Dobbantó program
5.3.7. A nem állami/önkormányzati oktatás
Magánoktatáson az állami oktatással versenyző vagy azt kiegészítő szektort értjük.
A legelterjedtebb definíció szerint ide tartozik minden olyan oktatási intézmény, amelynek fenntartója, működtetője magánszemély vagy valamilyen nem állami (a polgári törvénykönyv hatáskörébe tartozó) szervezet (Private education …, 2000).
A magánszektoron belül két nagyobb csoportot szokás elkülöníteni: a szorosabb ér-telemben vett vagy független magánintézményeket, illetve az államilag támogatott magánintézményeket. Míg előbbiek költségeit teljes mértékben magánszemélyek, illetve nem állami szervezetek fedezik, addig utóbbiak – különböző mértékű – álla-mi támogatásban részesülnek. A nemzeti statisztikákban további alcsoportokra bon-tással is találkozunk, leggyakrabban a felekezeti/nem felekezeti dimenzió mentén.
Az Európai Unióban 2008-ban a diákok több mint négyötöde (82,5%) állami fenntartású iskolába járt alap- és középfokon (ISCED 1–3). Nincs olyan tagország, ahol az állami vagy államilag támogatott magániskolába járó diákok aránya ne érné el a 85%-ot (lásd 5.3. ábra és Függelék 5.11. táblázat). A tanulók arányát tekintve – Hollandia és Belgium kivételével – mindenütt az állami szektor a legjelentősebb.
Független, azaz állami támogatásban nem részesülő magániskolákkal a legnagyobb (5%-nál magasabb) arányban Portugáliában, Cipruson, Máltán, Luxemburgban, Görögországban és Olaszországban találkozunk.
Magyarországon, közvetlenül a rendszerváltás után, egy 1990-es jogszabály23 tette lehetővé, hogy a helyi önkormányzatok és az állami szervek mellett a közokta-tás feladatainak megvalósíközokta-tásában természetes és jogi személyek is részt vehessenek.
Ezzel hazánkban – negyven év szocializmus után – újra megjelentek az egyházi24 és a magánintézmények. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény már
részle-23 Az 1990. évi XXIII. törvény az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény módosításáról. 3. § (2) bekezdés.
24 Az egyházi iskolák 1948-as államosítása ellenére néhány nagyhírű, főleg katolikus (szerze-tesrendi) gimnázium a múlt rendszerben is működhetett.
tesebben meghatározta a nem állami fenntartók körét (egyházi jogi személy, jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, alapítvány, egyesület és más jogi személy, továbbá természetes személy),25 másrészt ismertette az intézmények műkö-dési feltételeit.
Közismert, az Eurostat adataiból is kitetszik (lásd Függelék 5.11. táblázat), hogy – köszönhetően az egységes állami normatíva intézményének –, a magyarországi nem állami (nem önkormányzati) intézmények mindegyike az államilag támogatott magánintézmények csoportjába tartozik. Ezek egységes kezelése helyett azonban sokkal elterjedtebb, magunk is ezt a felosztást használjuk, hogy a különböző statisz-tikákban, elemzésekben két csoportot különböztetnek meg: az egyházi és a magán-intézményeket. Azonban ez nem volt mindig így. Várhegyi György 1996-ban még egységesen „független iskolákról” írt, értve ezeken mind az egyházi, mind a magán-iskolákat. Ha a szóhasználat vitatható volt már a kötet megjelenésekor is (állami nor-matívában mindkét fél részesült korábban is, és részesül mind a mai napig, alapítá-suk, működésük törvényileg szabályozott, tehát nemigen tekinthetők függetlennek, legfeljebb az államiaknál függetlenebbnek), tény, hogy a 90-es évek első felében – a központi finanszírozást tekintve – még nem vált el egymástól a két szektor.
Változott a helyzet azonban 1997-ben, amikor az úgynevezett vatikáni megál-lapodásban26 hazánk vállalta, hogy a Magyar Katolikus Egyház az általa fenntartott közoktatási intézmények után ugyanolyan pénzügyi támogatásban részesül, mint az állami és önkormányzati fenntartók. A megállapodásban foglaltakat az 1997. évi CXXIV. törvény a többi intézményfenntartó egyházra is kiterjesztette.
