A jegybankfüggetlenségtől a jegybanki transzparenciáig
3.3. Gyakorlati vonatkozások
a) A függetlenség különböző formái
Ha a jegybanki függetlenséget előnyben részesítő elméleti okfejtések meggyőzőek is, nehézséget jelent megfigyelhető fokmérővé alakításuk.
Az alábbiakban a legelterjedtebb indikátorokat vizsgálom.44 Bade és Parkin ([BP] 1978, 1982) elsőként vetette fel az összefüggést a jegybank törvényben biztosított mozgástere és a gazdasági teljesítmény között.
Annak idején azonban nem tulajdonítottak jelentőséget a jegybanki füg-getlenség de jure és de facto fogalma közötti meghatározó különbség-nek. Az előző a jegybanktörvényre való hagyatkozást jelenti, az utóbbi a jegybank és a társadalom közötti ténylegesen észlelhető kapcsolatra vonatkozik. Egy másik, a mai napig szintén jórészt figyelmen kívül ha-gyott különbség az, ami a jegybank és a pénzpiacok közötti kapcsolatot határozza meg, szemben a jegybank és a kormány közötti kapcsolat-tal.45 A BP eredeti elemzéséből kiinduló szakirodalom túlnyomórészt
44 Más indikátorok, például a jegybank reakciófüggvényei (pl. Johnson és Siklos, 1996), kevésbé népszerűnek bizonyultak, részben mert az adatok korlátozottsága még ma is erősen akadályozza a kutatókat abban, hogy nagyszámú országra evidenciát találjanak.
45 A jegybankokra nehezedő ilyen jellegű nyomás sokkal jobban aggasztotta Blindert (1999), amikor a Fed Nyíltpiaci Bizottsága (FOMC) alelnöki posztját töltötte be, mint a szokásos politikai nyomás, amelyre a tudományos irodalom jellemzően összpontosít.
az utóbbira, nem az előbbire összpontosít. Mégis, bizonyíthatóan az előbbi az, amely legalább részben megmagyarázza a 2008-as globális pénzügyi válság kirobbanását.
A jogi és az észlelt függetlenség közötti distinkció alternatívája a JF-in-dex, amely szembe állítja a jegybanki függetlenség politikai és gazda-sági formáját (Grilli, Masciandaro és Tabellini [GMT], 1991). Az előbbi arra vonatkozik, hogy a monetáris hatóság mekkora monetáris politikai mozgástérrel rendelkezik anélkül, hogy a kormány befolyásolná vagy nyomást gyakorolna rá. Az utóbbi a monetáris politikai álláspont kiala-kításának autonómiájára vonatkozik. Később pontosabb, de jórészt össze-hasonlítható differenciálás született az eszközbeli és a célbeli függetlenség között (Debelle és Fischer, 1994). Az eszközbeli függetlenség a jegybank függetlenségét azokkal az eszközökkel azonosítja, amely számára rendel-kezésre áll ahhoz, hogy a monetáris politikát bizonyos cél elérése érdeké-ben végrehajthassa. Ezzel szemérdeké-ben a célbeli függetlenség azt jelenti, hogy a jegybank képes meghatározni a monetáris politika céljait. Mondjuk az (1) egyenlet tekintetében ez azt jelentené, hogy a jegybank milyen mér-tékben határozza meg a ß paramétert. Egy másik lehetőség az, amikor a jegybank az inflációs cél (azaz a p*) értékét határozza meg, ami például igaz az Európai Központi Bank (EKB) esetében.46 Mindazonáltal érdemes hangsúlyozni, hogy mindezen distinkciók során a függetlenség mérése a jegybanki szabályok és törvények értelmezésén keresztül valósul meg.
Ha a jegybank viselkedésére irányadó jogszabályok hasznosak annak előrejelzésében, hogy a jegybank várhatóan mennyire lesz a kormánytól független, akkor miként alakíthatók át az elméleti előrejelzések empi-rikusan tesztelhető hipotézissé? Az elmélet egyértelműen azt sugall-ja, hogy a függetlenebb jegybankok alacsonyabb inflációt érnek el. Az elmélet már kevésbé világos a függetlenség és az általános gazdasági teljesítmény közötti összefüggés tekintetében, ha másért nem, azért, mert az infláció és a kibocsátás (vagy a munkanélküliség) közötti jól ismert trade-off más rövid és középtávon, mint hosszú távon, vagy mert
46 Ebben az összefüggésben az EKB kivétel, semmint a szabály.
ez a kapcsolat instabil, időben változik. A reálváltozók, az infláció és a jegybanki autonómia közötti összefüggés megállapításának nehéz-ségéhez járul még az is, hogy a jegybanktörvény ritkán módosul (lásd például Siklos, 2002; Cukierman, 1992). Erre az alábbiakban visszatérek.
