanak-e ki?

d) Hogyan befolyásolják a foglalkoztatás és munkanélküliség szintjét és struktúráját?

e) Hogy viszonyulnak egymáshoz a problémakezelés alternatív megoldásainak összköltségei?

f) Milyen problémák jelentkeznek az intézkedések végrehajtásánál?

Tekintsük át kissé részletesebben a kérdések tartalmát és a válaszadás módszereit!

a) Fogadókészség: Az, hogy egy program profilja megfelel-e annak a célnak, amiért bevezették, abban mérhető, hogy milyen iránta az érdeklődés. Ebből a szempontból az is gondot okoz, ha túlzott az igénybevétel, mert ennek kielégítése anyagi korlátokba ütközik, de az is, ha elmarad a várakozástól.

Mindkét eset magyarázatot követel. Ez empirikus vizsgálatok, vállalati megkérdezések, esettanulmányok segítségével adható meg.

b) Célcsoport-irányultság: Ennek a szempontnak annál nagyobb a jelentősége, minél strukturáltabb a munkanélküliség. A célcsoport-orientáció – az, hogy a program résztvevői között megjelennek-e a legveszélyeztetettebb társadalmi csoportok – egyszerű statisztikai módszerekkel meghatározható.

Emellett fontos szempont a programban való részvétel időtartamának a mérése is. Ezeknek az eredményeknek az értékelése attól függ, hogy a program bevezetésekor milyen konkrét célokat fogalmaztak meg a résztvevők kívánatos struktúrájára vonatkozóan. Amennyiben ez a konkrét célmeghatározás elmaradt, a „kezelt” csoportok összetételét a munkanélküliek vagy a foglalkoztatottak struktúrájával kell összehasonlítani. Ebben az esetben azonban nem derül ki, hogy mi tekinthető a program sikere szempontjából szándékolt hatásnak. Ezért a következtetések levonása a politikaformálókra marad. A célcsoport-orientáció értékelése szempontjából tisztázni kell, hogy a programban részt vevők összetételének mennyiben kell igazodnia a munkanélküliek tényleges struktúrájához, vagy mennyiben kell szolgálnia a többszörösen hátrányos helyzetű csoportok kialakulásának az elkerülését. Előzetes konszenzust kívánatos elérni abban a kérdésben is, hogy egy adott program résztvevőinek a struktúrája hogyan viszonyuljon a konkuráló részcélokat követő többi programéhoz. Ehhez olyan kritériumokat kell kidolgozni, amelyek az empirikus kutatások objektív értékelését lehetővé teszik.

c) A programok csoportspecifikus hatása: Hogy kiderüljön, vajon egy program az igénybe vevők körében a célnak megfelelő hatást vált-e ki, mindenekelőtt a szándék egyértelmű definiálására és empirikusan megragadható interpretálására van szükség. Minél komplexebbek a programprofilok, annál kevésbé lehet az értékelésből hiteles következtetéseket levonni, mert az eredmények értelmezésének tág mozgástere van, és a részcélok mellékhatásai is torzítják azokat. A célmeghatározás viszonylagos bizonytalansága az idődimenzió tekintetében is problémát jelenthet. Az értékelések többnyire a programok rövid távú hatásaira koncentrálnak, ugyanakkor azok tényleges befolyása rendszerint csak hosszabb távon érzékelhető, ami gyakran ellentétes is lehet a rövid távon jelentkező eredménnyel.

Elméletileg és módszertanilag egyaránt komoly problémát jelent a programtól független mellékhatások kiszűrése. Erre a kontrollcsoport vagy a területi összehasonlítás módszere alkalmas. Az intézkedések egyénekre gyakorolt hatását általában a programok résztvevőinek írásos vagy szóbeli megkérdezésére alapozzák, melynek során elhelyezkedésük, majd időről időre munkában maradásuk felől érdeklődnek. Jól kiépített információs rendszer mellett viszonylag olcsó és periódikusan megismételhető monitoringot tesz lehetővé, ha a különböző programok résztvevőinek a kohorszaiból előállított mintán – a munkaközvetítés és segélyezés nyilvántartásaira alapozva – követik nyomon a

„kezelt” egyének munkaerő-piaci helyzetét. Mélyebb hatásvizsgálatokra csak speciálisan felépített panelek adnak lehetőséget.

