Bojtor András
3.2. Elméleti alapok
3.2.1. Fejlesztő állami modell a fejlett nyugati országok történelmében
A történelmi visszatekintés során látható, hogy a mai fejlett államok jelentős része is alkal-mazott a fejlesztő államokra jellemző gazdaságpolitikai mixet az elmúlt századok során.
Angliában a szabadkereskedelmi politika középpontba kerülését megelőzte a magánvál-lalatok állami támogatásokkal való ösztönzése, és csak a gazdasági, katonai és politikai primátusának kialakulása után kerültek előtérbe a laissez-faire stílusú eszközök. Az újon-nan egyesült Németország 1871 és 1914 között protekcionista és állami intervencionista
politikákat folytatott, ugyanakkor számos magas profittal bíró innovációt is sikerült meg-honosítania ezen időszakban (a mai nagyvállalatok közül elég, ha csak a Siemens-re vagy az AEG-re gondolunk) (Bagchi 2004).
A későn iparosító (late industrializers) kelet-ázsiai államok (Dél-Korea, Japán) a 20. szá-zadban a kölcsönzött technológiai alapokon indultak el a fejletté válás útján, folyamatos tanulás mellett. Geopolitikailag jelentős szerepet játszottak az USA számára a Szovjetuni-óval szembeni pozícióharcban.
Ami pedig Latin-Amerikát illeti, a második világháborútól az 1960-as – néhány eset-ben az 1970-es – évekig ebeset-ben a térségeset-ben is számos ország élt az aktív állami beavatkozás eszköztárával, melynek gyökerei egészen a 17. és 18. századi gyarmattartó európai nagy-hatalmakhoz és az Egyesült Államokhoz vezethetők vissza (Caldentey 2008).
3.2.2. Elméleti alapvetések
„Egy állam fejlesztő, ha legitimitását a fejlődés előmozdítása és fenntartása biztosítja, fej-lődés alatt a gazdasági növekedés stabil magas rátáját, a termelési rendszerben való struk-turális változást (beleértve mind a hazai, és a mind a nemzetközi gazdasági kapcsolatait) érti” (Castells 1992: 56; idézi Chu 2016: 5).
Alapvetése a fejlesztő államoknak, hogy az állam aktívan beavatkozik a gazdaságba és irányt szab az ország gazdasági fejlődésének erős társadalmi együttműködés keretében.
A gazdasági növekedés mellett a termelékenység növelése, illetve a versenyképesség javí-tása is a priorjaví-tásai közé tartozik. Az iparpolitikák formalizálásában és implementációjá-ban fontos szerepet játszanak a jól működő bürokráciák.
A társadalmi beágyazottság eredményessé teszi az állami intervenciókat – biztosítja fenntarthatóságukat, hatékonyságukat és folyamatos magas volumenüket –, nélküle nem lehet sikeres fejlesztéseket végrehajtani. „A fokozott fejlesztés (hyper-developmental- ism) nemcsak a fejlesztő államiság következménye, hanem ugyanennyire a társadalmi igénynek is köszönhető” (Hundt – Uttam 2017: 27). Tehát a társadalom tagjai is igénylik a fejlesztő államiságból származó politikák végrehajtását és eredményeit (mint például a beruházások magas arányát).
A sikeres, magas gazdasági növekedést, emelkedő majd magas életszínvonalat bizto-sító országok gazdaságpolitikáját áttekintve látható, hogy a kezdetekben jelentős állami szerepvállalás jellemezte őket, az állam aktívan részt vett a gazdaság működtetésében mindamellett, hogy erős kereteket biztosított a számukra. A 20. század második felében a fejlettlen országok közül számos kelet-ázsiai (Dél-Korea, Szingapúr) állam zárkózott fel a fejlett nyugati (USA, Németország, Franciaország, Kanada) országok mellé, sikeresen átlendülve az ún. közepesen fejlett államok „üvegfalán”.