b) A függetlenség törvénybe foglalt ismérvei
A függetlenség különböző koncepciói ellenére a mennyiségi meghatá-rozásukra irányuló valamennyi kísérlet a jegybanktörvény értelmezésé-re hagyatkozik.47 A leginkább kézenfekvő BP megközelítése, miszerint több lehetséges jegybanktípus létezik, a törvényekben megjelenő három ismérv alapján. Ezek:
(a) A kormányzat-e a végső monetáris politikai hatóság?
(b) Vannak-e kormánytisztviselők a jegybank döntéshozó testületében?
(c) Hány tagot jelöl a kormány a jegybank döntéshozó testületébe?
A kiválasztott ismérvek olyan egyértelműek, hogy szinte önmagukért beszélnek. A fenti felsorolás lényegében arra kérdez rá, hogy a jegyban-károk kijelölésén keresztül mekkora a kormány közvetlen és közvetett befolyása a monetáris politikára és az adott feladatkör végrehajtásának szabadságára.
Cukierman (1992)48 jelentősen kibővíti a jegybanki viselkedést szabá-lyozó kodifikált ismérvek körét.49 Mindazonáltal, a főbb jogszabályi elemek, amelyek számszerűsíthetők, négy csoportra szűkíthetők. Ezek:
(a) elnök (vezérigazgató), (b) a szakpolitika kidolgozása, (c) jegybanki célok,
(d) hitelezési korlátok.
47 Általában a közgazdászok vagy a politológusok, semmint a jogtudósok részéről.
48 Cukierman indexe két másik kollégájával együtt végzett kutatásával párhuzamosan alakult ki. Lásd Cukierman, Webb és Neyapti (1992).
49 Összesen 16 jegybanktörvény-komponens került az indexbe.
Az első kettő a BP-féle indexre emlékeztet, mivel a jegybankelnök (vagyis a vezérigazgató), illetve az igazgatóság kijelölésének eljárására, valamint a jegybank ügyeibe történő potenciális kormányzati beavat-kozásra, az általános értelemben vett politikai nyomásra vonatkozik.
Az ismérvek utolsó két köre azt emeli ki, tud-e a jegybank több lenni a kormány költségvetési politikájának puszta végrehajtójánál és egy lehetőségnél arra, hogy finanszírozza az állami kiadásokat, és pénz-ügyileg támogassa a magánszektort. A fenti ismérvlistát alkotó külön-böző elemeket ezután egyetlen indexben összesítik. Minél magasabb a JF-indikátor értéke, annál nagyobb a jegybankautonómiája. Az index különböző elemeinek súlya módosítható is attól függően, kinek mi a né-zete az egyes ismérvek egymáshoz viszonyított fontosságát illetően.
Elméleti útmutatás híján azonban mindezen kísérletek némileg ad hoc jellegűnek minősülnek. A JF-indexek jellemzően súlyozatlan formában jelennek meg. Dincer és Eichengreen (DE; 2014) munkájáig a JF-indexet gyakran évente kódolták, mivel, mint korábban megjegyeztük, a jegy-banktörvények ritkán módosulnak. Mivel a globális pénzügyi válság újra lendületet adhatott a jegybank és a kormány közötti kapcsolat fe-lülvizsgálatára irányuló törekvésnek, DE (2014) 1998-tól kezdve kiala-kított egy egyéves JF-indexet. Ők Cukierman indexét is megerősítik a jegybanki irányításra vonatkozó több attribútum hozzáadásával (pl.
hogyan szerveződik a monetáris politikai bizottság vagy a bank igaz-gatósága). Mindazonáltal, nagyon magas korrelációról számolnak be a Cukierman-index különböző verziói és a sajátjuk között.50
Érdekes módon, az osztályozás – történelmi precedensek alapján – fel-tételezi, hogy a kormány vagy a magánszektor pénzügyi támogatása iránti nyomás ez utóbbi csoportoktól ered. Kérdéses, hogy vajon a pénz-ügyi válság nem hozta-e felszínre a lehetőségét annak, hogy a jegy-bank készségesen megtalálja a módját különböző – állami és magán – csoportok széles körű pénzügyi támogatásának, amivel megfordítja az ok-okozat irányát. Ezt az eshetőséget már felismerték (pl. lásd Posen
50 Például a súlyozott és a nem súlyozott indexek közötti korreláció 0,99. A DE-index összesen 24 attribútumot foglal magában.
