A kiegyezéssel 1867-ben útjára induló első tartós polgári korszakban az állam fegyveres vé-delmi érdekeinek jelentőségét mind az államfejlődés, mind a tényleges vévé-delmi tevékenysé-gek garantálhatósága felől nézve kiválóan szemlélteti a védelmi szervezet intenzív fejlesztése, diff erenciálása.
Ebben a folyamatban elvitathatatlan, hogy a legjelentősebb alapkövet - a kompromisz-szumok nyomán kialakuló közösügyi törvényt követően - az úgynevezett védrendszeri törvények, vagyis a véderőről, a honvédségről és a népfelkelésről szóló, többször megújított törvények jelentették. Ezek egyben a honvédelmi alkotmány alapjaiként is értelmezendő jog-szabályok, melyek – minthogy az állam alapvető, létfontosságú intézményeit szabályozták, valamint a polgárok honvédelmi kötelezettségeit – meglátásom szerint az alaptörvényi rangra joggal tarthattak számot. A védelmi alkotmány fejlődése azonban ezzel csak elkezdődött, hiszen a XIX. század vége és a XX. század eleje az a meghatározó időszak volt a magyar állam történetében, amikor is a fegyveres védelem rendszere lényegét tekintve felvette mai sémáját, s a fegyveres erő mellett a belső védelmi szervek, különösen a rendvédelmi szervek önál-lósodása, törvényesítése, majd országossá szervezése is végbement. E tekintetben a korszak sajátossága – részben az osztrák szabályozás felváltásának igénye, később pedig a szabályozás
„megszokása” miatt –, hogy egyes szervezetek szabályozási alapvetései a törvényi szintre nem, vagy csak megkésve kerültek fel. Ezek tehát formális értelemben nem érthetők bele a védelmi akotmány diff erenciálódásába, szükségképpen beleértendők azonban annak materiális meg-közelítésébe, vagyis a fegyveres védelem rendszerének átalakulásába.
A védrendszer kiegyezéssel összeforró kialakítása mellett az első jelentős mérföldkő a pénz-ügyőrség „magyarosítása” volt a korábbi Császári és Királyi Pénzpénz-ügyőrség magyarországi fel-adatinak átvételével és a szervezet megújításával. „1867-ben állították fel a Magyar Királyi Pénzügyőrséget, melyet a Magyar Királyságon belüli jövedéki rend betartatására hoztak létre.
Ezzel egy időben fokozatosan megszüntették a császári és királyi pénzügyőr osztályparancs-nokságokat. A pénzügyi szervezeteket azonban nem, mert az ország gazdasági életének fenn-tartásához szükség volt az osztrák adórendszer további működtetésére, tehát a jövedékek,
fogyasztási adók, illetékek és egyéb közvetett adók beszedésére. Az új szervezet a Pénzügy-minisztérium XIII. ügyosztálya alárendeltségébe került. Ez az ügyosztály intézte a vám- és a pénzügyőr dolgokat, a vámszabályok elleni vétségek miatt kiszabott büntetések kegyelem útján történő elengedését, valamint a személyes és nyugalmazási ügyeket.”16 A pénzügyőri és pénzügyigazgatási szervezetet tehát némileg felemás módon, az osztrák örökség részleges továbbvitelével alakították ki 1867-ben, ami azonban a magyar alkotmányosság szempontjá-ból nem csökkenti a pénzügyőrség fegyveres védelmi diff erenciálódásban betöltött szerepét.
Ezt követte a „Buda-Pest fővárosi törvényhatóság alakitásáról és rendezéséről szóló 1872.
évi XXXVI. törvénycikk”. Ezzel ugyanis a köztörvényhatóságok rendezéséről szóló 1870. évi XLII. törvénycikk által – a belügyminiszter szakmai felügyelete mellett – az önkormány-zatok belső ügyeként tételezett17 rendőrhatóság vonatkozásában már elindult a szabályozás az „államosítás” felé. Az 1872. évi XXXVI. törvénycikk 20. §-a kimondta, hogy a főváros területén a rendőrség egységes szervezetben, „fővárosi rendőrség” néven, állami irányítással jön létre.18 Ezen megállapítás mellett garanciális természetű a második bekezdés, miszerint:
„A törvényhatóságnak helyrendőri ügyekben való szabályalkotási joga érintetlen marad.”19 A törvény már itt kimondta, hogy az államosított fővárosi rendőrség szervezeti és „rendőr bíráskodási” kérdéseit törvényben kell rendezni,20 amit átmeneti rendelkezéssel egészített ki, hogy ha a törvény a főváros egyesítéséig nem születne meg, akkor a főváros rendőri szervei a törvényi szabályozásig a belügyminiszter irányítása alá kerülnek, rögzítve ezzel a belügymi-niszter szabályozási felelősségét is. Ezzel tehát megtörtént az első lépés a korábban klassziku-san önkormányzati hatáskörbe tartozó, de a fegyveres erő által karhatalmi úton támogatott rendvédelem államosítására, amely a védelmi alkotmány diff erenciálódásának központi kér-déskörét adja.