A neoklasszikus iskola magyarázata szerint a kelet-ázsiai országok sikeres felzárkózása annak köszönhető, hogy a piacaik működtek (Wade 1990). Ártorzítások csak korlátozottan és behatárolható időintervallumon belül valósultak meg. Az allokáció mind a munka-, mind a tőkepiacokon leginkább piaci mechanizmusokon alapult. A munkaerőpiac
men-tes volt minden olyan intervenciótól, amely a munkaerő mobilitását korlátozta volna.
A támogatott, kedvező kamatozású hitelek kihelyezésénél pedig fontos döntési szempont volt a hitelképesség. Az 1990-es évekre erőteljessé váló neoliberális ideológia a neoklasszi-kus közgazdaságtan és az osztrák liberális hagyományok házasságára épül, amelyben az állam intervencionista szerepfelfogása jelentősen beszűkül (Chang 2000). A piaci folya-matokba való beavatkozás a részérdekek érvényre juttatása mellett felborítja az alapvető piaci racionalitást. Ezért az állami beavatkozások visszaszorítása a kívánatos, és független intézmények (pl. jegybank, versenyhatóság) létrehozása biztosíthatja a piaci megfelelő és kívánatos működést.
A Világbank érvelése szerint „a növekedés legfontosabb motorjai [Kelet-Ázsiában]
a hazai magánberuházások és a gyorsan növekvő humán erőforrások” voltak (World Bank 1993: 5). A beruházások magas szinten tartását a helyi megtakarításokból fedez-ték. Az állami beavatkozások különböző típusait értékelve a Világbank szakértői kieme-lik, hogy a speciális iparágak előmozdítása nem volt sikeres, viszont az exportorientált stratégiák megvalósítása kedvező gazdasági eredményeket okozott (World Bank 1993).
A mainstream irányzat követői szerint a kormányzatok nem torzították a piacokat túlzott beavatkozásokkal, mindösszesen csak kezelték a fellépő piaci kudarcokat. A védőintéz-kedések visszavágásával párhuzamosan pedig az árakat hozzáigazították a nemzetközi árakhoz (Wade 2018).
Az intézményi közgazdaságtan gondolkodói között egyetértés van abban, hogy az államnak fontos szerepe van a piac megfelelő működésében, amire mint történelmi kép-ződményre tekintenek. Az államnak ahhoz, hogy a fejlesztéspolitika eszköztárát hatéko-nyan implementálni tudja, megfelelő képességekkel és készséggel kell rendelkeznie.
Egy államnak elég erősnek kell lennie ahhoz, hogy a jog és biztonság szolid mini-mális kereteit biztosítani tudja, képes legyen betartatni a szerződéseket és más, a piacokat megerősítő alapintézményeket, mialatt az állami végrehajtók nem sért-hetik meg a tulajdonjogok biztonságát. (Bardhan 2016: 862)
A jó teljesítmény mögött az intézményi adottságokat, a politikai sajátosságokat és a jól megváltosztatott szakpolitikai mixeket hangsúlyozzák.
A neoliberális és fejlesztő állami modell eltérően viszonyul a létrehozott és működte-tett intézményekhez, illetve a végrehajtott szakpolitikai tevékenységekhez. Eltérő prioritá-sokat tartalmaznak, másképp látják az állami és üzleti szektor közötti optimális működési rendet. A két modell részletes intézményi összehasonlítását az 1. táblázat tartalmazza.