1995, El-Arian 2016). Az ok-okozati problémához az alábbi alfejezetben visszatérek.
Végül, rátérek a GMT-féle osztályozásra. Cukierman (1992) munkájához hasonlóan, a létrejött JF-index számos ismérvet tömörít.51 Mint minden ilyen indikátor esetében, az előfeltevés az, hogy – minden egyéb ténye-zőt változatlannak tekintve – a nagyobb függetlenség biztosítja, hogy az infláció alacsony és stabil maradjon, azaz összeegyeztethető legyen a célfüggvények, mint pl. az (1) egyenlet, célértékeivel. Ezek az alábbiak.
Gazdasági függetlenség:
i. Költségvetési hiány monetáris finanszírozása ii. Monetáris eszközök
Politikai függetlenség:
I. Kinevezések
II. Kormányzati kapcsolat III. Alapító okirat
A gazdasági függetlenség alatti (i) pont önmagáért beszél, és hasonló a Cukierman-féle szempontrendszer hitelezési korlátjához. A (ii) tétel arra vonatkozik, hogy a monetáris politika irányát kijelölő diszkont ráta (vagy alapkamat) alkalmazásán túl a jegybankra hárul a bankfel-ügyelet ellátása is. Itt a kérdés legjobban a már sok éve lezajlott vitán keresztül érthető meg, amely arról szólt, hogy célszerű-e a jegybanki tevékenységtől elkülönülő pénzügyi felügyeletet létrehozni (Goodhart és Shoenmaker, 1995). Például azt a korábbi döntést, hogy az Egyesült Királyságban a funkciókat szétválasztják (Bank of England szemben a Pénzügyi Felügyelettel), később egyesek hibának minősítették, mi-vel így a jegybank nem tudott tájékozódni a végső hitelezői szerepét érintő potenciális pénzügyi stabilitási szempontokat illetően (lásd pél-dául Whelan, 2012). A globális pénzügyi válságot követően az Egye-sült Királyságban bevezetett „egycsúcsos” modellel szemben áll az iker
51 Összesen 8 ismérv alkotja a politikai függetlenséget, míg a gazdasági függetlenség 7 elemből áll.
vagy „többcsúcsos” megközelítés, amelyet az USA-ban követnek, ahol a decentralizált jogkört részesítik előnyben. A mai napig erős nézetkü-lönbségek vannak a tekintetben, hogy melyik modell válik be jobban.
Rátérve a politikai függetlenségre, a (I) és a (II) tételek egyaránt a BP- és a Cukierman-féle JF-indexek ismérveire emlékeztetnek. A (III) tétel a BP és Cukierman esetében is megtalálható attribútumokat ragadja meg, és felhívja a figyelmet a jegybank feladatkörére (azaz arra, hogy a jegybanknak mit kell teljesítenie), valamint arra, hogy van-e eljárás a kormány és a jegybank közötti konfliktusok feloldására.
Természetesen más kísérletek is születtek arra, hogy a fenti JF-indexeket javítsák, módosítsák, vagy bizonyos aspektusait kiemeljék (pl. Arnone és társai 2007, Crowe és Meade 2008, Cargill 2013, hogy csak hármat említsünk). A számos bírálat dacára (lásd a következő fejezet) az indi-kátorok valamilyen formában fennmaradnak.
c) A JF-indexek kihívásai és bírálatai
A törvény mindig értelmezés tárgyát képezi, és a különböző szerzők különböző nézeteket vallanak arról, hogy a jegybankok hol állnak a füg-getlenségi ranglistákon. Például, Alessina és Summers (1993) GMT (1991) politikai és gazdasági indexét az eredetileg a BP által kidolgozott szempontrendszerré alakítja, és megállapítja, hogy az ausztrál jegybank, amely a BP-féle rangsorban alacsony pontszámot kap, a függetlenség GMT-féle értelmezése szerint a lista élmezőnyében foglal helyet. Ha-sonlóan, a Bank of Japan viszonylag függetlenebbnek minősül a BP-fé-le rangsorban, mint GMT rangsorában. Természetesen vannak esetek (pl. Németország, mielőtt az EKB átvette az irányítást, és Svájc), ahol a legtöbb rangsorolás egységesen ugyanazt az eredményt produkálja.
A kiválasztott jegybankokat felsoroló 3-1. táblázat azt mutatja, hogy ugyanaz a jogszabály miként eredményezhet eltérő JF-rangsort.
