Amint korábban már említettük, a Kerethatározatban megfogalmazott elvárások bár-mennyire is előremutatóak voltak, és lehetőséget teremtettek arra, hogy a sértettek eljárásbeli helyzete közel azonos legyen valamennyi tagállamban, mégsem jártak a remélt eredménnyel. Ennek oka részben a tagállamok belső jogalkotásában ta-pasztalható lassúság, az új jogszabályok elfogadásának bonyolult, időigényes eljá-rásrendje volt, részben azonban a jogalkalmazók nem elégséges igyekezetére vezet-hetők vissza a jelentésekben tükröződő hiányosságok.
5. adott esetben a sértettek ösztönzése arra, hogy aktívan részt vegyenek a büntetőeljárásokban;
6. a sértettek és jogi képviselőjük arra vonatkozó jogának erősítése, hogy időben információkhoz jus-sanak az eljárásról és annak eredményéről;
7. a helyreállító igazságszolgáltatás és alternatív vitarendezési módszerek támogatásának az ösz-tönzése a sértett érdekeinek figyelembevételével;
8. különös figyelem fordítása a gyerekekre, akik a sértettek legkiszolgáltatottabb csoportjába tartoznak, ezért érdekeiket mindenkor szem előtt kell tartani;
9. annak biztosítása, hogy a tagállamok minden érintett szakember számára biztosítsanak képzést vagy ösztönözzék képzés nyújtását;
10. annak biztosítása, hogy a sértett megfelelő kártérítésben részesüljön.”
A Tanács állásfoglalása (2011. június 10.) a sértett jogainak és védelmének különösen a büntetőel-járások során való megerősítésére vonatkozó ütemtervről.Hivatalos LapC 28/6/2011. 1–5. melléklet.
A sértettek jogainak és védelmének különösen a büntetőeljárások során való megerősítésére vonat-kozó ütemterv. (A továbbiakban: Budapesti Ütemterv.)
10 Budapesti Ütemterv.
Utóbbi probléma megoldásában a Victim Support Europe által kiadott oktatási anyag11jelentős szerepet játszhat. A szervezet ugyanis felismerte azt, hogy mind az igazságszolgáltatás szereplőinek, mind a rendőrség sértettekkel kapcsolatba kerülő munkatársainak jobb képzést kell biztosítani, hiszen ők az eljárás kulcsszereplői, de gyakran nincsenek tisztában a sértett szükségleteivel és azzal, hogy miként reagáljanak azokra. Nem új igény felismeréséről van szó, hiszen a Kerethatározat maga is hangsúlyt fektetett az eljárás sértettel kapcsolatba kerülő hatósági szereplőinek képzésére.12
Nem szabad figyelmen kívül hagynunk azt sem, hogy Európában már az ENSZ 1985. évi deklarációja13és az Európa Tanács áldozatokra/sértettekre fókuszáló aján-lásai14 korábban is hozzájárultak ahhoz, hogy a kutatókon kívül a jogalkotók fi-gyelme is kiterjedjen a sértettek helyzetére, így a Kerethatározat elvárásainak telje-sítését nem a nulláról kellett kezdeni.
Az implementálással kapcsolatos hiányosságok a Bizottság jelentéseiben követ-hetők nyomon. A tagállamok vonakodása már abban tetten érhető volt, hogy az első, a Kerethatározat 18. cikkében megjelölt határidőre, 2002. március 22-re még egyetlen tagállam sem nyújtotta be a szükséges dokumentumokat, s 2002 év végéig is mindössze tíz, meglehetősen kevés információt nyújtó jelentés érkezett.15A szük-séges intézkedések megtételéről szóló második beszámoló megküldésének határ-ideje 2006. március 22. volt, de még 2007 novemberéig is csak 13 jelentés állt a Bi-zottság rendelkezésére az akkor már 27 tagúvá bővült körből. A BiBi-zottság által kiküldött emlékeztetőben új határidőként megjelölt 2008. február 15-ig sem volt teljes körű a rendelkezésre álló információ.
A Bizottság második jelentéséből16 terjedelmi korlátok miatt csak röviden idézzük a legjellemzőbb összefoglaló mondatokat. „Egyik tagállam sem ültette át A sértett/áldozat büntetőeljárás-beli jogai...
11 Victims of Crime in the EU. Training Manual. Promoted by Victim Support Europe. http://victim-supporteurope.eu/activeapp/wp-content/files_mf/1382968310TrainingManual.pdf (A továbbiakban:
Victims of Crime in the EU. Training Manual)
12 Victims of Crime in the EU. Training Manual 3.
13 Az ENSZ Közgyűlése által 1985. november 29-én elfogadott A/RES/40/34 Deklaráció a bűncse-lekmények és a hatalommal való visszaélés áldozatainak nyújtandó igazságszolgáltatás alapelveiről.
14 Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága R(85) 11 Ajánlása az áldozatok büntetőjogi és büntetőeljá-rás jogi helyzetéről; R(87) 21 Ajánlása az áldozatoknak nyújtandó segítségről és az áldozattá válás megelőzéséről; R(99) 19 Ajánlása a mediációról büntető ügyekben; R(2006) 8 Ajánlása a bűncse-lekmények áldozatainak nyújtandó segítségről.