25 Az 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (hatályos jogszabály) 3. § (2) bekezdés.
26 A Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról 1997. június 20-án aláírt megállapodás.
5.3. ábra
A magánintézményekben tanulók aránya az EU országaiban, ISCED 1–3, 2008 (%)
Forrás: Eurostat alapján Tomasz Gábor számításai
Megjegyzés: Hollandia (ahol pedig a legmagasabb a magánintézmények aránya) adatai hiányoznak.
Írország Litvánia Románia Lettország Szlovénia Bulgária Észtország Lengyelország Olaszország Csehország Görögország Finnország Németország Ausztria Szlovákia Svédország Ciprus Magyarország Luxemburg Dánia Portugália Egyesült Királyság Franciaország Spanyolország Málta Belgium (fran cia, német) Belgium (flamand)
80 60 40 20 0
Ezzel a magánoktatáson belül létrejött két egymástól jól elkülöníthető cso-port. Az egyik az egységes kiegészítő normatívában részesülő egyházi intézmények csoportja, amelynek normatívája jogszabályban rögzített, és az állami szektor in-tézményeinek nyújtott önkormányzati hozzájárulások átlagának felel meg (ezzel kapcsolatban lásd még a következő alfejezetet), a másik csoportba az alapítványok, magánszemélyek, egyesületek, különböző forprofit szervezetek stb. fenntartásá-ban működő magánintézmények27 sorolhatóak. Utóbbiak csak abban az esetben jo-gosultak kiegészítő támogatásra, amennyiben közoktatási megállapodást kötnek egy önkormányzattal, és ezzel részt vesznek az önkormányzati feladatellátásban28. Ilyenkor nem kérhetnek pénzt a nyújtott szolgáltatásért. Közoktatási megállapodás hiányában a magánintézmények elesnek a kiegészítő támogatástól, amit legtöbbjük a tanulóktól, szülőktől beszedett, igen széles skálán mozgó tandíj (vagy egyéb hozzá-járulás) formájában pótol.
Az ily módon kialakult oktatási rendszer igazságtalanságára többen is felhívták a figyelmet (például Polónyi, 2005; Tomasz, 2009). Különösen előnytelenül érinti a rendszer azokat a többnyire hátrányos helyzetű diákok valamelyik csoportjára sza-kosodott magánintézményeket (általában alternatív iskolák), amelyekben az oktatás ingyenes – a tanulók anyagi körülményei mást nem is engednének meg. Hozzá kell tenni, hogy hasonló helyzetben van számos önkormányzati intézmény is, amely – a fenntartó önkormányzat szűkös anyagi helyzete miatt – a központi támogatáson felül semmilyen vagy csak igen szerény önkormányzati hozzájárulásban részesül.
A rendszerváltás után igen hamar kialakult az egyházi és magánszektor, s mind az intézmények, mind a tanulók száma gyors növekedésnek indult (Imre, 2005).
2009-ben az intézmények aránya már meghaladta a 20%-ot (lásd Függelék 5.12. táb-lázat), az óvodások és nappali tagozatos diákoké pedig a 11%-ot (lásd Függelék 5.13.
táblázat). Az idősoros adatok szerint a két szektor növekedése az utóbbi években is töretlen, ami a demográfiai csökkenés miatt – ez az állami iskolák diákszámában je-lentős apadást eredményezett –, különösen figyelemre méltó (lásd Függelék 5.13. és 5.9. A–D. táblázat).
E növekedés ellenére az egyházi és magánszektor változatlanul kicsinek tekint-hető, tanulóik létszáma a közoktatáson belül alig teszi ki az összdiákság egytizedét.
Jelentőségük azonban feltétlenül nagyobb a puszta létszámadatoknál. Az egyházi is-koláknak sikerült megőrizniük valamit a II. világháború előtti korszakban szerzett reputációjukból, ráadásul középiskoláik közül több is a legeredményesebbek közé tartozik. A magániskolák között pedig feltétlenül megemlítendők az alternatív is-kolák, amelyek a magánszektoron belül az iskolák csak kis hányadát képezik ugyan, ám újszerű pedagógiai kultúrájuk révén a közoktatás egészére befolyást gyakoroltak;
27 Kötetünkben a magánintézmény kategóriájába soroljuk az összes nem önkormányzati (nem állami), nem egyházi fenntartású oktatási intézményt. A minisztériumi statisztikákban gyakran külön szerepel két kategória (alapítványi és magán-, illetve egyéb intézmények). Ezeket tehát összevontuk, egy csoportként értelmezzük.
