TORA DORA
4.3.4. Európai uniós támogatások
Az utóbbi évtizedben jelentős új finanszírozási forrásként jelentek meg a közoktatás-ban az európai uniós fejlesztési támogatások. A 4.1. táblázat a 2004-től 2010 végéig megítélt támogatások összegét mutatja be a főbb támogatási célok szerint.
Összességében igen jelentős mértékű támogatásról van szó. Az első (Nemzeti Fejlesztési Terv) és a második (Új Magyarország Fejlesztési Terv) uniós fejlesztési terv keretében folyó áron eddig összesen 337,7 Mrd Ft-ot tesznek ki a pályázóknak megítélt közoktatási célú támogatások. Ez – attól függően, hogy a támogatások fel-használását 7, 8 vagy 9 évre vetítjük6 – évi 37-48 milliárd forintnyi támogatást jelent.
Ha ezt az összeget az állami fenntartású iskoláknak az utóbbi fél évtizedre jellem-ző évi átlagosan 800–900 Mrd forintos teljes költségvetésével vetjük össze, akkor a támogatások ennek hozzávetőlegesen 4–5%-át teszik ki. Ugyanakkor a vizsgált időszakban az állami, önkormányzati iskolák kiadásaiban a beruházások aránya 4% alatt volt (lásd Függelék 4.5. táblázat). Összegszerűen 2009-ben például a felhal-mozási kiadások összege 31,5 Mrd Ft volt, a felújítási kiadásoké további 20 Mrd Ft (Oktatási évkönyv, 2009/2010). Figyelembe kell venni ugyanakkor, hogy a megítélt uniós fejlesztési források egy része még nem került felhasználásra, s hogy egy része nem az állami, önkormányzati iskolák költségvetésében jelenik meg, hanem példá-ul a felsőoktatásban, az önkormányzati költségvetésekben vagy az államháztartá-son kívüli iskolai vagy nem iskolai szervezeteknél, és egy része feltehetően nem a beruházási, hanem a folyó kiadások között szerepel (például tanártovábbképzések).
Ha – alsó becslésként – csak az infrastrukturális célú támogatásokat vesszük figye-lembe (a szakképzési támogatások nélkül), akkor ezek összege évi 18-23 milliárd Ft, ami hozzávetőlegesen az éves felhalmozási kiadások kétharmada az államháztartás
6 Az Új Magyarország Fejlesztési időszaka 2007–13, azaz 7 év. A támogatási szabályok szerint a fejlesztések lezárása és a pénzügyi elszámolás plusz 2 évet vehet igénybe.
1997 2000 2003 2006 2009
70
60
50
40
iskoláiban. Összességében a közoktatás államháztartáson belüli része által kapott tá-mogatások végösszege feltehetően nagyságrendileg így is összemérhető a beruházási kiadások végösszegével.
Az iskolai beruházási kiadások összege az államháztartáson belül a kétezres években még nominálisan sem növekedett; 2001-ben és 2002-ben 35 Mrd Ft körül volt, ezt követően pedig 2009-ig 30–31 Mrd forintos szintre állt be.7 Érdemes megje-gyezni ugyanakkor, hogy ezen belül az óvodai beruházási kiadások összege emelke-dett az utóbbi években, elsősorban 2009-ben. Összességében erős kiszorítási hatásra utal az, hogy míg igen jelentős uniós fejlesztési források áramlottak a közoktatásba, a beruházási kiadások értéke mégsem nőtt.
A beruházási kiadásokkal szemben a dologi kiadások nominális összege 2007 után jóval magasabb volt, mint a korábbi időszakban: a nappali iskolai oktatásban 2002 és 2006 között 27 és 40 Mrd Ft között ingadozott, 2007 és 2009 között 75 mil-liárdról 90 Mrd Ft-ra nőtt (Oktatási évkönyv, 2007; 2009), és eközben a dologi kiadá-sok részaránya is növekedett (lásd 4.6. ábra). Nem tudjuk pontosan, hogy mi áll a dologi kiadások növekedésének hátterében, de feltételezhető, hogy az EU-s fejleszté-si források is hozzájárultak ehhez. Bár a beruházásokra jellemző kiszorítáfejleszté-si hatásra a dologi kiadások között számba vett fejlesztési források esetében is van példa – így a tanártovábbképzést szolgáló korábbi központi támogatások megszűntek az ilyen célú fejlesztési források megjelenésével, erről lásd a pedagógusokról szóló 8. fejezetet) –, a támogatási és kiadási adatok összevetése alapján úgy tűnik, hogy a kiszorítási hatás ezen a téren gyengébb lehet.