Ennek legjelentősebb fordulatát az állami rendvédelem, vagy korabeli szóhasználattal:
közbiztonsági szolgálat országos megszervezése, egyszerűbben fogalmazva, a csendőrség fel-állítása jelentette a közbiztonsági szolgálat szervezéséről szóló 1881. évi III. törvénycikkel.
A csendőrség vitán felül álló módon vitte előre a hazai belső védelem - és vele a védelmi alkotmány - fejlődését, azonban az méltán tekinthető a szűkebb értelemben vett honvédelmi alkotmány fejlődésének is, hiszen a törvénycikk 1. §-a úgy fogalmaz, hogy „A közbiztonsági szolgálat ellátására katonailag szervezett magyar kir. csendőrség állittatik fel.”21 Ennek szel-lemében a csendőrség lényegét tekintve egy félkatonai rendvédelmi szerv volt, amely felett a szakmai jogosítványokon a honvédelemi miniszter és a belügyminiszter osztozott. Az osztott
16 Prukner Attila: A magyar vám- és pénzügyőr szervezetek tevékenysége 1867–2010 között. Budapest, Nem-zeti Közszolgálati Egyetem Hadtudományi Doktori Iskola – doktori értekezés, 2013. 20.
17 A törvénycikk 64. §-a következőképpen fogalmaz: „Különben a törvényhatósági joggal felruházott városok azon szervezetet, mely által saját belügyeiket ellátni s a városi önkormányzatot gyakorolni kivánják s ebből folyólag a tanácsnak, s az egyes tisztviselőknek, közöttük a rendőrkapitánynak, az önkormányzatra vonatkozó hatáskö-rét, a szakosztályok szervezetét, a tisztikar, a segéd-, kezelő-, rendőr- és szolgaszemélyzet létszámát és fi zetését, ugyszintén az egyes tisztviselők által az önkormányzat körében hozott határozatokra nézve a fellebbezés módját, a helyi viszonyokhoz képest és jelen törvény korlátai között a belügyminister által helybenhagyandó szabályrendelet-tel (91. §) maguk állapitják meg.” A köztörvényhatóságok rendezéséről szóló 1870. évi XLII. törvénycikk.
18 Ld. „A Buda-Pest fővárosi törvényhatóság alakitásáról és rendezéséről szóló 1872. évi XXXVI. törvény-cikk” (a továbbiakban: Bptc.) 20. §.
19 Bptc. 20. §
20 Vö.: Bptc. 21. § (1) bekezdés.
21 A közbiztonsági szolgálat szervezéséről szóló 1881. évi III. törvénycikk (a továbbiakban: Ksztc.) 1. §
jogkörök és a katonailag történő szervezés mellett a törvénycikk több ponton megerősítette a honvédelmi alkotmányhoz való kötődést, - példaként már a csendőrkerületek szervezése tekintetében-, amikor rögzítette, hogy annak illeszkednie kell a honvédkerületek rendsze-réhez.22 Ebben a sémában tehát a szervezési és közrendvédelmi feladatok kapcsán a törvény a hatásköröket a belügyminiszterhez telepítette, míg a személyi állomány vonatkozásában a katonai jelleg biztosítása érdekében a honvédelmi minisztert jelölte meg jogosultként.