15 Report from the Commission on the basis of Article 18 of the Council Framework Decision of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceeding [SEC(2004)102]. Brussels, 16.02.2004 COM(2004)54 final.
16 A Bizottság Jelentése a büntetőeljárásban a sértett jogállásáról szóló, 2001. március 15-i tanácsi ke-rethatározat (2001/220/IB) 18. cikke szerint. [SEC(2009) 476] Brüsszel, 20.4.2009 COM(2009) 166 végleges.
a kerethatározatot egyetlen külön nemzeti jogszabállyá. Valamennyi tagállam a ha-tályos rendelkezésekre támaszkodott, és közülük sok hivatkozott az átültetésnél a büntetőeljárásról szóló törvényére. Néhány tagállam egy vagy több cikkre kiterjedő új jogszabályt fogadott el. Sok tagállam kötelező erővel nem bíró kódexeket, utasí-tásokat és chartákat nyújtott be jogszabályok helyett.”
Bár a jelentésekben kiemelt hiányosságok is jelzik, hogy a Kerethatározat nem járt a várt hatással, fel szeretnénk hívni a figyelmet néhány, továbbgondolásra talán alkalmas összefüggésre. Egyrészt, a jelentés „hozott anyagból” dolgozik, a tagál-lamok által rendelkezésre bocsátott információkat foglalja össze. Másrészt a jelen-tésen belül is felfedezhetők ellentmondások vagy legalábbis furcsaságok. Vissza-utalva a bevezetőben írtakra, a Kerethatározat 4. cikk (3) bekezdése szerint a sértettet értesíteni kell az elkövető szabadlábra helyezéséről. Nem meglepő, hogy hazánk nem szerepel azon országok között, amelyek ezt a rendelkezést megfelelően ültették át, csak azt említi a jelentés, hogy Magyarország nem nyújtott be tájékoztatást átül-tetési intézkedésekről. E jogosultsághoz szervesen kapcsolódik a 4. cikk (4) bekez-désében megfogalmazott elvárás, miszerint biztosítani kell a sértettnek, hogy az el-követő szabadon bocsátásáról szóló értesítést ne vegye át. Ezen cikk vonatkozásában hazánkkal kapcsolatban azt jegyzi meg a jelentés, hogy Magyarország „azt állítja, hogy a jogszabályai nem tartalmaznak ilyen irányú rendelkezést”. Mivel a sértett ér-tesítésére vonatkozó elvárást sem biztosította hazánk belső joga e kérdésben, ésszerű, hogy a nem létező értesítés visszautasítására nincs rendelkezés. Talán ez a példa is alátámasztja, hogy az egyes államok implementálást megvalósító intézkedései to-vábbi elemzésre, pontosításra szorulnak.
Ezt a hiányt kísérelte meg pótolni az Európai Áldozatvédő Szervezet (Victim Support Europe), a Portugál Áldozatvédő Szervezet (Portuguese Victim Support Organisation – APAV) és a Tilburgi Egyetemen működő Intervict, amely szervezetek kifejezetten a gyakorlatra összpontosító, kérdőíveken alapuló vizsgálatot végeztek.
Az összefoglaló tanulmányból17azonban kiderül, hogy e vizsgálat eredményeivel szemben is vethetők fel aggályok.
Az implementálással kapcsolatos problémákra – a hazai jogszabályokba való át-ültetés elmulasztása, az implementálás mértékében való eltérések – a Lisszaboni Szerződés elfogadása nyújthat részben megoldást. A kerethatározat ugyanis csak
17 Project Victims in Europe. Implementation of the EU Framework Decision on the standing of vic-tims in the criminal proceedings in the Member States of the European Union. A kutatás zárójelen-tése elérhető a következő webcímen: http://www.apav.pt/vine/. (A továbbiakban: Project Victims in Europe) Lásd erről bővebben: RÓTHErika 2011 (4. lj.)
addig marad az EU jogalkotási aktusai körében, amíg irányelvvel fel nem váltják.18 Az EUM-Szerződés1982. cikk (2) bekezdése szerint „Amilyen mértékben az a több ál-lamra kiterjedő vonatkozású büntetőügyekben a bírósági ítéletek és határozatok köl-csönös elismerésének, valamint a rendőrségi és igazságügyi együttműködésnek a meg-könnyítése érdekében szükséges, az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelvekben szabályozási minimumokat állapíthat meg.”
Szabályozási minimumok vonatkozhatnak – többek között – a bűncselekmények sér-tettjeinek jogaira. Természetesen az ilyen minimumszabályok elfogadása „nem aka-dályozza meg a tagállamokat abban, hogy a személyek számára magasabb szintű vé-delmet biztosító intézkedéseket tartsanak fenn, vagy vezessenek be”.
Ennek megfelelően került sor – szem előtt tartva a Stockholmi Programban írt, korábban idézett elvárásokat és a Budapesti Ütemtervben foglaltakat – az Európai Parlament és a Tanács 2012/29/EU irányelvének elfogadására. Az Irányelv célja, a Preambulum (4) bekezdésében írtak szerint, a Kerethatározatban foglalt elvek fe-lülvizsgálata és kiegészítése, valamint, hogy „az Unió egészében jelentős előrelé-pést tegyen az áldozatoknak – különösen a büntetőeljárások keretében – biztosított védelem szintje tekintetében”.