Összességében úgy látszik, hogy az uniós források részben a hagyományos fejlesztési források helyébe léptek, nem pedig addicionális forrásként jelentek meg.
Ugyanakkor jelenleg nem tudjuk felmérni ennek a hatásnak a mértékét. Márcsak azért sem, mert a támogatások hatása – pusztán a fejlesztési prioritások átrendeződé-se révén – még akkor is jelentős lehet, ha a kiszorítási hatás erős.
A támogatási célok között az infrastruktúra fejlesztése, a szakképzés támogatása és a tágabb értelemben vett pedagógiai fejlesztések teszik ki a megítélt források döntő többségét (lásd 4.1. táblázat). A két fejlesztési program, az NFT és az ÚMFT között a célokat tekintve három jelentős változás figyelhető meg. Először, az infrastrukturális támogatások aránya megkétszereződött; döntően a regionális operatív programok keretében elosztott – a régiók operatív programjai keretében tervezett – támogatások miatt (erről lásd az oktatás irányításáról szóló 3. fejezetet). Másodszor, az első fejlesz-tési tervben még jelentős arányt képviseltek a közvetlenül az esélyegyenlőséget célzó támogatások; ezek közvetlen részesedése visszaszorult, mivel az esélyegyenlőség az ÚMFT-ben átfogó, horizontális kategóriaként fogalmazódott meg. Ez és a decentra-lizált (regionális) tervezés kevésbé kötött jellege miatt nőtt meg az egyéb célokhoz rendelt támogatások részaránya.
Az uniós támogatások felhasználásáról és hatásáról lényegében alig állnak ren-delkezésre érdemi empirikus elemzések. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség elem-zése azt mutatja, hogy az első Nemzeti Fejlesztési Terv oktatási célú támogatásai (HEFOP) inkább erősítették, mintsem csökkentették a kistérségi szintű területi
kü-7 Egyedül a 2004-es év jelent kivételt, ekkor a beruházások összege átmenetileg 26 milliárdra esett vissza.
lönbségeket. Az elemzésből úgy tűnik, hogy – a támogatásokat a kistérségek egy főre jutó becsült GDP-jével összevetve – a fejlettebb kistérségek részesültek több támoga-tásban. És bár a többi operatív program esetében is hasonló összefüggés mutatható ki, a HEFOP-források elosztása ilyen értelemben – az NFÜ által idézett Környezet-védelem és Infrastruktúra Operatív Program (KIOP) mellett – a legegyenlőtlenebb volt a vizsgált operatív programok között (Kistérségi fejlettség…, é. n.).
4.1. táblázat
Az NFT- és az ÚMFT-programok keretében megítélt közoktatási célú támogatások összege és megoszlása 2004 és 2010 decembere között (M Ft és %)
Támogatási cél
NFT (2004–2006) ÚMFT (2007–2010)
összeg (M Ft) % összeg (M Ft) %
Esélyegyenlőség, integráció 7 282,7 10,6 6 843,5 2,5
Infrastruktúra 16 644,7 24,3 148 579,3 55,3
Az oktatás tartalma, pedagógia 20 495,6 29,9 45 180,2 16,8
Szakképzés 22 410,3 32,8 49 893,5 18,5
Egyéb 1 655,7 2,4 18 708,5 6,9
Ebből:
Tanoda programok 1 155,7 1,7 1 273,6 0,5
Leghátrányosabb helyzetű (LHH) kistérségek 4 541,1 1,7
Migráns diákok 24,3 0,0
Nemzetiségi oktatás 238,3 0,1
Tanórai és tanórán kívüli foglalkozások 3 321,7 1,2
Tehetséggondozás 3 048,1 1,1
Pedagógusképzés 499,9 0,7 6 261,4 2,3
Megítélt támogatások összesen 68 488,9 100,0 269 205,0 100,0
Ebből regionális operatív programok 16 644,7 24,3 125 737,1 46,7
Forrás: Az NFÜ honlapjáról (http://www.nfu.hu/content/58) és az ESZA Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft. adat-szolgáltatása alapján Kerényi Tamás adatgyűjtése
4.4. Egyenlőtlenségek az iskolai kiadásokban
A közoktatás finanszírozását Magyarországon jelentős egyenlőtlenségek jellemzik.