28 Az oktatásért felelős miniszter is köthet közoktatási megállapodást akkor, ha a közoktatási intézmény térségi vagy országos feladatot lát el, feltéve, hogy a közoktatási intézmény fenntartója siker-telenül kezdeményezte a feladatellátásért felelős önkormányzatnál a közoktatási megállapodás megkö-tését (lásd Ktv. 81. § [1]).
módszereik közül számos meghonosodott s ma már magától értetődőnek számít az állami szektorban is.
Közös jellegzetessége a két szférának, hogy jóval nagyobb arányban veszik ki részüket a közép- és felsőoktatásból: alacsonyabb szinteken, az óvodák és – a ma-gánintézmények esetén – az általános iskolák között sokkal kisebb számban találjuk őket. Eltérnek viszont egymástól abban, hogy az egyházi fenntartású intézmények körében a gimnáziumi oktatás, a magánszektorban a szakképzés a meghatározó (lásd 5.4. ábra, illetve a következő két alfejezet).
5.4. ábra
A nappali tagozatos gyerekek/diákok aránya fenntartó és intézménytípus szerint, 2009 (%)
Forrás: KIRSTAT alapján Tomasz Gábor számításai
A nemzetközi példákhoz hasonlóan a nem állami szektort hazánkban is inkább vá-lasztják a magasabb státusú gyerekek, illetve szüleik. Ezzel kapcsolatban több in-dikátor is említhető, e helyütt hármat sorolunk fel. Egyházi intézményekben az át-lagosnál kisebb arányban találunk hátrányos helyzetű diákot. (Az összes tanulóra vonatkoztatva ez nem meglepő, hiszen, ahogy említettük, a szektorban kimagaslóan magas a köztudottan kevés hátrányos helyzetű diákot oktató gimnáziumok aránya, de a különbség képzési típusonként is megmarad.) Inkább közvetett bizonyítéknak tekinthető, hogy az egyházi általános iskolák tanulói között több a bejáró diák.29 Az arányok a magánintézményekben még jobban eltérnek az átlagtól (lásd Függelék 5.14. és 5.15. táblázat). Végezetül Neuwirth Gábor (2005a) számításaiból kiderül, hogy a nem állami középiskolákban tanuló diákok szüleinek (iskolában töltött évek számával mért) iskolázottsága magasabb, mint azoké, akiknek gyerekei állami intéz-ménybe járnak.
29 Hogy miért bejáró általános iskolai tanulók? Egyrészt a gyerekek beíratása egy, a lakóhelytől távolabb eső iskolába, inkább jellemző középosztálybeli értékeket valló, jobb módú családokra. Elége-detlenség a helyi iskolával náluk hamarabb szüli a döntést, hogy gyermekük eredményesebb tanulása érdekében magukra vállalják a napi utazgatással járó nehézségeket, anyagilag is inkább megtehetik.
Másrészt a középfokú intézményekben – kisebb számuk, azaz az országot jóval kevésbé lefedő hálózatuk miatt – fenntartói formától függetlenül is nagy a bejárók száma, azaz a diákok jelentős része eleve bejá-rásra kényszerül.