A csendőrségre vonatkozó szabályozás után aztán megszületett a „Budapest-fővárosi rend-őrségről szóló 1881. évi XXI. törvénycikk” is, amelynek kiadását az 1872. évi XXXVI. tör-vénycikk irányozta elő. Eszerint „a fővárosi rendőrség feladata: működési területén a sze-mély- és vagyon-biztonságot megóvni, a békét és közrendet fentartani, a büntetőtörvények, a rendeletek és szabályrendeletek megszegését, a véletlenségből vagy bármily természetű mulasztásból eredhető veszélyeket és károkat lehetőleg megakadályozni, a megzavart rendet és békét helyreállitani, az ezek ellen vétőket kipuhatolni és megfenyités végett az illetékes biróságnak vagy hatóságnak feljelenteni, illetőleg átadni, s általában a fi gyelő, megelőző és felfedező rendőrség feladatait a jelen törvény keretén belől teljesiteni.”23 A törvénycikk meg-erősítette, hogy a fővárosi rendőrség közvetlenül a belügyminiszter irányítása alatt áll.24 Ezt követően a fővárosi rendőrségről szóló törvénycikk a kor színvonalához mérten is megle-hetősen részletesen szabályozta a rendőrség feladatrendszerét, kötelezettségeit, valamint in-tézkedési szabályait és kereteit. Ezek között a védelmi alkotmány diff erenciálódása kapcsán emelendő ki, hogy „A főkapitány vagy helyettese jogaihoz tartozik, szükség esetében a sor-katonaság vagy honvédség közremüködését igénybe venni. Ezek igénybevétele csak végső esetben történhetik, midőn a rendőrség a rend és béke fentartására merőben elégtelen.”25 A honvéd karhatalomra való törvényi utalás mellett ugyanis a törvénycikk ezen szakasza azt is egyértelművé tette, hogy azon rendzavarások leküzdése, amelyek a rendőrség erőit megha-ladják, igaz rendkívüli eseménynek minősülnek, de semmilyen egyéb – magasabb közjogi – jóváhagyást nem igényelnek a fegyveres erő bevonása tekintetében. Ezzel tehát a jogalkotó egzakt módon fogalmazta meg azt is, hogy a védelmi alkotmány fejlesztése során nem kí-ván lemondani a fegyveres erő belföldi igénybevételéről, vagyis az állami fegyveres védelmi képességek lehető leghatékonyabb kihasználásának lehetőségéről, a közrend és a biztonság érdekében. Ez a szemlélet alapvető eleme az első polgári korszak védelmi alkotmányozásának és védelmi érdekekhez való viszonyulásának.
A védelmi alkotmány diff erenciálásának következő állomását a határőrizet kérdése je-lentette. Egyrészről e témakör politikai forrongásának sarokpontja volt a katonai határőr-vidék polgárosítása. Másrészről azonban a hazai jogtörténetben különös jelentőségű katonai határőrségek és határőrvidékek felszámolása egyértelműen szükségessé tette azt is, hogy a határőrizet kérdését a változásban lévő, országos és állami irányítás alatt álló, rendvédelem rendszeréhez kapcsolják. Ezt a célt szolgálta 1891-ben a „m. kir. belügyministernek 50.431.
szám alatt I. Besztercze-Naszód, II. Maros-Torda, III. Csik, IV. Háromszék, V. Brassó, VI.
Fogaras, VII. Szeben, VIII. Hunyad és IX. Krassó-Szörény vármegye közönségéhez intézett rendelete, az 1888. évi XIV. törvényczikkel beczikkelyezett magyar-román határegyezmény
22 Vö.: Ksztc. 2. §.
23 A Budapest-fővárosi rendőrségről szóló 1881. évi XXI. törvénycikk (a továbbiakban: Bfrtc.) 2. §.
24 Ld. Bfrtc. 4. § 25 Uo. 34. §
alapján kiadott határőrizeti utasítás tárgyában”. Az ennek mellékleteként kiadott utasítás ugyanis a határszélekkel kapcsolatos rendészeti feladatokat csendőrségi hatáskörbe helyezte és ezzel lényegét tekintve létrehozta a határszéli csendőrséget. Ennek fő feladatává a határjelek védelmét, a határjelek elleni bármely fellépés megakadályozását, valamint az illegális határát-lépők letartóztatását és szolgabíró elé kísérését tették.26 Emellett azonban a rendelethez mel-lékelt utasítás a pénzügyőrségre nézve is szabott meg feladatokat, amely ez idő tájt a polgári rendvédelmi szervezetnek egy szintén kikristályosodó új intézménye volt.