1. táblázat. A neoliberális és a fejlesztő állami modell összehasonlító táblázata (Forrás: Wade 2018 nyomán, saját szerkesztés)
Neoliberális modell Fejlesztő állami modell az elitben
konszenzus van arról, hogy
⇒ a szabad piacok növekedési előnyt jelentenek
⇒ fontos a világgazdaságba való integrálódás
⇒ magas gazdasági növekedést kell elérni magas beruházási arány mel-lett
⇒ szükség van az államilag koordinált stratégiára és exportösztönzésre
⇒ a centralizált bürokrácia jellemző
⇒ egy minisztérium kiemelkedik a többi közül fontosságban és képességekben is
jegybank helyzete
⇒ független, az árstabilitás célki-tűzése a legfontosabb
⇒ nem szükséges a politikai vezetőktől való függetlenség
bankszektor tulajdonosi szerkezete
⇒ a magántulajdonban lévő keres-kedelmi bankok a dominánsak
⇒ állami bankok magas aránya figyel-hető meg, amelyek a stratégiai kívána-tos az állami ügynökségek és az üzleti szféra között a kormányhi-vatalnokok opportunista viselke-désének elkerülése végett
⇒ szoros kapcsolat az állami hivatal-nokok és az üzleti szektor szereplői között
⇒ szükség esetén a hivatalnokok megfe-gyelmezik az üzleti élet szereplőit szakpolitikai
sajátosságok ⇒ alacsony infláció, nincs teljes foglalkoztatottság
⇒ részvényesi érték növelése a vál-lalatok legfontosabb célja
⇒ flexibilis munkaerőpiac
⇒ magas nemzetközi integrálódás
⇒ nemzeti tulajdonú vállalatok
⇒ hazai termelési lehetőségek folyama-tos fejlesztése (árban és minőségben is versenyképes legyen a hazai termelés)
⇒ változatos támogatási eszközök (adó-visszatérítés, kereskedelmi védelem)
⇒ kereskedelmi ellenőrzés
3.2.3. Fejlesztő állami eszköztár
Az előző fejezetből jól látszik, hogy ugyanarra a gazdasági jelenségre két, nagymértékben különböző nézőpontból is lehet magyarázatot találni. A fejlesztő állami megközelítés sze-rint a délkelet-ázsiai országok sikeressége mögött a következő tényezők együttes megvaló-sulása húzódott meg (Rapley 2007, Wade 1990):
– a gazdasági növekedés primátusa mindenekelőtt (a társadalmi érdekek, illetve munkások szerveződéseinek a háttérbe szorítása árán is);
– a magántulajdon és a piac melletti állami elköteleződés;
– ha szükséges, a földtulajdon szétosztása a nemzeti piac bővítése céljából;
– a nemzeti érdekeket figyelembe vevő elit technokrata bürokrácia működtetése;
– a piac erős kontroll alatt tartása (kiválasztott iparágak és vállalatok támogatása, illetve nemzetközi versenyre való felkészítése);
– a humánerőforrásba való befektetés;
– a befektetési döntések legfontosabb makroökonómiai paramétereinek a stabilizálása;
– a hazai és a határon átnyúló hitelpiac ellenőrzése.
Az alábbiakban ezen tényezők közül néhányat részletesebben is kifejtünk.
Gazdasági növekedés, mindenekelőtt
A fejlesztés a nacionalizmus és a keynesizmus alapján vált a nemzeti ideológia alapjává (Hundt – Uttam 2017). A gazdasági nacionalizmus meghatározóvá vált a fejlesztő országok-ban, a döntéshozók prioritása lett. Mobilizálta a közvéleményt a fejlesztés érdekében, a jólét minimalizálása mellett. A gazdasági fejlődés biztosította az uralkodó elit legitimációját.
Iparpolitika
Az iparpolitikák igazolt alkalmazása az elméleti megfontolások alapján a piaci kudar-cok jelenlétéhez kapcsolódik. A fejlesztő államokban államilag támogatott iparpolitikák alakultak ki, amelynek kiemelt szektorai az autógyártás, a vegyipar és az elektronika.
Eltérés is megfigyelhető a fejlesztő államokon belül: míg Dél-Korea esetében a magánvál-lalati forma dominált, addig Tajvan esetében az állami vállalatok voltak a meghatározóak.