3-1. táblázat: A jegybanki függetlenség (JF) rangsora: alternatív ranglisták
Cukierman
(1980-as évek) Grilli et al
(1980-as évek) Brudein and Whillett (1980-as évek)
Parkin
(1980-as évek) Siklos (1990-es évek) Svájc Németország Németország Németország Európai Központi
Bank
Németország Svájc Svájc Svájc Új-Zéland
Ausztria Egyesült Államok Ausztria Egyesült Államok Svájc Egyesült Államok Hollandia Egyesült Államok Japán Németország
Dánia Kanada Kanada Dánia Ausztria
Kanada Olaszország Hollandia Kanada Egyesült Királyság
Hollandia Ausztria Egyesült Királyság Hollandia Egyesült Államok Írország Dánia Ausztrália Egyesült Királyság Dánia
Luxemburg Írország Franciaország Franciaország Svédország
Izland Ausztrália Új-Zéland Svédország Kanada
Egyesült Királyság Új-Zéland Svédország Olaszország Hollandia Ausztrália Franciaország Olaszország Belgium Írország Franciaország Egyesült Királyság Belgium Ausztrália Japán
Svédország Belgium Japán Új-Zéland Ausztrália
Finnország Japán Dánia Ausztria Franciaország
Új-Zéland Svédország Írország Írország Finnország
Olaszország Norvégia Norvégia Norvégia Olaszország
Forrás: Átvéve Siklostól (2006, 23.1 táblázat). Az eredeti JF-index Cukierman (1992), GMT (1991), Burdekin és Willett (1991), Bade és Parkin (1978), valamint Siklos (2002) munkája.
A kiemelt országok lényegesen eltérő ranghelyeken állnak a táblázatban felsorolt különféle ranglistákon.
Eltekintve a makrogazdasági indikátorok és a jegybank autonómiája közötti empirikus összefüggéstől (lásd a lenti 5. fejezetet), több okunk is van a szkepticizmusra a jegybanki függetlenségi indexek vonatko-zásában. Nem fontossági sorrendben ezek az alábbiak.
(a) Hogyan tud egy kormány, amelytől – legalábbis gazdaságpoliti-kai tekintetben – nem várható bizonyosan, hogy alacsony inflációt produkál, az alacsony és stabil inflációt hitelesen megvalósító in-tézményt létrehozni?
(b) A függetlenségből nem feltétlenül következik, hogy a jegybank pre-ferenciái összhangban vannak a nyilvánosságéival.
(c) A jegybankfüggetlenség az elszámoltathatóság hiányát jelenti, és nem feltétlenül segíti elő az átláthatóságot.
(d) A jegybankfüggetlenség hozzájárul a demokratikus deficithez.
(e) Még ha támogatjuk is a jegybankfüggetlenséget, nehéz megvalósí-tani, mert annyiféle szempontot kell figyelembe venni.
Ezeket nagyon röviden sorba vesszük. Az első bírálat az autonómiát támogatókat arra figyelmezteti, hogy a jegybankot a kormány hozta létre, amelynek módjában áll módosítani a törvényt. Egy, a BIS (2008) által végzett, 47 jegybankra kiterjedő felmérésben a jogszabályi változá-sok mintegy háromnegyede 1998 és 2007 közé, azaz a csökkenő infláció időszakára esett (lásd az alábbi 3.5. fejezetet), míg az azt megelőző két évtizedben a jegybanktörvények mindössze 25%-a módosult. Ezért, még ha a jegybanktörvény viszonylag ritkán módosul is, meglehet, valójában csak megszilárdítja a már kialakuló makrogazdasági hatást. Más szóval, a jegybanki függetlenség akár endogén is lehet, és ezáltal a már megva-lósult gazdasági fejleményekre (pl. az infláció csökkenésére) reagálhat.
A második bírálat lényegében azt állítja, hogy a függetlenség mögött nem áll garantáltan a nyilvánosság támogatása. A jegybankfüggetlen-ségről szóló irodalom azt feltételezi, hogy a nyilvánosság alacsony és stabil inflációt kíván. Ez ésszerű feltételezés, de nem szükségszerű, hogy minden esetben találkozik a közakarattal. A harmadik kifogás – amely-nek a jegybankok nagyon is tudatában voltak, és amely a következő fejezet tárgyát képező további fejleményhez vezetett a jegybanki tevé-kenységben – az átláthatóság és a szakpolitikai döntések kommuniká-lásának szükségességét érinti. A negyedik bírálat – mint erre a koráb-biakban már utaltunk – arra a nyilvánvaló egyensúlyhiányra irányul, amely a nem választott tisztségviselők törvényes hatalmából keletkezik azáltal, hogy a nyilvánosságnak nem áll módjában a választási eljáráson keresztül rendszeres időközönként felmenteni vagy újraválasztani eze-ket a személyeeze-ket. Az utolsó kifogás pedig e fejezet első bekezdéseiből következik, nevezetesen, hogy a jegybankfüggetlenség különböző füg-getlenségtípusok bonyolult kombinációja, és fennáll a kockázata annak,
hogy túlegyszerűsítjük az összefüggést a koncepció és az összesített gazdasági teljesítmény között.