Óvoda
Állami/önkormányzati Egyházi Magán
100
20 80
40 60
0
93,9 91,9 75,8 82,3 84,0 80,4 88,7
17,6 2,4 3,2 7,9 6,6
6,6 15,3 12,8 11,7 4,7
Általános iskolaGimnázium Szakközépiskola Szakiskola Összes Összesen középfokú
3,52,6
6,31,8
5.3.7.1. Felekezeti oktatás
Míg a 90-es években a nyilvánosság az egyházi oktatással kapcsolatban leginkább az egyházi ingatlanok át-, illetve visszaadása körüli vitákról értesülhetett, addig az új évezred első évtizedében (főleg a 2002-es kormányváltás után) egy másik érzékeny téma, a finanszírozás kérdése került előtérbe. Sokan ugyanis kétségbe vonták, hogy az egyházi intézmények azonos központi támogatásban részesülnek, mint az állami, önkormányzati óvodák és iskolák. A kiegészítő normatíva összegének meghatározá-sa – nem utolsósorban azáltal, hogy az egyházi intézmények képzési szintek szerin-ti eloszlása eltér az államiakétól – meglehetősen bonyolult, a bevezetőben említett Vatikáni megállapodás megfogalmazása nem egyértelmű: a szöveg majdhogynem kódolta a számítások körüli későbbi vitát. Az egyházak kevesellték a nekik jutó ösz-szeget, míg a minisztérium megfelelőnek ítélte azt. Az nem meglepő, hogy az ország politikai kettéosztottsága ebben a kérdésben is megnyilvánult (a baloldal a kormány-zat, a jobboldal az egyházak álláspontjával értett egyet). Az már talán inkább, hogy oktatáskutatók körében, azaz a szűkebb szakmán belül is eltérő vélemények láttak napvilágot (lásd például Educatio, 2005).
A 2010-es választások után felálló oktatási tárca egyik első feladatának tekintet-te a vitatott helyzet megoldását, ígéretekintet-tet tekintet-tett az egyházak és maga szerint is elmaradt támogatás utólagos kifizetésére. E véleményt támasztotta alá az Állami Számvevő-szék, amely jelentésében arra a következtetésre jutott, hogy az állam a kiegészítő nor-matívák kifizetését illetően többmilliárdos elmaradásban van (Jelentés az állami…, 2010a).
Az egyházi (és az állami) intézmények eloszlásában változást eredményezhet a közoktatási törvény 2010-es módosítása, amely az önkormányzatok számára meg-könnyíti az intézmények átadását egyházi fenntartóknak. A módosított jogszabály értelmében az átvevő egyházi jogi személy a korábban meghatározott öt évvel szem-ben azonnal kérelmezheti az egyoldalú nyilatkozattételre való jogosultság megálla-pítását az Oktatási Hivatalnál. Az egyoldalú nyilatkozat alapján pedig az állami költ-ségvetés – s nem mint korábban öt évig az átadó helyi önkormányzat – fizeti a kiegé-szítő támogatást. Az intézkedés hatása egyelőre természetesen még nem mérhető, de gyanítható, hogy e könnyítésnek köszönhetően több önkormányzat fog megválni veszteséges (vagy egyéb okok miatt nem kívánt) iskolájától, mint korábban.30
2009-ben 363 intézmény működött egyházi fenntartásban (az összes intéz-mény 6,7%-a). A nappali tagozatos diákok aránya (6,3%) ennél kicsit alacsonyabb (lásd Függelék 5.12. és 5.13. táblázat).
Az egyházi/felekezeti szektorban – hasonlóan a rendszerváltást követő évekhez – az új évezred első évtizedében is évről évre nőtt a tanulók száma (Imre, 2005), ez a megállapítás ráadásul az összes oktatási szintre igaz (lásd Függelék 5.9. C táblázat).
Még mindig igen alacsony az egyházi intézményekbe járó óvodások (3,5%) és a szak-képző intézményben tanulók aránya (kb. 3%), az általános iskolásoké átlagos (6,3%), míg jóval átlagon felüli a gimnazistáké (14,6%).
30 2010. évi LXXI. törvény a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról 118. §.
Az intézmények település és régió szerinti eloszlása nem tér el olyan mértékben az államiakétól, mint a magánszféráé. Különbség azért itt is tetten érhető: a gyere-kek és fiatalok szinte kizárólag városi intézményekbe járnak (92,8%), főleg megyei és egyéb városokba (lásd Függelék 5.16. táblázat).