Reich (idézi Chang 1994: 59) definíciója szerint az iparpolitika nem más, mint „ígéretes iparágak favorizálása, képzett munkaerő létrehozása, infrastruktúra fejlesztése, regionális politika”. Pinder szerint az iparpolitika az alábbi elemekkel rendelkezik:
általános ipartámogató politikák, mint a munkaerőpolitika, a beruházások fiskális és pénzügyi ösztönzése, állami beruházások, közbeszerzés, a K+F fiskális ösztönzése; vál-lalati szintű politikák, mint a K+F támogatása, az antitröszt-politika, a fúzió támogatása
„nemzeti bajnokok” létrehozása céljából, kisvállalatok támogatása; regionális poli-tikák, mint a fizikai és társadalmi infrastruktúra fejlesztése és az ipari komplexumok létrehozása; általános kereskedelmvédelem; szektorális politikák, mint recesszió kar-telek [recession cartels] szervezése a pangó iparágakban, termékek fejlesztése a munk-aintenzív iparágakban. (idézi Chang 1994: 59; kiemelés az eredetiben)
Chang (1994) definíciója szerint az iparpolitika olyan szakpolitika, amely olyan egyedi ipar-ágakra fókuszál, amelyek az egész gazdaság számára hatékkonyságjavulást hozhatnak.
Elit, professzionális bürokrácia
A bürokráciának képesnek kell lennie arra, hogy a nemzeti fejlődést előmozdító ténye-zőket vegyen figyelembe a működése során, szemben a magánérdekek lobbistáinak az érdekeivel. A kormányzatoknak gyakran népszerűtlen (a gazdasági növekedés érdekében
végrehajtott) politikákat is meg kell tudnia valósítania a hatalom elvesztésének veszé-lye nélkül (Rapley 2007). Ezek erős kormányzati hatalmat és képességet feltételeznek. Az állami képesség erős közigazgatáson nyugszik, amelyben magasan képzett, helyi szak-emberek dolgoznak, akik képesek felismerni a helyi érdekeket és elérésüket előmozdító szakpolitikákat alkalmazni.1 Meritokratácián alapuló, webberiánius bürokrácia jellemzi a fejlesztő államokat (Haggard 2018).
Állam és üzleti szféra kapcsolata
Az állam és az üzleti élet kapcsolata formális és informális szálakkal is összekapcsolódik.
Az állam képviselői szoros kapcsolatot ápolnak mind a privilizált szektorok szervezeteivel, mind az egyes, fontos gazdasági szerepük okán kivétlezett helyzeben lévő vállalatok menedzsmentjével. A nemzeti célokkal kapcsolatban politikai kohézió alakul ki. A jelentős stakeholderekkel egyeztett szakpolitikák valósulnak meg kormányzati támogatás mellett.
Ezen intézményi kapcsolatok „kormányzott interdependenciának” is hívhatók (Weiss 2003). Az állam és az üzleti szféra közötti intézményesült kapcsolatokban fontos szerepet játszanak az üzleti tanácsok.2 Erősítik a két szféra közötti kapcsolatot, kezelik „a hiteles-ségi problémákat, amelyek az autokratikus hatalomhoz” kapcsolódnak (Haggard 2018).
A szoros együttműködés során sikerül ellenőrzés alatt tartani a munkaerőben felmerülő igényeket, a szakszervezet kialakításának lehetőségeit, ugyanakkor a fejlesztő államok-ban kiemelten támogatják az oktatás fejlesztését. A két szféra intézményesült kapcsolata ugyanakkor nem jár együtt a járadékvadász (rent-seeking) magatartásforma elterjedésével.
A földtulajdon reformja
A földtulajdon szétosztása megakadályozta, hogy vagyonok halmozódjanak fel a mező-gazdaságban. Japán esetében például meggátolta, hogy a korábbi imperalista politikát folytató osztály újból megerősödjön és kikényszerítette a szektor termelékenységének a növekedését.