Ezek és más bírálatok ellenére a jegybankfüggetlenség kiemelt témája marad annak a vitának, amely a jegybankoknak a világ gazdaságaiban betöltött szerepéről zajlik.
Mint fent megjegyeztük, határozottan vegyesek azok a bizonyítékok, amelyek szerint összefüggés van az infláció, a reál-GDP-növekedés és a jegybankfüggetlenség között (lásd még Siklos, 2008). Ez a KKE-orszá-gok kisebb csoportjába tartozó orszáKKE-orszá-gokra is igaz (lásd például Siklos, 1994). Ennek legalább két oka van, melyek egyike a jegybankfüggetlen-ség koncepciójával kapcsolatos utolsó bírálattal függ össze. Először is, világszerte jelentősen eltér a gazdasági és pénzügyi érettség állapota, ahogy a korrelációszámításhoz használt legfontosabb makroadatok minősége is. Más szóval, abban, hogy a jogállamiságot milyen mérték-ben tartják tiszteletmérték-ben, és az milyen mértékmérték-ben korlátozza a kormányt (vagy, elvben, a jegybank magatartását), valószínűleg szintén markáns különbségek vannak világszerte. Bár ezen ismérvek hatása magyaráz-ható, mondjuk, az infláció és a jegybankfüggetlenség közötti feltéte-les korreláció létrehozásával, a releváns indikátorok esetében jórészt ugyanazokkal a problémákkal szembesülünk, amelyek a JF-indexek kidolgozását is nehezítik.
Mivel a jogállamiság számos fejlődő piacgazdaságban gyenge lábakon áll, a jegybanki autonómia a jegybankelnökök fluktuációján keresztül is kimutatható. Elvégre, ha a kormány nem azt a monetáris politikát kapja, amire szüksége van, mindig megtalálja a módját, hogy menessze, erőszakkal eltávolítsa vagy lemondassa a jegybankelnököt. Valóban, Cukierman (1992) ünnepelt JF-indexe mellé az a kevésbé köztudott beismerés is társult, hogy bizonyos típusú gazdaságokban a jegyban-kelnökök fluktuációja többet sejtető fokmérő lehet. Későbbi empirikus eredmények (pl. De Haan és Kooi 2000) a jegybankfüggetlenség és az infláció összefüggésének törékenységét támasztják alá, és a jegyban-kelnökök fluktuációjának szerepét emelik ki az e mérce szerint rosszul teljesítő (azaz a magas inflációjú) gazdaságok sajátosságaként.
A nehézségek második csoportjával akkor szembesülünk, amikor a jegy-bankfüggetlenség proxiját számos karakterisztika aggregálásával elő-állítjuk, és ez abból adódik, hogy a makrogazdasági eredmények és a jegybankfüggetlenség közötti kapcsolatot meghatározó törvények bizonyos aspektusai bizonyos időkben jobban számíthatnak, mint máskor. Ezt nemcsak statisztikai evidenciák támasztják alá (lásd pél-dául Banaian, Burdekin és Willet, 1998), hanem az is, ha megvizsgáljuk a jegybanktörvény egyik döntő jelentőségűnek bizonyuló elemét, neve-zetesen azt, hogyan kerül feloldásra a jegybank és a kormány közötti konfliktus, és mennyire explicitek a jegybanktörvényben a konfliktus-kezelés szabályai. A fent említett BIS (2008) felmérés szerint a jegybank és a kormány közötti konfliktusok előfordulási aránya az iparilag fejlett gazdaságokban 19%, a feltörekvő piacokon, amely utóbbiak a KKE-gaz-daságokat is magukban foglalják, 28% volt.52 Ez tehát nem ritka jelen-ség. Valóban, több történelmi példával bizonyítható, hogy a konfliktus jelentős hatással lehet a jegybanki függetlenségre (Siklos, 2002). Fő-ként emiatt, a jegybank és a kormányzat közötti nézetkülönbség esetére szóló konfliktuskezelési eljárások vagy direktívák puszta megléte akár primusinterpares lehet a jegybankot szabályozó jogszabályokat alkotó különböző elemek viszonylagos fontosságának értékelése során.