A legtipikusabb egyházi közoktatási intézmény a gimnázium: a 2009-ben működő 363 intézmény közül 104-ben folyt gimnáziumi képzés, az összes tanuló egyharmada gimnazista (lásd Függelék 5.12. és 5.9. C. táblázat). A gimnazisták több mint fele (53,2%-a) szerkezetváltó iskola tanulója, e tekintetben az egyházi szektor tehát különbözik a másik kettőtől, hiszen azokra a hagyományos gimnáziumi oktatás jellemző (lásd Függelék 5.6. táblázat). Az egyházi középiskolák mind a felvételi ará-nyokban, mind az általános iskolai bizonyítványok átlagában jobb eredményt produ-kálnak, mint a többi fenntartó intézményei (Neuwirth, 2005a).
5.3.7.2. Magánintézmények
2009-ben a magánszektorban 736 intézmény működött (ez az összes intézmény 13,7%-a). A diákok aránya ennél jóval kisebb, mindössze 5,3% volt nappali tagozaton (lásd Függelék 5.12. és 5.13. táblázat).
Említettük, hogy a magániskolák központi forrásból csak a tanulói normatívá-ban részesülnek. Emiatt (is) a legtöbb intézményben az oktatás nem ingyenes (még a nonprofit intézményekben sem; kivételnek számítanak a hátrányos helyzetűek kü-lönböző csoportjaira specializálódott intézmények) – a diákok, illetve szüleik külön-böző jogcímen (tandíj, alapítványi hozzájárulás stb.) intézményileg meghatározott összeg befizetésére kötelezettek. Ennek mértéke igen széles skálán mozog: az inkább csak szimbolikus havi néhány ezer forinttól akár százezer forintig (vagy még többig) terjed. Ez az anyagi vonzat természetesen kihat a tanulók összetételére, hiszen csak bizonyos jövedelem feletti szülők engedhetik meg maguknak, hogy az ingyenes álla-mi vagy egyházi iskola helyett magániskolába járassák gyermeküket.
Ennek fényében nem meglepő, hogy a magánszektorban alacsonyabb a hátrá-nyos és a halmozottan hátráhátrá-nyos helyzetű diákok aránya, míg a bejáró általános isko-lásoké magasabb, mint az állami, sőt, mint az egyházi intézményekben is (lásd Füg-gelék 5.14. és 5.15. táblázat). Valószínűleg ugyanennek tudható be a magániskolák egyenlőtlen területi és településtípus szerinti eloszlása is. Így például kimagaslóan magas a közép-magyarországi, ezen belül is a fővárosi intézmények aránya. 2009-ben az összes óvodás és nappali tagozatos iskolás 38,2%-a járt fővárosi intézménybe (lásd Függelék 5.16. táblázat).
Az egyházi szektorhoz hasonlóan a magánintézmények képzési struktúrája is jelentősen (sőt, még az előbbinél is jobban) eltér az államiakétól, mind vertiká-lisan, mind horizontálisan. Az alacsonyabb szintű képzések (óvoda, általános isko-la) aránya változatlanul igen alacsony – noha a diákok abszolút száma, sőt aránya is, az utóbbi években folyamatosan nőtt (lásd Függelék 5.9. D. táblázat). A középfokú oktatáson belül a magániskolák leginkább a szakképzésben érdekeltek. További jel-legzetesség a felnőtt tagozatos, valamint az alapfokú művészetoktatásban részt vevő diákok nagy száma.
A szakképzés fontosságát jelzi, hogy 2009-ben a nappali tagozatos diákok 60%-a járt sz60%-akiskol60%-ai v60%-agy sz60%-akközépiskol60%-ai évfoly60%-amr60%-a (lásd Függelék 5.9. D. tábláz60%-at).
Utóbbiak részesedése a jelentősebb, hiszen a szakképző diákok több mint kétharma-da (69,3%) volt 2009-ben szakközépiskolás.
Nagy számban találni csak szakképző évfolyamokat indító középiskolát, amely az állami szektorban igen ritka intézménytípus. Az érettségire épülő szakképzés ma-gánszektoron belüli jelentőségét mutatja, hogy az összes diák 45%-a magániskola tanulója. A felsőfokú szakképzés (közoktatáson belüli) piacát pedig egyértelműen a magánszektor uralja, hiszen itt oktatják a diákok több mint háromnegyedét (lásd Függelék 5.17. táblázat).