Ezek egyik legfontosabb, méltányossági szempontból legérzékenyebb formája az egy diákra jutó iskolai kiadásoknak a fenntartó önkormányzatok költségvetési helyze-tével összefüggő egyenlőtlensége. Ennek alakulását, okait és lehetséges következ-ményeit részletesen tárgyalja Varga (2000), Hermann (2008a), illetve a Jelentés a magyar közoktatásról 2006 finanszírozási fejezete, így itt csak a legfrissebb adatokat mutatjuk be. A 4.15. ábra az oktatási kiadások különbségeinek alakulását mutatja be a 1998–2008-as időszakban a települések egy főre eső helyi adóbevétele szerinti ötö-dei (kvintilisei) között. Az adatok kétféle forrásból származnak: 2005-ig a hivatalos önkormányzati statisztikai adatgyűjtésből, 2005-től pedig az Országos kompeten-ciamérés iskolai kérdőíveiből. Tehát az egyik időszakban önkormányzati, a másik-ban iskolai szintűek, ráadásul az utóbbi esetben az előforduló válaszmegtagadás és a hibás adatok miatt nem teljes körűek; ezt jelzi a 2005-ös évnél megfigyelhető törés az adatsorokban. Így a különbségek 2005 utáni és azt megelőző szintje szigorú
ér-telemben nem összehasonlítható, de a legfontosabb tendenciák érzékelhetőek. Ösz-szességében úgy tűnik, hogy a kiadási különbségek mértéke 2005 után a városokban fennmaradt, a falvak esetében pedig a legkedvezőtlenebb helyzetű települések lema-radása növekedett. Ha a helyi adóbevételek alapján az önkormányzatok költségviselő képességét vesszük alapul, a leggazdagabb és legszegényebb ötödök közötti különb-ség az iskolai kiadásokat tekintve a városok körében hozzávetőlegesen 20 százalék-pontnyi, a falvakban az időszak végén több mint 10 százalékpontnyi.
4.15. ábra
Az egy diákra eső iskolai működési kiadások átlaga a városok és falvak egy főre jutó helyi adóbevétele szerinti ötödeiben, a középső ötöd arányában, 1998 és 2008 között
Forrás: Hermann Zoltán számításai a Magyar Államkincstár Győr-Moson-Sopron megyei területi igazgatóságának ön-kormányzati adatbázisa, az Országos kompetenciamérés iskolai kérdőív adatbázisa és a KSH T-STAR adatbázisa alapján Megjegyzés: Önkormányzati oktatási kiadás (1998–2005): nappali alap- és középfokú oktatás, gyógypedagógiai ok-tatás és alapfokú művészetokok-tatás nélkül. Iskolai okok-tatási kiadás (2005–2008): nappali alap- és középfokú okok-tatást nyújtó iskolák, a kizárólag gyógypedagógiai programmal működő, illetve csak alsó tagozaton oktató iskolák nélkül.
Csak települési önkormányzatok, illetve iskoláik kiadásai. Súlyozatlan átlagok. A helységek 2006-os jogállása szerint.
Jelmagyarázat: első (legmagasabb jövedelmi) ötöd: ; második ötöd: ; harmadik (középső) ötöd: (1); negyedik ötöd: ; 5. ötöd: .
1,3
1,2
1,1
1
0,9
1,2
1,1
1
0,9 1998 1998
2000 2000
2002 2002
2004 2004
2006 2006
2008 2008
VárosokFalvak
Érdemes megemlíteni, hogy az önkormányzatok költségvetési helyzetével összefüggő különbségek nemcsak az iskolai kiadásokban, hanem a 2006–2008-as kompetenciamérések eredményeiben is kimutathatóak (Hermann, 2010b). Azokon a településeken, ahol magasabbak a helyi adóbevételek, átlagosan jobbak a diákok átla-gos teszteredményei is a nyolcadik évfolyam végén; a települések alsó és felső ötöde közötti különbség hozzávetőlegesen 40 teljesítménypontnyi. A városok körében ez az összefüggés akkor is kimutatható, ha kiszűrjük a diákok (a mérés háttérkérdőívé-ben szereplő) családi háttérjellemzőinek, illetve a települések legfontosabb jellemző-inek, például méretének a hatását; ekkor nagyjából 20 pontnyi különbség figyelhető meg. Ez tetemes különbség a diákok közötti teljes szóródás egyötöde. Ugyanakkor a falvak körében az eltérések kisebbek, és kevésbé egyértelműen mutathatóak ki. Az eddigi elemzések alapján nem állíthatjuk ugyan biztosan azt, hogy a teszteredmé-nyek különbségeinek oka az iskolai kiadásokban, illetve az önkormányzatok költség-vetési helyzetében keresendő, de valószínűnek tűnik, hogy a települések költségve-tési lehetőségei hatással vannak az oktatás minőségére.