A fegyveres védelem tagolódását illetően, a későbbi politikatörténeti kapcsolódása miatt sem maradhat említés nélkül az osztrák mintára 1904-ben felállított Magyar Királyi Dara-bont Testőrség, melynek székhelye Budapesten volt és amely a Magyar Királyi Nemes Test-őrség személyvédelmi tevékenységét kiegészítve főként az uralkodó szálláshelyének őrzését látta el Magyarországon.27
Az államhatárokon érződő biztonsági nyomás azonban további intézkedéseket sürgetett,28 melyek a védelmi alkotmány fejlesztésével jártak együtt a határrendőrségről szóló 1903. évi VIII. törvénycikkel, mely már törvényileg önállósított formában alakított ki a határőrizet-tel kapcsolatban egy új – igaz csak a rendőrség 1919-es államosításáig fennálló – fegyveres szervezetet. A felállítás ténye nem csak a migrációs nyomás erősödését tükrözi vissza, hanem a rendvédelem államosításának, vagyis törvényhatósági – önkormányzati – jogkörből való elvonásának is egy emblematikus állomása, hiszen az országos hatáskörű állami irányítás alatt álló csendőrség, valamint az államosított fővárosi rendőrség mellett ez volt a harmadik rendőri szerv, amelyiket állami irányítás alatt, a törvényhatóságoktól függetlenítve szerveztek meg. Alapvető feladata a határrendészeti teendők ellátása volt.29 Ezen belül a törvény rend-kívül részletes feladatkört telepített a szervezethez,30 melybe mások mellett „a határon átke-lők fi gyelemmel kisérése, a határ mentén felmerülő, államrendészeti szempontból fontosabb mozzanatokról és eseményekről tájékozásszerzés és az észleleteknek az illetékes hatósággal való közlése; a külföldiek bejelentésére és lakhatására vonatkozó szabályok végrehajtása; a
26 Ld. Az 1888. évi XIV. törvenyczikkel beczikkelyezett magyar-román határegyezmény alapján a m.
kir. belügyminister által, a honvédelmi, igazság-, pénz-, földmívelés- és a kereskedelemügyi ministerekkel egyetértőleg kiadott határőrizeti utasítás 2. §-a.
27 E tekintetben kiemelendő Parádi József azon megállapítása, miszerint: „Az Osztrák-Magyar Monarchiá-ban összességében hat testőrség működött. Osztrák részről a Császári és Királyi Első Alabárdos Testőrség (83 fő), a Császári és Királyi Darabont Testőrség (61 fő), a Császári és Királyi Testőr Lovasszázad (140 fő), a Csá-szári és Királyi Gyalogos Testőr Század (309 fő). Magyar részről a Magyar Királyi Nemesi Testőrség (89 fő) és a Magyar Királyi Darabont Testőrség (53 fő). Összességében tehát 735 fő őrizhette a közös uralkodó személyes biztonságát.” Parádi József: A dualizmuskori magyar rendvédelem. Rendvédelem-történeti Füzetek, 2010/21.
67–68. A téma kapcsán ld. Parádi József: Kontinuitás és újrakezdés a XIX–XX. századi magyar rendvéde-lemben. Rendvédelem-történeti Füzetek, 2011/23. 99–110. Ságvári György: Testőrök Magyarországon, 18–20.
század. História, 2010/5. 6–5.
28 E tekintetben ld. a kivándorlásról szóló 1903. évi IV. törvénycikket, a külföldieknek a magyar korona or-szágai területén való lakhatásáról szóló 1903. évi V. törvénycikket, az útlevélügyről szóló 1903. évi VI. törvény-cikket, a három új csendőrkerület felállításáról szóló 1903. évi VII. törvénytörvény-cikket, valamint a határrendőrségről szóló 1903. évi VIII. törvénycikket (a továbbiakban: Hrtc.).
A szakirodalom vonatkozásában ld. Szentgyörgyvári i. m. (2015), Parádi József: A dualista Magyarország határőrizete a migráció tükrében. Rendvédelem-történeti füzetek, 2012./26. 66–80. Parádi József: Nemzeti ha-tárőrizetünk polgári szakasza. Rendvédelem-történeti füzetek, 2013/27–30. 141–154.