A szakképzéshez képest kisebb jelentősége van a gimnáziumi oktatásnak. Igaz, ez az állítás csak a nappali tagozatra vonatkozik. A felnőtt tagozatos képzés ugyan-is kimondottan a magánszektor specialitásának számít: a 2009-ben felnőttoktatási tanterv szerint tanuló több mint 23 000 diák az összes diák 61,5%-a (lásd Függelék 5.18. táblázat). Darabszámra nem sok, néhány mamutintézményről van szó, ame-lyek azonban telephelyeik nagy számának köszönhetően az egész országot lefedik.
Általában nem külön épületben működnek, hanem nappali tagozatos képzést foly-tató iskolák épületeit bérlik, s azok tanárait foglalkoztatják délutáni, esti időpontban (Tomasz, 2008).
További meghatározó csoportot képeznek a magánszektoron belül az alapfo-kú művészeti iskolák. A csak ilyen képzést nyújtó intézmények, telephelyek, illetve a diákok száma 2009-ben is meghaladta az államiakét (lásd Függelék 5.19. táblázat), még akkor is, ha a magánszektor részesedése az utóbbi években visszaszorulóban van. Ennek több oka is van. Különböző visszaélések gyanújának felmerülése miatt egyrészt 2007-ben drasztikusan csökkentették a fejkvótát, illetve bevezették a szülői hozzájárulást az állami fejkvóta 20%-ában; másrészt az alapfokú művészeti nevelés-ben dolgozó pedagógusok számára az állam felsőfokú szakirányú végzettséget írt elő.31 A változások következtében egyre kevesebb az alapfokú művészeti oktatásban részt vevő diák, számuk a legnagyobb mértékben a magánszektorban esett vissza.
A magánszektor nemcsak a tanulói összetétel vagy a képzési struktúra, de egyéb jellemzők mentén is eltér az államitól. Az intézmények átlagosan kisebbek, mint az államiak, de ugyanígy kisebbek az osztályok/csoportok is. Az oktatást segíti a kedve-zőbb diák-tanár arány. Jelentős eltérés mutatkozik a pedagógusok foglalkoztatottsá-gában is (Imre, 2004). Magániskolák nagyobb arányban alkalmaznak fiatal, 30 éven aluli pedagógust, arányuk több mint kétszerese az állami szféra megfelelő értékének (lásd Függelék 5.20. táblázat). A pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak több mint egyharmada férfi, ez szintén jóval az állami/önkormányzati intézmények érté-ke felett van. A magánintézményekben nagyobb arányban dolgoznak a pedagógusok mellékállásban, illetve óraadóként (lásd Függelék 5.21. táblázat).
Végezetül érdemes felhívni a figyelmet egy további fogalomzavarra. Most tehát nem arra az összemosódásra gondolunk, amit korábban már említettünk (ugyanazo-kat az intézményeket hol magániskolának, hol alapítványi vagy független iskolának nevezik, nemcsak szóban, de szakmai publikációban is, akár egyazon íráson belül), hanem arra, hogy gyakran egyenlőségjelet tesznek magániskola és alternatív iskola
31 Az 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról 17. § (1) bekezdés
között. Igaz, nem alaptalanul. A rendszerváltás utáni időkben, amikor a magánin-tézmények megjelentek hazánkban, az alapítók többségét egy másfajta („alternatív”) oktatás bevezetésének igénye vezérelte. Közöttük vannak azok az iskolák, amelyek neve nem csak a szakmán belülieknek mond valamit, de a nagyközönség számára is ismerősen cseng. Ezek vagy valamilyen külföldi reformpedagógiai irányzatot karol-tak fel, honosítotkarol-tak meg,32 vagy függetlenül, saját maguk elképzelései mentén, eset-leg eklektikus módon, különböző iskolák tanításait újjáötvözve folytatják a pedagó-giai munkát. Az idő előrehaladtával azonban változott a helyzet, és az alternatív jelleg mindinkább háttérbe szorult. Az alternatív iskolák mára csak kisebb részét teszik ki a magániskoláknak, sok magániskola nyíltan vállalja, hogy náluk az oktatás teljesen hagyományos mederben folyik, hogy e tekintetben alig van különbség köztük és az állami intézmények között (Tomasz, 2009).