d) Az intézkedések foglalkoztatásra, illetve munkanélküliségre gyakorolt hatása: A munkaerő-piaci programok jelentős részének a foglalkoztatás, illetve munkanélküliség szintjének a befolyásolása a célja. Hogy mennyiben tesznek eleget ennek a funkciónak, általában az intézkedések munkaerőpiacot tehermentesítő hatásával mérik. Ezeknél a számításoknál azonban rengeteg nehézség lép fel. Mivel a munkaerő-piaci programok a munkaerő-állomány összességéhez képest nem túl nagy tömeget érintenek, befolyásuk a foglalkoztatottak vagy munkanélküliek összlétszámában nem mindig

mutatható ki. Ugyanakkor a közvetlen hatások mellett általában figyelembe kell venni közvetett befolyásoló tényezőket is. A közhasznú foglalkoztatásnál pl. abból lehet kiindulni, hogy a kommunális beruházások pótlólagos keresletet teremtenek más ágazatokban, de legalább is az építőanyag-iparban. Továbbgyűrűző hatást eredményez az is, hogy a munkanélküli járadéknál magasabb munkabérek többletjavak és szolgáltatások beszerzésére adnak módot. Mivel ez nem azonnal realizálódik, a pótlólagos foglalkoztatás is időbeli eltolódással jelentkezik. Emiatt az intézkedések foglalkoztatásbővítő és munkanélküliséget csökkentő hatása eltérhet egymástól. Ezek a hatások szimulációs modellekkel becsülhetők meg. A modellszámításoknál egy sor tényezőt természetesen csak hipotetikusan lehet figyelembe venni. A munkaerő-piaci hatásbecslések kritikus pontja a pótlólagosság problémaköre. Közismert ugyanis, hogy a támogatott foglalkoztatás egy része – a jogellenes igénybevételből adódóan – olyan munkahelyeken jelenik meg, amelyek már léteznek vagy enélkül is megteremtődnének. Ennek megragadására a programokat kivitelező munkáltatók alapos kikérdezésével tesznek kísérletet, aminek eredményeit a modellszámításba beépítik.

e) A programok költségei és a költségek összehasonlítása: Mivel a munkanélküliség nagy teher a költségvetésnek, a munkanélküli biztosításnak és a társadalombiztosításnak is, az ezzel kapcsolatos kiadások állandó témái a politikai vitáknak, különösen költségvetési hiány idején. Tipikus kiindulópontnak az a kérdés tekinthető, hogy a munkaerő-piaci problémák kezelésére fordított közkiadások milyen alternatív megoldásokat tesznek lehetővé vagy kívánatossá? Konkrétan:

mennyivel drágább pl. közhasznú munkán foglalkoztatni a munkanélkülieket, mint munka nélkül hagyni őket? Az aktív munkaerő-piaci programok reálkiadásai („nettó költsége”) ennélfogva csak úgy határozhatók meg, ha az egyes programok (direkt és indirekt) ráfordításaiból („a bruttó költségből”) levonják a munkanélküliség azon költségeit, amelyek attól függetlenül is felmerülnének. A programköltségek (közvetlen és közvetett) számbavétele mellett szükség van annak meghatározására is, hogy az intézkedések milyen mértékben csökkentették a munkanélküliséget. Ez az első lépés a költség/haszon vizsgálathoz. A komplex költséghatékonyság-elemzésnek azonban – mint már szó volt róla – komoly korlátai vannak. Számos költségelem és haszon ugyanis nem mérhető. Ezért az elemzés három kérdés megválaszolására szorítkozhat:

 Mennyiben enyhítik a munkanélküliséget az aktív programok, azaz hányan lettek volna munkanélküliek ezen intézkedések nélkül?

 Mekkora az elkerült munkanélküliség bruttó költsége?

 Mekkora az elkerült munkanélküliség nettó költsége, azaz a mérhető ráfordításokat és hasznokat számba véve mekkora a költségvetésre, a munkanélküli biztosítási alapra és a társadalombiztosításra nehezedő pénzbeli többletráfordítás?

f) A programok kivitelezése: A munkaerő-piaci intervenció bevezetésének és kivitelezésének mint folyamatnak a vizsgálata az un. implementációkutatás feladata. Ez magában foglalja a program koncepciójának, meghirdetésének, bevezetésének, eljárási szabályainak, lebonyolításának stb.

elemzését. Az implementációkutatásnak tehát elsődlegesen közigazgatás-tudományi, igazgatásszociológiai és politikatudományi dimenziói vannak, amelyekkel a munkaerő-piaci szervezeten belül folyó programértékelések általában nem foglalkoznak. Általában kutatóhelyeket bíznak meg a kivitelezés folyamatának vizsgálatával.

Azt, hogy ezek a kérdések konkrétan milyen formában merülnek fel az egyes aktív munkaerő-piaci eszközökkel kapcsolatban, továbbá potenciálisan milyen pozitív és negatív hatásokat hordoznak ezek a programok, illetve melyek azok a pontok, ahol szabályozási technikákkal enyhíteni lehet a nettó hatást rontó tényezőik befolyását, a következő táblázat mutatja be.

3. táblázat Munkaerő-piaci programok lehetséges hatásai és szabályozásuk fő szempontjai

Munkaerő-piaci