29 Ld. Hrtc. 1. § 30 Uo. 2. §
kémkedés megakadályozása, esetleg a kémeknek letartóztatása; a határszélen letartóztatott s a toloncszabályok rendelkezései alá eső egyének eltoloncolása, külföldről érkező toloncok átvé-tele és tovább inditása; nőcsempészet meggátlása; azon határvonal, hol útlevél-köátvé-telezettség áll fenn, az útlevelek vizsgálata, határátkelési igazolványok kiállitása; valamint a pénzügy-őrség tevékenységét támogatandó a csempészet megakadályozásában való közreműködés és az erre hivatott közegek támogatása” is beletartozott. A törvény a határrendőrség hatáskörét sajátosan a határszélen fekvő összes községekre és városokra, valamint a határszél közelében fekvő s a külfölddel élénk összeköttetésben álló községekre és városokra terjesztette ki,31 vala-mint biztosította, hogy a határrendőrség a törvény által hozzáutalt ügyekben a területén levő csendőrség és helyi rendőrség közreműködését közvetlenül igénybe vehesse.32 A törvény egy-értelműen kimonda, hogy a határrendőrség a belügyminiszter irányítása alatt áll,33 a részletes szabályozást pedig a szolgálati utasítás szintjére utalta.
A korszak sajátosnak tekinthető, de az elmúlt években a magyar fegyveres védelmi rend-szerben – Országgyűlési Őrség néven – felelevenedő intézményét 1912-ben a Képviselőházi Őrségként iktatták törvénybe. A szervezetet a képviselőházi őrség felállításáról szóló 1912.
évi LXVII. törvénycikk hívta életre azzal a céllal, hogy a független hatalmi ágként fungáló törvényhozásnak is biztosítson – az ellenzéki obstrukció letörésének igényén túl is – saját fegyveres védelmi testületet. A törvénycikk nem is leplezte, hogy a testület felállításának célja és ebből fakadóan a szervezet rendeltetése a képviselőház elnökének karhatalommal való támogatása volt.34 A törvény rendelkezése értelmében a szervezet a képviselőház elnökének, illetve a háznagynak a rendelvényeit köteles végrehajtani, azzal, hogy a választások idején az új képviselőházi elnök kinevezéséig a szervezettel a háznagy rendelkezhetett a törvényi kere-tek között.35 A törvény – a korszak sajátos megfogalmazásával és szellemiségével – rögzítette, hogy „A képviselőházi őrség legfeljebb hatvan tagból álló katonailag szervezett őrtestület, a mely az erre önként jelentkező katonai egyénekből állittatik össze. A képviselőházi őrség szervezetére vonatkozó részletes szabályokat a képviselőház elnöke a honvédelmi ministerrel egyetértve állapitja meg.”36 Ez a szabály tehát a fegyveres védelem rendszerének diff erenciálá-sa körében abba az irányba mozdult el, miszerint az önálló hatami ágat jelentő törvényhozás saját „karhatalmi” szervét inkább katonai karakterrel hozta létre, mintsem belbiztonsági jel-legű – rendvédelmi – szervként. Ezt a szemléletet erősítette az is, hogy a törvénycikk szerint
„A mennyiben a képviselőházi őrség megerősitése, vagy pedig szolgálatának a képviselőház-ban való kiegészitése válnék szükségessé, a képviselőház elnöke erre a czélra a kormány utján a csendőrség, vagy a fegyveres erő karhatalmi közreműködését veheti igénybe.”37 Ehhez mér-ten ugyanezen szakaszban a törvénycikk a fővárosi rendőrséget a csendőrség és a fegyveres erő közreműködése mellett csak a képviselőház közvetlen környékén szükséges karhatalmi intézkedések foganatosításába rendelte bevonni, azzal, hogy a személy- és vagyonbiztonság
31 Uo. 3. § 32 Uo. 4. § 33 Uo. 8. §
34 A képviselőházi őrség felállításáról szóló 1912. évi LXVII. törvénycikk (a továbbiakban: Kőtc.) 2. § 35 Vö.: Kőtc. 2. §
36 Uo. 3. § 37 Uo. 4. §
fenntartása céljából szükséges úgynevezett megfi gyelő szolgálatot továbbra is az államrend-őrség volt hivatott e területeken is biztosítani.38
Mindezen szervezeti változásokkal tehát egy sokrétű, számos funkciót ellátni hivatott és képes, valamint e feladatrendszerekhez különös képzettséget és képességeket felhalmo-zó fegyveres védelmi rendszer jött létre, melynek feladatrendszeréhez elsősorban a központi közigazgatás támogatásával hozzá lehetett illeszteni a háború idejére szóló kivételes felhatal-mazások érvényesítését is. A védelmi érdeket befolyásoló többrétű erőhatások tehát már a kiegyezéstől formálták az állam és a jog rendszerét, ami a háború előestéjére elvitathatatlanná tette a védelmi érdek jogállami garantálásának kereteit, akár az egyes polgári szabadságjogok korlátozása árán is.